Daniel Gacoin

Les évolutions de la Protection de l’Enfance (1) : à lire (+ + + + +) très intéressant, un récent numéro des Cahiers dynamiques

 

 

J’entame ici un  regard en trois épisodes sur les évolutions de la Protection de l’Enfance. Premier épisode aujourd’hui… un billet généraliste présentant un récent numéro de la revue de la PJJ, Les Cahiers dynamiques. Deuxième épisode demain… une présentation des recommandations de l’ANESM en matière de secret et de partage d’informations en protection de l’enfance (elles viennent d’être publiées sur le site de l’ANESM et sont très intéressantes). Troisième épisode après-demain… un retour sur la polémique concernant la prévention précoce, notamment celle qui rebondit avec les écrits édités chez ERES, provenant du Collectif « Pas de zéro de conduite pour les enfants de trois ans ».

 

La Protection de l’enfance, un secteur particulier

La Protection de l’Enfance occupe un espace particulier : à peine 3 500 établissements et services spécialisés (sur les 38 500 établissements et services sociaux et médico-sociaux), mais pourtant près de 290 000 enfants accompagnés, avec leurs familles, et environ 5,8 milliards d’euros pour les finances publiques, essentiellement gérés par les Conseils généraux, ces chiffres provenant du rapport 2009 de la Cour des Comptes sur le sujet (cliquer ici pour y accéder). À côté des établissements ou services mettant en œuvre des mesures de protection ou d’accompagnement, existe l’ensemble du dispositif permettant de prendre en compte les situations de danger ou à risque (cellule de traitement des informations, services sociaux plus généralistes ou proches comme la Protection Maternelle Infantile, services judiciaires et magistrats, etc.) et de développer si nécessaire des actions de prévention.

Ce secteur est historiquement centré autour des situations d’abandon ou de maltraitance : accueils familiaux ou dans des hospices au Moyen Âge, dans des orphelinats spécifiques à partir du XVIème siècle, puis dans des maisons mélangeant accueil d’enfants victimes et accueil d’enfants difficiles. Les placements se réalisent au cours de la deuxième moitié du XXème siècle dans des Maisons d’Enfants à Caractère Social (MECS), des Foyers Éducatifs, des accueils familiaux (voir mon billet de septembre 2008 sur ces questions). À côté des placements, toute une batterie d’interventions se développe à domicile : mesures de protection (enquête, investigation et orientation éducative, action éducative en milieu ouvert) administratives ou judiciaires, actions de prévention (évaluations, interventions de soutien, etc.). De tout temps, cette intervention publique dans la vie privée des familles va subir des procès ou soutiens : « police des familles » normative et sécuritaire avec immixtion dans des situations privées… ou interventions bien nécessaires ?  Intervention dans des règles de droit, validée par le judiciaire (avec le juge des enfants comme personnage central)… ou contrôle social plus global (le Conseil général et l’Aide sociale à l’enfance en première ligne) ?

 

La Protection de l’enfance, un secteur en cours de transformation

Le dispositif en place va vivre une réforme importante en 2007 à la suite de constats alarmants : budgets importants, mais sans contrôle ni coordination, dichotomie entre État (justice, éducation nationale, gendarmerie, police) et départements (enfance à protéger, établissements, placements, adoption, protection maternelle infantile), inégalités des pratiques d’un département à un autre, absence d’alternative entre intervention en milieu ouvert et placement, absence de cohérence dans le suivi des enfants en danger ou en situation à risque. Avec un relatif consensus au sein de l’ensemble des structures spécialisées dans le domaine (État, associations du secteur, professionnels, chercheurs), la loi du 5 mars 2007 voudra ainsi clarifier les dispositifs avec :

> Insertion de la Protection de l’Enfance dans la politique familiale, rattachée ainsi à des angles individuels (mineurs) et sociétaux (familles, parents, vie sociale), et reformulation des bénéficiaires qui deviennent, au-delà des mineurs en danger, les mineurs en situation de risque de danger (dont mineurs isolés et jeunes majeurs) et les détenteurs de l’autorité parentale rencontrant des difficultés porteuses de dangers potentiels,

> Développement des approches préventives et précoces autour des situations à risque, sans référence unique à la notion stigmatisante de « maltraitance »,

> Nouveau fonctionnement autour des signalements d’enfants en danger : recueil des informations préoccupantes par une cellule de signalement avec maintien des actions de coordination de l’autorité judiciaire, mise en œuvre d’une évaluation coordonnée (transmission à l’autorité judiciaire et évaluation judiciaire si l’évaluation de la cellule est insuffisante, ou se heurte au refus de la famille, ou est impossible à réaliser),

> Aménagement du secret professionnel avec le principe, limité, du secret partagé,

> Suppression de la notion de « retrait » de l’enfant, avec marginalité du placement judiciaire direct, organisation par le Président du Conseil Général du parcours en protection de l’enfance « en amont, en cours et en fin de mesure » avec « le projet pour l’enfant », obligation de rapport annuel fondé sur l’évaluation pluridisciplinaire, gradation des droits de visite ou d’hébergement des parents, limitation des mesures de placement à 2 ans avec reconduction,

> Développement de nouvelles formes d’aide : nouvelle prestation d’accueil de jour, accueil individualisé (à temps complet, partiel, modulable selon les besoins), nouvelles formules d’accueil d’urgence (dont accueil de 72 h pour des mineurs en fugue), soutien des entretiens et rencontres aménagées entre des parents et enfants.

 

La revue « Les Cahiers dynamiques » et sa vision globale de la situation…

Le numéro 49 de décembre 2010 des Cahiers dynamiques (une revue mensuelle éditée par le Ministère de la Justice et la Protection Judiciaire de la Jeunesse, la PJJ), présente une vision d’ensemble de la réforme en cours, initiée par la loi du 5 mars 2007. Pour résumer, elle revient sur le nouvel équilibre édicté par la loi, transformant celui qui avait été initié en 1958 avec la fameuse ordonnance du 23 décembre (sur l’autorité parentale) faisant du juge des enfants la clé de voûte du système… Trois changements ont été ainsi développés :

> Le conseil général devenant la nouvelle clé de voûte du système, le juge des enfants devenant un intervenant subsidiaire,

> La différence devant maintenant être faite entre la mobilisation autour de situations préoccupantes (d’où la création d’une cellule de recueil des informations préoccupantes, la CRIP) et celle autour des situations graves ou de conflits entrainant signalement judiciaire (restant sous la responsabilité de l’autorité judiciaire, mais avec une place plus importante donnée au Parquet par rapport au Juge des enfants). Le juge « clinicien judiciaire », apportant aide et conseil, y devient essentiellement un juge « garant des droits », intervenant en dernier ressort,

> Le maintien d’une responsabilité de la Protection judiciaire de la jeunesse en protection de l’enfance (et non simplement sur les situations pénales, concernant l’enfance délinquante), mais avec un nouvel équilibre à trouver entre PJJ et conseils généraux.

 

… et des contenus plus ciblés

 De nombreux et fort intéressants articles développent, dans ce numéro des Cahiers Dynamiques, des interrogations à de multiples niveaux.

Le premier est un article de Dominique Youf, directeur de la recherche à l’École Nationale de la PJJ. (*). Il présente le socle de références éthiques et déontologiques des professionnels de la PJJ : c’est à lire ! De « l’éthique de la sollicitude » (s’inspirant des théories du care sur lesquelles j’aurai l’occasion de revenir prochainement) à la « clinique éducative », de « l’éthique de la justice » à « l’éthique républicaine » (loyauté, neutralité, laïcité), l’auteur présente un ensemble de valeurs utiles, en cette période de relativisme et de managérialisme gestionnaire dans l’action publique.

Un deuxième article, plus politique, est proposé par Robert Lafore, professeur de droit public, revenant sur une évolution institutionnelle longue, allant de l’effacement des frontières entre l’action pour les enfants victimes et l’action pour les enfants coupables, jusqu’aux lois du 5 mars 2007 (de réforme de la protection de l’enfance d’une part, de prévention de la délinquance d’autre part) « dissociant le pénal et l’administratif/civil », avec « une inflexion préventive patente » (repérage le plus tôt possible des situations problématiques, développement de techniques de suivi et d’accompagnement souples et adaptables, intensification des logiques contractuelles entre familles et services). L’élément intéressant du propos, c’est que, selon l’auteur, « les réformes de 2007 ne font qu’accuser la logique héritée des institutions de la protection de l’enfance selon le modèle français » : renforcement de la prévention par des agences administratives, juridictions avec un rôle subsidiaire, appui sur un modèle familial centré sur les fonctions parentales, mais diluées dans la notion de « parentalité », davantage « symptôme d’incertitudes » que « solution ». Il n’y a donc pas rupture, selon lui, mais poursuite d’une dilution porteuses d’ambiguïtés.

De nombreux autres articles sont proposés, et même des comptes-rendus de débats, autour du rôle nouveau des Conseils généraux (CRIP, évaluation, projet pour l’enfant, suivi du parcours de l’enfant) et de l’évolution des processus judiciaires.

> Un premier a retenu mon attention : l’interview d’une juge des enfants, sur la situation inégale entre régions (elle compare l’Alsace et la Guadeloupe).

> Un deuxième m’a, au départ, fait sourire, celui de Catherine Sellenet, universitaire-chercheur, son article portant un titre évocateur « L’art d’accommoder les parents » (pour paraphraser le célèbre « L’art d’accommoder les bébés, 100 ans de recettes française de puériculture » de G. Delaisi de Perceval et S. Lallemand, datant de 1980 et venant d’être réédité chez Odile Jacob). L’enseignement majeur de cet article : toute l’ambiguïté de la réforme de 2007 tient dans le fait que l’intervention sociale, devenant moins agressive et plus prévenante, est alors également plus englobante et intrusive. L’article reprend le thème de la participation des parents, objectif louable de la loi du 5 mars 2007, et l’absence de précision ou d’échelle de mesure de cette participation : les auteurs proposent d’utiliser une échelle de mesure (l’échelle de Sherry R. Arnstein sur la participation des citoyens : dommage que l’article l’ait si mal présentée d’ailleurs…) largement utilisée en dehors de la France, avec 8 niveaux (Manipulation, Thérapie, Information, Consultation, Consultation, Partenariat, Délégation de pouvoir, Contrôle citoyen)  permettant de définir un état de participation qui peut-être par ordre croissant une non-participation, ou une coopération symbolique, ou enfin un pouvoir effectif. Dans une étude faite en France auprès de parents concernés par l’Aide Sociale à l’Enfance, ces derniers interrogés évoquent majoritairement une participation entre manipulation et participation symbolique. L’étude citée (thèse avec 18 interviews de parents en lien avec l’Aide sociale à l’enfance) ne me paraît pas statistiquement valable, mais la piste me semble vraiment intéressante : évaluer la loi de mars 2007 sur le thème de la participation des parents, avec des échantillons réellement représentatifs, répartis dans plusieurs parties du territoire français. Il existe en effet tant d’appréciations rapides, de fantasmes, que j’apprécierais une recherche plus rigoureuse.

> Un tout dernier article montre d’ailleurs, en l’absence d’études sérieuses, combien les appréciations sont parfois hâtives. Il s’agit d’un texte proposé par Christian Leclerc : il indique que la marchandisation du secteur social dépasse très largement la seule concurrence généralisée, elle va jusqu’à développer, dans les habits neufs de l’efficience ou du tout quantitatif, une classification, à partir de diagnostics socio-familiaux, des parents en catégories implicites (anormal, opposant, hors la loi). Il s’appuie pour sa démonstration sur l’évolution de la mesure d’investigation judiciaire qui est en cours. Étant critique à l’égard de cette évolution (voir mon article d’avril 2011 sur la PJJ), étant critique à l’égard des classifications des usagers et de l’entrée dans un régime concurrentiel (qui plus est, sans règle du jeu égalitaire), j’ai trouvé pourtant que le propos mélangeait tout, y compris en extrapolant sur des supposées catégories qui vont plus loin que les références officielles et, par prolongement, perdait en crédibilité. C’est un peu le risque : par manque de repères, en fonctionnant dans des approches softs, mais intrusives, se développent des fantasmes, fantasmes qui tuent les fondements positifs d’une réforme. Il existe pourtant des solutions… comme vous le verrez dans les 2 billets qui suivront.

En tous cas, merci aux Cahiers Dynamiques de nous donner une occasion de réfléchir sérieusement à des évolutions majeures. Je ne peux que vous conseiller de le lire : si vous n’êtes pas abonné, vous pouvez néanmoins acheter tout ou partie de ce numéro par l’excellent site Cairn.info (cliquer ici pour y accéder).

Daniel GACOIN

(*) Dominique Youf est également le rédacteur en chef de la revue "Les Cahiers Dynamiques". J'ai déjà fait part de plusieurs de ses ouvrages dans ce blog.

Un exemple de dérives au sein de l’Union Européenne : l’évolution inquiétante de la Hongrie sur un plan social

J’ai peu l’habitude de diffuser des motions de protestations ou des appels à pétitions… Néanmoins, je ne peux pas ne pas vous demander de réagir devant une évolution inquiétante, en Hongrie, à Budapest précisément : le démantèlement d’une institution sociale et éducative devenue une référence internationale. Ce fait est d’autant plus problématique qu’il intervient au moment où la Hongrie assume, depuis le 1^er janvier 2011 et pour six mois, la présidence du Conseil de l’Union Européenne.

 

État ancien, la principauté de Hongrie, devenue royaume il y a plus de 1000 ans, assumait un rôle central en Europe, avant la refonte complète de ses frontières, lors du Traité du Trianon de 1920. C’est ce Traité qui a humilié de nombreux pays et généré un sentiment de revanche à l’origine d’une avancée vers la deuxième guerre mondiale. Le pays a perdu, lors de ce Traité, les deux tiers de son territoire et surtout les deux tiers du peuple Magyar, creuset du peuple hongrois. Ces derniers vivront en dehors, devront adopter une autre nationalité (roumaine, yougoslave, tchécoslovaque etc.). Après la seconde guerre mondiale, les frontières du Traité du Trianon ont été réaffirmées.

 

Néanmoins, la culture hongroise est restée importante, portée par une nombreuse diaspora si bien que, dès l’ouverture du rideau de fer en 1989, la Hongrie représentait, parmi les anciens pays de l’Est, un des pays les plus éclairés, les plus ancrés dans l’ouverture intellectuelle et économique, un pays prometteur de liberté, d’intelligence et de solidarité. De plus, l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne en 2007 a permis l’ouverture de ses frontières (Autriche, Slovénie, Slovaquie, Roumanie) et des liens avec les communautés magyares de ces pays voisins.

 

Hélas, ces embellies sont en train de se transformer : une nouvelle constitution adoptée en avril 2011, la mise en avant de valeurs chrétiennes mais surtout nationalistes, sur fond de libéralisme. On parle d’un « ultra-conservatisme », il me semble difficile d’en juger, mais l’exemple que je vais citer me semble évocateur, il concerne l’Institut Pikler, que j’ai évoqué récemment dans un billet sur la Théorie de l’attachement.

 

L’institut Pikler du nom d’Emmi Pikler, la pédiatre qui l’a fondé en 1946, a  souvent été connu sous le nom de Lóczy, du nom de la rue où il est situé. Il accueillait au départ une pouponnière, pour des enfants abandonnés ou victimes de la guerre, et y a développé des principes de soins et d’éducation : motricité libre, principes de stabilité des personnes de référence prenant soin des enfants, observation attentive des tout-petits. Ces principes ont été les moteurs, pour ces enfants abandonnés d’un développement normal, de l’évitement d’un syndrome d’hospitalisme. Ils ont été décrits dans un livre best-seller écrit par Myriam David, pédopsychiatre et Geneviève Appell, psychologue : « Lóczy ou le maternage insolite » en 1973 (éditions du Scarabée), réédité en 1996. L’Institut a, depuis toujours, associé à la clinique recherches et formations, en étant reconnu à ce titre par l’Organisation Mondiale de la Santé.

 

De 1970 à 1998, l’Institut a fonctionné comme Institut National de Méthodologie des Foyers d’Enfants du Premier Age, tout en continuant à être une référence dans son pays (soutien et conseil aux pouponnières hongroises) ou à l’extérieur (une organisation internationale, des Associations Pikler-Lóczy dans de nombreux pays, dont la France). On compte notamment des enseignements et des recherches scientifiques (développement des enfants selon l’approche piklérienne, analyse des méthodes de soins et d’éducation), des actions de formation (séminaires, conférences en plusieurs langues) et un rayonnement international, avec en particulier l’accueil de stagiaires de tous les continents. Plusieurs films ont été tirés de ses travaux, dont celui de Bernard Martino en 1999 : « Lóczy - une maison pour grandir ». 

 

Depuis 10 ans, une diversification des activités a été nécessaire, du fait notamment d’une plus faible utilisation de la pouponnière par l’État hongrois (qui préfère une solution moins onéreuse, l’accueil familial). Ainsi, ont été créés :   

- Trois groupes de crèche,

- Des groupes d’accueil enfants-parents,

- Une consultation pour les parents des jeunes enfants.

 

Mais la situation est devenue peu à peu ubuesque : la pouponnière, tout d’abord, a été victime de la politique suivie par l’État hongrois (préférence pour l’accueil familial) et les derniers enfants accueillis ont quitté la pouponnière mi-avril 2011.

 

Restaient, dans des locaux mis à disposition par l’État hongrois depuis 1946, la crèche, l’accueil de parents et d’enfants en consultation, les formations et recherches. Or la disparition de la Fondation Emmi Pikler est aujourd’hui en cause, un document étant présenté depuis quelques jours sur le bureau de Viktor Orban, premier ministre hongrois, n’attendant plus que sa signature. Les contenus : démantèlement d’une fondation d’utilité publique par rattachement de la crèche à un organisme de tutelle qui procédera à l’attribution à une société lucrative (SARL) de la gestion des locaux et de la crèche. Il s’agit clairement d’un transfert autoritaire d’une activité d’utilité publique à une société privée (en France une telle dévolution serait aujourd’hui impossible, mais l’exemple de l’Institut Pikler pourrait faire école…), sous prétexte que les locaux appartiennent à l’État.

 

Bref cet exemple fait froid dans le dos : les valeurs chrétiennes affichées par le gouvernement sont bien loin, de même que sa fierté pour un exemple national qui fait école, ne reste que la volonté de privatiser un bien et une activité, une vision à très court terme donc.

 

L'association Pikler Lóczy-France a pris le relais de cette situation alarmante. Il est demandé que tous ceux qui le peuvent, et qui le veulent, envoient un message court au premier ministre hongrois Viktor Orban. Ce message de type SOS pourrait ressembler au message suivant

« Préservez les conditions de travail de l’équipe de la Fondation Emmi Pikler, qui œuvre pour un accueil et une pédagogie respectant les besoins et les rythmes de développement de chaque enfant. La disparition de cette Fondation dont l’enseignement s’est diffusé dans le monde entier serait une perte considérable pour l’image de la Hongrie et pour tous ceux qui se préoccupent de cette prévention essentielle que constitue une éducation sans violence ».

Le mail pour envoyer ce message :

[email protected]

 

Dès aujourd’hui, des messages affluent de partout (France, Allemagne, Mexique, Etats-Unis, Italie, etc.) sur cette adresse électronique. Merci d’ajouter le vôtre…

Daniel GACOIN

De quoi l’absentéisme dans la fonction publique est-il le nom ?

Depuis longtemps, au moins depuis Courteline et son fameux Messieurs les ronds-de-cuir (1853), le regard sur la productivité des fonctionnaires est l’objet de quolibets, exagérés ou mérités selon les cas. L’imaginaire social est solidement installé : le fonctionnaire est un agent assis derrière un bureau, mettant à distance toute pression, pouvant repousser en permanence le service à rendre, voire un acteur passif, profitant d’une activité inutile et d’une situation privilégiée (statut immuable, temps d’activité inférieur, taux de retraite supérieur aux salariés du privé).

Depuis peu, s’est ajouté un constat : il a de moins en moins de fonctionnaires opérationnels postés devant des bureaux, même si, par ailleurs, une nouvelle catégorie d’agents a progressé, celle de la technostructure (des cadres surtout chargés de méthodes en gestion des ressources, suivis de projet, démarche qualité, cadres des ressources humaines). Ensuite, une nouvelle représentation a fortement progressé dans les discours publics : celle du fonctionnaire qui travaille peu, est souvent en congé, abuse même de congés indus ou d’arrêts maladie de complaisance.

 

Des études récentes

La question de l’absentéisme me semble, par conséquent, un thème important de réflexion et un indicateur à examiner avec attention. Quelques chiffres circulent sur le thème… souvent parcellaires. En effet, alors qu’une loi du 12 décembre 1977 a rendu obligatoire, pour les entreprises privées de plus de 300 salariés, la réalisation et la publication de leur « bilan social », il a fallu attendre 1987 pour que cette obligation soit étendue à la fonction publique. Mais près de 25 ans plus tard, cette obligation est loin d’être appliquée dans de nombreux secteurs de la fonction publique. Attention ! il existe trois fonctions publiques : la fonction publique d’État (FPE), la fonction publique hospitalière (FPH) et dans la fonction publique territoriale (FPT).

La revue « Société Civile » avait publié en février 2006 un dossier de 12 pages consacré à « l’absentéisme dans la fonction publique ». Cette étude reprenait une étude identique effectuée en 1998, et présentait les chiffres suivants en 2006 : un taux d’absentéisme pour raisons de santé de 5,5 % dans le privé, contre 7,3 % dans la FPE, 11 % dans la FPH et 11,3 % dans la FPT.

Hélas, ces données comparatives complètes (privé / FPE / FPH / FPT) n’ont pas été suivies pour la période récente. Toutefois, un autre baromètre, spécifique à la FPT et FPH, est publié par le groupe de courtage d'assurance du personnel des collectivités locales et des hôpitaux d’assurance, Dexia Sofap. Il est très intéressant :

> Dans les collectivités locales, l’évolution de l’absentéisme va croissant, s’établissant à hauteur de 6 à 11 % en 2010. En jours de travail manquants liés à des arrêts maladie, en moyenne, cela correspond à 22,6 jours par an et par agent (nous étions à 17 jours en 2001 et à 22 en 2009). Les absences pour raison de santé ont augmenté de 12 % depuis 2007, sont plus longues de 10 %, plus fréquentes. Les accidents du travail, sont également plus nombreux par rapport à 2007 : + 20 %, en touchant plus d'agents (+ 16 %), plus souvent (+ 10 %) et durent plus longtemps (+ 19 %). Il existe enfin un équilibre entre les congés liés à des accidents du travail et les autres arrêts maladie.

> Dans la FPH, la situation est pire 24,1 jours par an et par agent en 2010, mais les données disponibles donnent moins de détails que pour les collectivités locales.

> Ces données sont en outre déclinées, pour la FPT, à partir du critère de taille des collectivités. L’ensemble a été porté dans un tableau repris dans un récent article du journal Les Échos : 

  

 

 

 

 

 

 

 

 

Une première analyse systématiquement présentée dans les commentaires…

Originalité en effet dans les commentaires : les causes de cet absentéisme sont reliées, presque systématiquement au système des congés maladie des fonctionnaires qui serait plus généreux que dans le privé :

> Les fonctionnaires titulaires en arrêt maladie continuent d’être payés par leur employeur public et n’ont pas les 3 jours de carence qui existent pour les salariés du privé,

> Le congé maladie ordinaire, qui peut aller jusqu’à 12 mois, est pris en charge à 100% du salaire les 3 premiers mois et 50% les 9 mois suivants,

> Le congé de longue maladie d’une durée maximale de 3 ans pour maladie à caractère invalidant permet 100% du traitement sur trois ans,

> Le congé de longue durée pour les maladies graves [qui peut durer 5 ans) maintient 100% du traitement sur trois ans et 50% les deux années suivantes,

> Les contrôles des arrêts maladie sont rarissimes dans le secteur public,

> La prise en charge à 100% des soins par la sécurité sociale (c’est ce qu’on appelle l’exonération du ticket modérateur) est garantie pour les congés de longue maladie.

Il m’arrive d’être critique à l’égard des formes de travail dans la fonction publique que je rencontre dans l’action sociale et médico-sociale :

> En soulevant par exemple le paradoxe de représentants des collectivités ou services déconcentrés de l’État, qui, comme porteurs de l’autorité de tarification, interrogent de manière très critique des mauvais résultats en matière d’absentéisme dans les établissements et services gérés par des associations (« l’hôpital se moque de la charité » dit le dicton populaire…).

> En interrogeant également les modalités de travail et les souplesses incroyables parfois, avec des applications de règles de base si aléatoires. Je n’ai pas la cruauté de détailler des exemples précis, mais ils sont si nombreux que la différence saute aux yeux à l’égard des structures du secteur associatif.

 

… mais une première analyse qui interroge

Du fait de ma position critique, je me sens d’autant plus fondé à interroger cette première analyse, en reprenant d’ailleurs les observations sur l’absentéisme dans les entreprises privées. Que disent-elles en effet ?  Tout simplement qu’un taux d’absentéisme de 4 à 5 % est considéré comme normal, alors que dès que celui-ci dépasse les 8 %, il interroge les conditions de travail, le climat social et l’ambiance de travail, le style de management, le manque de vision et de stratégie ou encore l’absence d’objectifs clairs, donc des facteurs premiers de démotivation des équipes et des individus. En bref, c’est d’abord le désintéressement au travail, généré par tous ces facteurs, qui peut être source d’absentéisme. Le prolongement est évident : pour un taux de 8 à 10 % d’absentéisme, il est nécessaire d’interroger l’entreprise, de générer systématiquement une analyse, une recherche des causes et une mise en place d’actions précises.

Et je me pose la question : le taux d’absentéisme de 11 % pour la FPT, le taux encore supérieur pour la FPH, ne devraient-ils pas d’abord interroger les responsables publics, non sur les abus, mais sur le malaise, l’absence de sens dans le management actuel des agents, l’absence d’un projet porteur autre que celui des taux de réussite et des baisses mécaniques du nombre d’agents ?

Daniel GACOIN 

 

Des consignes interministérielles aux ARS en matière de gestion : ce qui devait arriver…

Une circulaire interministérielle (cliquer ici pour y accéder) a été transmise, le 22 mars 2011, aux Directeurs des Agences Régionales de Santé (ARS). Elle constitue un mini-événement, puisqu’elle contient un ferme rappel à l’ordre en matière de gestion des dépenses en établissements et services pour personnes handicapées (ceux qui sont sous le contrôle des ARS).

Elle commence de manière souple en indiquant que « dans un contexte marqué par un besoin de plus grande maîtrise des finances publiques, l'Objectif Général de Dépenses (OGD) géré par la CNSA est construit en 2011 pour la première année en « crédits de paiements », sur la base des données relatives aux besoins financiers des établissements et services liés, au-delà des mesures de revalorisation, aux installations de places nouvelles qui seront effectives dans l'exercice. »

La suite est nettement plus précise. Il s’agit d’une remontrance aux ARS : elle affirme la nécessité d’une « budgétisation au plus près des besoins » qui « impose une meilleure maîtrise de l'exercice de tarification des établissements et services, alors que, dans le secteur de la prise en charge des personnes handicapées en établissements et services, le dépassement de l'OGD déjà constaté sur la période 2006-2009, a atteint fin 2010 un niveau inégalé ». Certes, est-il indiqué, l’écart entre l’OGD et les dépenses encadrées (DE) s’est réduit pour le secteur des personnes âgées, mais ce n’est pas encore le cas dans le champ des personnes handicapées (seulement une réduction de moitié de cet écart).

 

Les causes de ces dépassements, dans le médico-social, « à un niveau inégalé en 2010 » ?

 Selon le Ministère des solidarités et de la cohésion sociale et le Ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’Etat, ces causes tiennent à :

- « une absence de compréhension partagée sur le sens des différents agrégats utilisés dans la détermination de l'Objectif Général de Dépenses (OGD) et du montant des enveloppes notifiées »,

- « des pratiques de tarification divergentes ».

Notamment, il est indiqué que, selon une mission d'enquête IGAS-IGF de 2009 sur la gestion de l'OGD, la formulation des consignes ministérielles de 2007 pour la détermination des « dotations régionales limitatives de crédits » a pu conduire certains services à considérer que les « résultats excédentaires ou déficitaires des établissements et services concernés ne figuraient pas dans le périmètre de l'enveloppe régionale limitative ».

Autre élément, plus intéressant : il est confirmé en revanche que les dépenses prévues dans le cadre de Contrats Pluriannuels d’Objectifs et Moyens, conclus entre une ARS et des établissements et services, devraient générer une actualisation chaque année de la dotation globalisée commune de référence.

 

Les conséquences à terme, selon les ministères ?

La circulaire de mars 2011 présente des recommandations techniques pour la détermination des prix de journée des établissements, mais également pour les reprises de déficits, dans le cadre des comptes administratifs. Le principe premier : « le niveau de la dotation régionale limitative notifié en dépenses encadrées doit constituer, encore plus sûrement, le plafond de votre exercice de tarification et le plafond incompressible des dépenses opposables des établissements et services ainsi tarifés ». Ceci veut dire que ce plafond s’imposera, même si les établissements et services font valoir des dépenses intournables : opposables.

La circulaire aborde ensuite, de façon précise et toujours plus technique, les pratiques à développer par les ARS. Il est ainsi fortement rappelé que, pour des reprises de résultats déficitaires des établissements et services dans le cadre du dépôt du compte administratif d'une année et avant approbation et affectation du résultat, les ARS doivent :

- Utiliser toutes les possibilités (article R.314-52 du CASF) pour « réformer le montant du résultat, de façon à assurer, dans la mesure du possible, une neutralisation de l'impact de ce mécanisme sur l'ODG »,

- « Mobiliser les ressources de la « réserve de compensation» constituée par l'établissement ou le service considéré pour couvrir en tout ou partie le besoin de financement issu de la reprise d'un déficit retenu » par l’ARS,

- Tarifer « les prix de journée (PJ) sur la base de l'activité effective tarifée au prix déterminé », sans provoquer d’écart avec « le niveau des dotations régionales limitatives » notifiées aux ARS,

- « Prendre en compte les recettes perçues au titre de la facturation des prix de journée aux Conseils Généraux pour les prises en charge des jeunes adultes maintenus en établissements pour enfants handicapés au titre de l'amendement (Creton) non comme une recette atténuative à prendre en considération dans la détermination du montant du prix de journée de l'établissement mais comme des tarifs hors OGD qui équilibrent les agrégats OGD et DE ». « Les recettes issues de la facturation de ces prix de journée constituent comptablement un produit de la tarification qui doit être inscrit dans les comptes (7313) ».

- Moduler le prix de journée « en fonction des modalités de prise en charge des personnes accueillies (externat, internat complet, internat de semaine, demi-pension, accueil temporaire, journées d’intégration en milieu ordinaire) ».

 

Comment comprendre tout cela ?

Il fallait en fait s’y attendre : le respect des objectifs généraux de dépenses était jusqu’ici un impératif, mais avec des difficultés d’application, du fait d’une sorte de connivence entre les autorités de tarification et les établissements et services : on n’autorisait pas des dépenses dans un budget prévisionnel alloué (en année N), mais on indiquait discrètement qu’elles seraient reconnues ensuite au compte administratif (au cours de l’année N + 1), devenant incontournables par la reprise du déficit de l’année N au moment de l’établissement du budget suivant (en année N +2). Selon la circulaire, cela deviendra impossible ! Et par ailleurs, selon cette circulaire, des dépenses opposables des établissements et services (par exemple l’application de la convention collective du secteur, ou des dépenses de sécurité, etc.) ne primeront pas sur l’enveloppe régionale limitative de crédits.

Bref, les quelques astuces auparavant employées par les uns et les autres ne seront plus possibles. L’encadrement budgétaire va être encore plus strict, en sachant que resteront uniquement deux perspectives pour des évolutions : les CPOM, les développements de projets nouveaux. Pour le reste, la pratique déprimante déjà en place va s’amplifier : des limitations strictes de crédits, sans tenir compte des hausses effectives de coût (l’énergie par exemple avec des augmentations totalement inconsidérées), sans perspective particulière sur les postes liés aux salaires des personnels (et même pour des applications automatiques des obligations de la convention collective). Sur ce dernier point, nous savons qu’il existe de nombreuses situations où des postes salariés sont autorisés, mais pas le niveau de dépenses qui va avec.

Le dialogue de sourds engagé dans les années 1990 autour des formes de négociation pour les prix de journée et les comptes administratifs va donc s’amplifier, se généraliser. Pas de quoi se réjouir : on est toujours dans la gestion comptable, pas dans des visions stratégiques… En tous cas, la règle du jeu est fermement rappelée dans la « remontée de bretelles » aux directeurs d’ARS, contenue dans cette circulaire, laissant présager les sanctions possibles en cas de manquement de ces derniers !

Daniel GACOIN 

ANESM, le débat continue...

Une fois n'est pas coutume, je présente ici un article écrit en commun avec un autre auteur, Bertand DUBREUIL

Depuis janvier 2011, plusieurs articles ont été écrits ici, interrogeant les orientations en cours de l'ANESM. Une polémique s'est poursuivie avec un article publié dans les ASH, il y a 15 jours, sous la plume de Laurent Barbe et de Jacques Papay, puis il y a 2 jours, avec une réponse publique de Didier Charlanne, directeur de l'ANESM, dans le même journal.

Bertrand Dubreuil  et moi-même avons souhaité apporter notre propre contribution au débat relatif aux orientations de l'ANESM. La voici.

 

"Les orientations que semble aujourd’hui dessiner l’ANESM suscitent de nombreuses interrogations, notamment sur le maintien d’un état d’esprit ouvert et dynamique en matière d’évaluation.

 

Des repères explicites, mais parfois mal compris

La loi du 2 janvier 2002 indique que les établissements et services sociaux doivent procéder (en interne) ou faire procéder (par l’externe) à deux démarches d’évaluation. Elles portent sur « les activités » et « la qualité des prestations », et non sur la seule qualité, contrairement à ce que certains ont soutenu.

Ensemble elles constituent, comme le précise le décret n° 2010-1319 du 3 novembre 2010, « une démarche continue », et non une « démarche d’amélioration continue de la qualité », confirmant ainsi leur distinction d’avec la certification, l’accréditation ou la démarche qualité. Le décret n° 2007-975 du 15 mai 2007, au tout début du cahier des charges de l’évaluation externe, affirme que l’évaluation « doit viser à la production de connaissance et d’analyse », « doit permettre de porter une appréciation qui l’inscrit dans une logique d’intervention et d’aide à la décision »,  « doit permettre de mieux connaître et comprendre les processus, d’apprécier les impacts produits au regard des objectifs », « est distincte du contrôle des normes en vigueur et de la certification ».

  Ce contenu s’articule avec une autre réalité : le renouvellement, total ou partiel, de l’autorisation des établissements et services, qui est « exclusivement subordonné aux résultats de l'évaluation externe » (article 25 de la loi 2002-2, créant l'article L.313-1 du CASF). Chaque évaluation externe doit donc être accomplie avec rigueur et apporter des connaissances circonstanciées aux autorités de contrôle, car ses conséquences sont d’importance pour la structure. Rappelons que c’est l’organisme gestionnaire (non les autorités de contrôle) qui prend l’initiative de faire procéder et qui sélectionne le cabinet évaluateur. Enfin, rappelons que l’évaluation externe apprécie « la prise en compte » des recommandations formulées par l’ANESM, comme vecteurs de travail et de mise en mouvement et non comme normes.

 L'esprit initial de la loi, la philosophie de l’évaluation telle que l’ont appréhendée les différents acteurs, ont été constamment confirmés par les textes et, jusqu’à ce jour, par la pratique de l’ANESM. L’évaluation est une démarche de croisement des points de vue et d’appréciation des effets de l’action, toujours distinguée du contrôle de conformité. La répartition des responsabilités par le législateur est précise : l’évaluation est dévolue à l’ANESM et aux organismes habilités à cet effet, l’autorisation aux autorités de contrôle et de tarification.

 

Des évolutions ravivant les risques de décalage avec les repères initiaux

L’ANESM agit dans un contexte marqué, d’une part, par une volonté de standardisation des pratiques et des organisations, de conformité réglementaire, d’autre part par une culture du résultat quantifié (baisse des coûts, performance supposée plus élevée). Jusqu’alors elle a tenu une position plutôt équilibrée, contribuant au développement d’une culture évaluative, écartant l’application de référentiels clés en mains, incitant à la production de connaissance et à la recherche d’améliorations concrètes. Les recommandations de bonnes pratiques ont été élaborées dans un souci de consensus avec les associations professionnelles et d’usagers. C’est une avancée. Elle n’est pas définitivement acquise.

Dans ce contexte, l’ANESM va-t-elle être conduite à introduire dans ses recommandations des exigences catégoriques de pratiques et des indicateurs de performance ? En lien avec la création de l’ANAP, va-t-elle s’associer à des impératifs susceptibles de dénaturer l’évaluation ? La conférence de presse de rentrée de l’ANESM semble aller dans ce sens. « A terme, l'idée centrale est de parvenir à uniformiser les rapports d'évaluations externes, ce qui permettra notamment d'avoir des données comparables. Encore faut-il que ces outils soient opposables aux évaluateurs, une demande en ce sens ayant d'ores et déjà été adressée par l'ANESM à la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) ». Uniformiser… données comparables… opposables… derrière ces mots, on peut supposer des repères nécessaires ou, à l’inverse, un encadrement normatif couvrant l’intégralité des contenus, pratiques, rapports. Le risque serait d’excéder voire de trahir l’esprit et la lettre du décret du 15 mai 2007.

Par ailleurs, annonçant en janvier 2011 le recrutement de contrôleurs des organismes habilités pour l’évaluation externe, l’ANESM traçait ainsi un profil attendu : « une formation juridique, comptable ou financière,… une expérience acquise dans l’audit d’entités ayant des titres cotés dans les établissements de crédit, dans les entreprises régies par le code des assurances ou au sein du Haut Conseil du Commissariat aux comptes» (le profil est consultable sur le site de l'ANESM). Aucune mention n’est faite d’une expérience dans le secteur social et médico-social. Certes, le contrôle des conflits d’intérêt financiers rend nécessaire cette fiche de poste pour un des contrôleurs. Mais on ne peut que s’étonner de la distance de ces profils avec la technicité propre au secteur social et médico-social et la nature de ses missions. C’est qualitativement le respect du cahier des charges qu’il conviendrait de considérer avec des contrôleurs familiers de ce secteur d’activité.

Faut-il comprendre que ces différents éléments prolongent la note de juillet 2010 aux organismes évaluateurs ? Celle-ci leur fait en effet obligation de « porter une appréciation sur l’existence et la pertinence des dispositifs de gestion et de suivi des activités et de la qualité des prestations délivrées  […] et d’examiner le respect des critères énoncés par la réglementation notamment relatifs à la qualité de l’hébergement. » Sans doute les termes sont-ils assez généraux, mais justement ils semblent attribuer aux évaluateurs une responsabilité de contrôle de normes, absente des textes et contraire à l’esprit présidant aux recommandations de l’ANESM, nécessitant d’ailleurs un positionnement et des compétences que ne prévoient ni les critères d’habilitation ni le décret.

 

Oui au contrôle des évaluateurs, non à l’évaluation détournée en contrôle

Les travaux actuels de l’ANESM portent sur le contrôle des organismes évaluateurs, sur leurs rapports, sur l’utilisation de ces derniers par les autorités publiques. Le contrôle par l’ANESM des organismes d’évaluation comporterait des appréciations relatives à la compétence de leurs professionnels évaluateurs, la conception des actions, la qualité scientifique des références, etc. Ces éléments sont judicieux afin d’éviter que l’évaluation externe ne devienne un marché sans garantie de dérives.

On s’étonnera toutefois de relever des modalités surdimensionnées au regard de la taille des organismes habilités (existence de gouvernances scientifiques et professionnelles !), avec une surenchère de conformité référée à un modèle sanitaire inadéquat à l’action sociale et médico-sociale.

Par ailleurs, le rapport d’activité des organismes évaluateurs remis semestriellement à l’ANESM comportant une « synthèse de la mission d’évaluation conduite » pourrait, à terme, se trouver modifié par une demande de l’ANESM de recevoir elle-même les résultats de l’évaluation sous la forme d’une matrice (points forts / points faibles ; menaces / opportunité). Cela mettrait l’agence en position de « haute autorité avec observatoire national » des établissements et services, mesurant l’atteinte des objectifs, leur conformité aux missions, voire leur performance. À notre sens, le contrôle par l’ANESM des organismes évaluateurs ne doit pas être le contrôle détourné des établissements et services par son utilisation d’une matrice des résultats de l’évaluation externe. Le rôle de l’ANESM est de soutenir le développement de l’évaluation, d’animer la réflexion méthodologique, de garantir la déontologie de sa réalisation, pas de connaître les résultats des évaluations externes (qui relèvent de la responsabilité des autorités de contrôle).

> Alors oui à l’élaboration d’une trame constitutive des rapports d’évaluation, mais une trame qui rende opératoire un décret en soulignant ses fondamentaux. Mais non à une codification du rapport d’évaluation.

> Oui à l’élaboration d’une trame de lecture et d’analyse des rapports à l’intention des organismes de contrôle pour que ces rapports soient pris en compte comme une source de connaissance relative  à l’efficience de l’activité de l’établissement ou du service. Mais non à une grille qui ignore la dimension qualitative de l’évaluation, non à un formatage exhaustif des rapports contraire à l’esprit du décret, privilégiant les informations sur l’analyse et l’appréciation, non à une matrice à visée comparative alors que précisément l’évaluation externe « ne permet pas de comparer les établissements et services entre eux » (décret du 15 mai 2007, article 2). Il ne faudrait pas qu’au prétexte de la régulation nécessaire d’un marché sans garantie, l’ANESM établisse seule, et par ailleurs en son sein sans l’avis de son conseil scientifique ni de son comité d’orientation stratégique, un texte opposable. Celui-ci doit s’élaborer en concertation avec les acteurs concernés : autorités de contrôle, fédérations représentatives des usagers et des institutions sociales et médico-sociales, experts dans le champ de l’évaluation.

> Oui à l’énoncé de normes minimales pour l’évaluation externe. Mais non à sa possible transformation en accréditation, c’est-à-dire en une approche fondée sur l’attestation de compétences d’une structure (ESSMS) au regard d’un référentiel normatif d’exigences en système qualité ou en pratiques techniques.

 

Une ANESM dans son rôle, sans le surjouer

L’évaluation instaurée par la loi de 2002 est une avancée importante dans la dynamique d’amélioration du service aux usagers. A condition qu’elle reste l’évaluation, qu’elle ne tourne pas à l’injonction bureaucratique, qu’elle ne se confonde pas avec le contrôle, qui relève de la responsabilité d’autorités dédiées à cet effet. L’ANESM doit être garante de cet esprit, animée par une équipe qualifiée, dans une dynamique de recherche et de participation, méthodologiquement rigoureuse, référée au droit. Elle n’a pas besoin d’ajouter des contenus ni des travaux sur ces contenus, qui contribuent à une surenchère. C’est ce qu’attendent d’elle les acteurs de la loi 2002-2, établissements, services, gestionnaires, associations d’usagers.

 

Bertrand DUBREUIL, sociologue, ancien cadre du secteur social, directeur du Cabinet Pluriel Formation Recherche.

Daniel GACOIN, travailleur social, ancien dirigeant de structure, directeur du Cabinet ProÉthique conseil".

Existe-t-il un scandale des « faisant fonction » dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux ? L’apport de l’ONES

Après le coup de pied du dernier rapport du contrôleur général des lieux de privation de liberté, consacré aux Centres Éducatifs Fermés (CEF), l’Organisation Nationale des Éducateurs Spécialisés (ONES) enfonce le clou : l’emploi d’éducateurs « faisant fonction » est loin d’être circonscrit aux CEF et touche, selon elle, l’ensemble des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS), tous secteurs d’activités confondus.

 

Le contexte

Dans les ESSMS, des emplois éducatifs sont prévus pour l’action socio-éducative d’enfants, adolescents ou adultes, voire pour des familles, dans le cadre de missions reliées à la protection de l’enfance, ou la protection judiciaire de la jeunesse, la réinsertion sociale, l’accompagnement du handicap, etc. Seuls les établissements et services pour personnes âgées ne sont pas concernés. Les emplois éducatifs, une des branches historiques du Travail social, concernent des éducateurs spécialisés, des moniteurs éducateurs, des éducateurs sportifs, des éducateurs techniques spécialisés, des éducateurs de jeunes enfants… Depuis de nombreuses années (le phénomène a toujours existé a minima), sembleraient se développer non seulement des métiers atypiques et complémentaires (chargé d’insertion, médiateur, agent de développement), mais également l’emploi de personnes ne disposant pas des diplômes de référence pour assurer des fonctions éducatives.

Le rapport du contrôleur général des lieux de privation de liberté sur les CEF (lieux d’accompagnement avec contrainte pour mineurs délinquants, avec un encadrement spécialisé et important en nombre et discipline) avait été, en décembre 2010, particulièrement incisif : «  des équipes (…) constituées d’éducateurs « faisant fonction », parfois sans compétences particulières, peu ou pas formés à l’encadrement des mineurs (…) »  ayant un « (…)  recours abusif, voire usuel, au moyen de contrainte physique, laquelle est parfois érigée, dans les équipes les moins qualifiées, au rang de pratique éducative(…) ».

 

L’enquête ONES

L’ONES a procédé depuis mai 2010 à un recueil d’informations par l’intermédiaire de son site auprès de professionnels de terrain : il est précisé dans l’enquête publiée par l’ONES que ces répondants sont composés « de 59% Éducateurs spécialisés ou Assistants de service social diplômés, et de 13 % stagiaires en travail social dans le cadre d’une formation professionnelle préparant à un diplôme de niveau III », le reste des répondants n’est pas précisé. Parmi les caractéristiques des répondants :

- Leur secteur d’activité : 29 % en protection de l'enfance (MECS, AEMO, Foyer éducatif, prévention spécialisée..), 39% dans le secteur du handicap (IMP, IMPro, SESSAD, MAS, SAVS....), 19% dans le secteur social ou d’autres structures du médico-social (CHRS, CHU, CADA, CCAA…),13% dans un autre secteur.

 - Leur structure de travail : 77% du secteur privé associatif, 23 % du secteur public, 66% des répondants appartiennent à une équipe constituée de moins de 10 personnes.

 

Les constats de l’enquête ONES 

Pour 59 % des répondants, les équipes comprendraient 1 à 6 personnes non diplômées en travail social (ES, AS, CESF) faisant « fonction éducative » ou « socio-éducative ». 50% des personnels de certaines équipes éducatives n'auraient aucune formation ni diplôme en travail social. Dans certains foyers éducatifs, 28% seulement de l'équipe est titulaire d'un diplôme d'État (2 personnes sur 7) les autres étant sans qualification. Les répondants indiquent alors des formes de « tutorats formatifs », des diplômés en direction des non diplômés. Ces mécanismes induiraient, selon l’ONES, « entre les acteurs plus de surveillance et de contrôle, méfiance, étouffant leur autonomie et leurs capacités d’initiative ».

67% des répondants rapportent qu’il est d’usage que le personnel non diplômé « faisant fonction » sur des postes éducatifs ou socio-éducatifs se présente aux usagers, aux parents, et partenaires en tant qu'« éducateur ». Rapports, projets éducatifs, courriers, contrats éducatifs ou d’hébergement, peuvent être annotés de la mention « éducateurs » ou « éducateurs spécialisés » sans que le signataire soit titulaire d’un diplôme. Selon l’ONES, ce mésusage porterait « de facto atteinte au respect du consentement libre et éclairé des personnes. En effet, l’usager ou son représentant légal, ne peuvent consentir de façon libre et éclairée à la prise en charge qu'à condition que les informations qui leur sont fournies soient justes, notamment en matière de qualification et de compétences des personnels chargés de leur accompagnement ». 

Les répondants indiqueraient en grand nombre, « l’appauvrissement de la réflexion et des pratiques, le manque de prise de recul et la difficulté à impulser et renouveler des projets » qui renforceraient « une perte de sens du travail qui contribue au départ des professionnels diplômés, plus anciens ou nouvellement arrivés sur l’équipe ». Selon l’ONES, « placer des personnes en situation de faire fonction éducative dans des  situations d'expériences relationnelles particulièrement difficiles en leur demandant d'y voir clair, c'est leur demander de décrypter des signes ténus sans qu'ils détiennent ou qu'ils soient en mesure de construire les instruments susceptibles de décodages adéquats ». « Trop souvent, les signes d'anxiété, de détresse, de mal-être des usagers sont interprétés comme autant de défiance de l'autorité ou de mises à l'épreuve des règles ». « L'absence de qualification des personnels a pour conséquence de faire courir le risque aux usagers d'une éviction des dispositifs censés leur venir en aide ».

Le travail de nuit serait couvert de façon quasi totale par les « faisant fonction ». La tendance à recourir à des « veilleurs » pour couvrir cette activité, sans identification du niveau de prévalence de cette systématisation serait donc forte. Or ces personnels sont le plus souvent sans qualification, étudiants ou salariés de sociétés privées à but lucratif.

 

Les positions de l’ONES dans le prolongement de cette enquête

D’une part l’ONES dénonce « l’embauche de personnels sous-qualifiés qui conduit a une déqualification des équipes socio-éducatives et à l’embauche de personnels non diplômés et non qualifiés sur des postes requérant pourtant une qualification », l’ensemble de ces éléments portant « directement atteinte à la qualité des prestations proposées tant dans le secteur public que privé ».

D’autre part elle demande que :

> « les critères d'évaluation externe et interne des établissements et services  sociaux et médico-sociaux comportent un volet explicite et obligatoire concernant la qualification réelle du personnel ainsi que les écarts constatés avec le projet d’établissement »,

> « les « faisant fonction » éducative soient quantifiés de façon nationale, secteur par secteur et que le phénomène soit évalué qualitativement »,

> « la fonction de   « faisant fonction » éducative soit interdite en tant que telle »,

> « les personnels concernés bénéficient d’un véritable accompagnement pour entrer en formation »,

> « une évolution de la législation » intervienne « pour protéger les usagers des mésusages de la qualité d'éducateur spécialisé » en protégeant le titre professionnel, afin d’éviter une déqualification des personnels recrutés comme « faire fonction ».

Des remarques

L’enquête ONES comporte, me semble t-il, des failles : une compilation de réponses provenant d’un échantillon non représentatif, exprimant un point de vue qui a pu être grossi, un nombre total de réponses qui n’est pas mentionné, des approximations. C’est bien normal, puisqu’il ne s’agit pas d’une étude statistique. Elle révèle néanmoins une situation bien réelle, quoique bien différente selon les régions et surtout le type d’ESSMS : pour ma part je constate des situations positives dans de nombreux secteurs, et des situations très dégradées dans certaines zones (dont la région parisienne), pour des types d’établissement (l’internat en protection de l’enfance, protection judiciaire et l’inclusion sociale semblant les structures les plus à risque) et des types de situation (certains établissements étant véritablement à risque : management inadapté, structuration interne délicate, absence de référence et d’évaluation réelle).

Il me semble assez juste de travailler à un outil statistique permettant de mesurer cette situation : en réalité, il existe déjà (les indicateurs socio-économiques remis chaque année) même s’il reste à parfaire. Je plaide d’ailleurs pour une publication systématique de ces données par les autorités de contrôle.

J’aime l’idée d’introduire, dans les indicateurs d’évaluation interne ou externe, des éléments précis sur cet usage des « faisant fonction » et des éventuelles utilisations abusives de titre dans les documents administratifs décisifs pour les usagers.

Merci donc à l’ONES de cette étude… qui reste à prolonger.

Daniel GACOIN

Des obligations toujours plus précises en évaluation des établissements et services sociaux et médico-sociaux : cela se simplifie ? Cela se complique ? (2)

 

Les derniers développements pour l’évaluation viennent aujourd’hui de l’ANESM. Globalement cette instance est en train de construire une autorité dont la légitimité interroge…

   Au-delà de l’élaboration des procédures, références et recommandations de bonnes pratiques professionnelles, il a été confié à cette Agence la mission d’habiliter les organismes extérieurs qui procèdent à l'évaluation externe des activités et de la qualité des prestations des établissements et services visés à l’article L.312-1 du CASF : « Il habilite les organismes extérieurs qui procèdent à l’évaluation externe des activités et de la qualité des prestations des établissements susvisés et en dresse la liste », indique l’arrêté d’approbation de la convention constitutive de l’ANESM.

L’ANESM précise dans ses rapports d’activité que « les organismes habilités ayant pris un certain nombre d’engagements en matière d’indépendance et étant soumis au respect du cahier des charges des missions d’évaluations externes qui a été fixé par décret, il conviendra pour l’Agence d’en assurer le contrôle dès 2010 ». Je suis, sur le fond, très favorable à ce contrôle, ayant déploré des habilitations sans exigence de références ou compétences en évaluation et en action sociale et médico-sociale chez les candidats, d’où le nombre actuel d’organismes habilités (652 !). Il me semble plus que nécessaire d’évaluer et de contrôler les évaluateurs, à condition de savoir sur quoi…

 

Précisément sur ce thème, l’ANESM est en train d’avancer : le compte-rendu de son Conseil d’Administration du 9 décembre 2010 a été diffusé par deux fédérations y participant. Il indique que :

« L’ANESM doit suivre la mise en œuvre de l’évaluation externe par un contrôle des organismes habilités en s’appuyant sur les rapports d’activités que doivent lui transmettre ces organismes. L’Agence renseignera ainsi les agences régionales de santé, de l’avancement des établissements et services dans le respect de leurs obligations de faire procéder à l’évaluation externe de leurs activités en vue du renouvellement de leurs autorisations. Le traitement de ces rapports d’activité qui a fait l’objet d’une décision du directeur diffusée à l’ensemble de ces organismes habilités, se poursuivra en 2011.

Au-delà de ce suivi, les rapports d’activité renseignent l’Agence sur les prix facturés, les compositions des équipes mobilisées pour chaque mandat. Elle utilisera ces éléments d’une part pour assurer une communication aux établissements et services sur le coût des missions d’évaluation externe, et d’autre part pour cibler les contrôles d’organismes habilités.(…)

Il est proposé au Conseil de retenir comme cible les organismes habilités et non les missions d’évaluation, ceci en ciblant en priorité les organismes d’une part qui réalisent plusieurs missions, d’autre par qui présentent des risques (composition des équipes, liens avec les établissements, prix facturés) à la lecture de leur rapport d’activité.

Le contrôle se réaliserait à deux niveaux :

- Un contrôle des rapports d’évaluation externe, par les autorités de contrôle et de tarification grâce à l’utilisation d’une synthèse type élaborée par l’Agence en 2010.

- Un contrôle des organismes et de leur organisation pour respecter les critères d’indépendance et les dispositions du cahier des charges fixé par le décret 975/2007 (équivalent à un audit qualité) ».

 

Une note de présentation de la fonction de contrôle est jointe en annexe de ce compte-rendu. Je cite d’abord les exigences demandées aux organismes et sur lesquelles ils seront contrôlés :

- Les organismes doivent présenter des garanties et modalités de fonctionnement : indépendance professionnelle et scientifique, garantie de neutralité des programmes d’évaluation des pratiques professionnelles proposés au regard des liens et intérêt économiques, financiers ou commerciaux qu’il entretient, une gouvernance scientifique, une gouvernance professionnelle, une conception des programmes d’évaluation, une évaluation des programmes d’évaluation

- Ils doivent présenter l’origine et la nature des ressources et des liens de l’organisme et de ses collaborateurs, avec une garantie d’absence d’intérêt matériel, financier ou simplement moral,

- Ils doivent offrir des garanties de transparence du financement de la conception et de la mise en œuvre des programmes d’évaluation

- Ils doivent effectuer et justifier l’analyse et la qualité scientifique et médicale des références, des données utilisées pour concevoir les programmes et les méthodes proposées,

- Ils doivent satisfaire aux caractéristiques des programmes d’évaluation définies par le décret 975/2007

- Ils doivent enfin présenter des garanties de confidentialité des données individuelles et plus globalement des données collectées.

 

Les données de la visite de contrôle sont également décrites, avec réception des contrôleurs ANESM sur le site de l’organisme et abord des questions suivantes :

- Justification des choix méthodologiques et de la documentation,

- Regard sur la mise en œuvre de la politique de prévention des risques de conflits d’intérêts,

- Étude du nombre et qualité des collaborateurs engagés dans les évaluations,

- Éléments attestant de la prise en compte suffisante des contraintes d’exhaustivité réglementaire, d’acceptabilité et de faisabilité des programmes,

- Les caractéristiques des recommandations utilisées,

- Les données de l’exercice social et médical sur lesquelles portent l’évaluation,

- Les modalités de recueil de données,

- Les modalités de suivi des démarches entreprises permettant d’apprécier leur impact sur les pratiques.

 

Il est enfin indiqué que les conclusions de la visite donnent lieu à une procédure contradictoire, et peuvent être mises à disposition des ESSMS qui en formuleraient la demande.

 

Cerise sur le gâteau (on se réfèrera au récent article de Laurent Barbe sur son blog)… les qualités demandées par l’ANESM pour les 3 contrôleurs des évaluateurs qu’elle est en train de recruter (à voir sur le site de l’ANESM) sont totalement décalées. Je cite le contenu :

- Des fonctions : analyser l’organisation et les procédures des organismes concernés, tester l’effectivité et l’efficacité des procédures mises en place par les organismes, vérifier la correcte exécution de la mission légale par les signataires sur une sélection de mandats (normes d’exercice, déontologie, indépendance, principes méthodologiques, prise en compte des recommandations de l’Anesm, etc.), rédiger et instruire les rapports de contrôle sur les organismes

- Un profil : une formation juridique, comptable ou financière, voire IEP, EHESP, grandes écoles ou masters 2 (audit, qualité, stratégie...), une expérience/expertise de l’audit acquis en cabinet ou du contrôle en corps d’inspection, un esprit critique élevé

- Des compétences requises : une expérience acquise dans l’audit d’entités ayant des titres cotés dans les établissements de crédit, dans les entreprises régies par le code des assurances ou au sein du Haut Conseil du Commissariat aux comptes appréciée, une expérience en tant qu’inspecteur des services de l’Etat (IAS, DDCCRF...) constituant un plus.

 

Je dois dire à la lecture de tous ces éléments, que j’ai eu un sentiment d’hallucination : mais d’où est venu tout cela ? Comment expliquer l’absence de réactions au sein du CA de l’Agence ? Comment ont été prises toutes ses décisions et avec quels avis de son Conseil scientifique qui se trouve dans un entre deux, en attente de son renouvellement ? Pour mémoire, la loi (non un simple décret) dit bien que l’Agence « prend ses décisions après avis d'un conseil scientifique indépendant »…

 

Pour quelqu’un qui, comme moi, plaide pour un contrôle strict des organismes évaluateurs habilités, un triple sentiment s’impose :

> Nous sommes devant des critères totalement inadaptés de contrôle des organismes habilités : du nécessaire regard sur le respect du cahier des charges dans les missions, on est passé au choix d’un contrôle plus complet des organismes avec une modélisation absurde (gouvernance scientifique, etc.). Je suis même interrogé par l’absence de lisibilité des critères : par exemple une synthèse type pour les rapports d’évaluation aurait été fournie aux autorités de contrôle et de tarification en 2010, et ne serait pas connue, comme règle du jeu, par les organismes habilités…

> Nous allons être devant des contrôleurs dont les compétences, certes très hautes, ne sont pas en phase avec les missions, dépassant de très loin ce qui est nécessaire : l’interrogation des garanties d’indépendance et de respect du cahier des charges. Ces compétences sont même susceptibles de dénaturer l’esprit et la lettre de ce dernier : par exemple, une expérience d’audits d’entités ayant des titres cotés en établissements de crédit, dans des entreprises régies par le code des assurances, au sein du Haut Conseil du Commissariat aux comptes !! Attention, je ne dis pas qu’il n’est pas nécessaire d’avoir un contrôleur des comptes, spécialiste notamment de la recherche des conflits d’intérêt.

> Nous sommes devant une Agence qui surjoue un rôle, dépasse les contenus réglementaires des contrôles, avec une surenchère problématique : faible clarté des critères et supports, faible appui sur des réflexions méthodologiques et scientifiques partagées au sein de ses instances, accessoirement avec les opérateurs, avancée à grands pas vers une pseudo réglementation dépassant, voire transformant  l’esprit du législateur.

 

Bref ! L’affaire dérape, se complique, l’ANESM brouille tout (y compris ses propres énoncés), semble peu contrôlée par la DGCS. Je ne suis pas sûr que cela serve la cause de l’évaluation.

Daniel GACOIN

 

PS : j’ai évidemment conscience que mon positionnement critique, même si, au fond, je veux promouvoir des évaluations et contrôles (intelligents !) et soutient la mission de l’ANESM, me met inévitablement au premier rang des organismes habilités et considérés comme « à risque », donc rapidement contrôlés. Je suis tranquille…

Des obligations toujours plus précises en évaluation des établissements et services sociaux et médico-sociaux : cela se simplifie ? Cela se complique ? (1)

 

Depuis plus de 5 ans, je tente d’apporter ici des nouvelles régulières de la mise en place et des repères réglementaires de l’évaluation dans les établissements et les services sociaux et médico-sociaux (ESSMS), rendue obligatoire depuis 2002. Un véritable feuilleton s ’est déroulé depuis 2002, avec une accélération des épisodes depuis 2007 :

> La confirmation de l’obligation globale : elle a été imposée par la loi initiale de 2002, interrogée un temps, puis réaffirmée par la loi du 21 juillet 2009, l’article L.312-8 du Code de l’Action sociale et des familles (CASF), demandant que, par période d’autorisation de 15 ans, chaque ESSMS réalise des évaluations internes régulières avec transmission des résultats aux autorités tous les 5 ans, et fasse procéder à 2 évaluations externes par un organisme habilité, une au plus tard sept ans après l’autorisation, l’autre au plus tard deux ans avant le renouvellement de l’autorisation.

> La clarification de l’objet et des contenus des évaluations : jusqu’en 2006, les méthodes préconisées se rapprochaient d’un regard sur la conformité des pratiques à un référentiel, comme dans des démarches qualité. Puis après le décret du 15 mai 2007 (sur l’évaluation externe) et les textes de l’ANESM de 2008 et 2009 (sur l’évaluation interne), a été affirmé, réaffirmé, martelé même, que l’évaluation regarde la pertinence, la cohérence et surtout l’efficience des actions, en étant centrée sur l’interrogation de l’atteinte des objectifs, et des effets et impacts des actions plutôt que sur l’effectivité de ces actions.

> La confirmation d’un calendrier de première réalisation des évaluations : les dates butoirs des premières évaluations ont été annoncées, puis reculées, et finalement, ce n’est qu’en 2009 qu’il a été établi que les établissements autorisés et créés avant le 21 juillet 2009, n’ont à réaliser qu’une évaluation interne et une évaluation externe pour la première période d’autorisation. Plus précisément, ce sont les établissements les plus anciens (autorisés et ouverts avant le 2 janvier 2002) qui ont la date butoir la plus proche : celle du 1^er janvier 2014 pour la première évaluation interne et celle du 1^er janvier 2015 pour la première évaluation externe.

> La confirmation des exceptions à ce calendrier pour certains ESSMS (la dernière nouvelle en date du 3 novembre 2010 avec un décret de la DGAS) :

- pour les établissements et services mettant en oeuvre des mesures éducatives ordonnées par l'autorité judiciaire (ordonnance du 2 février 1945 pour l’enfance délinquante, ou mesures d’investigation ou d’assistance éducative pour des mineurs et jeunes majeurs en situation de danger – protection de l’enfance), la première évaluation interne se réalisera au plus tard le 23 juillet 2014 (cinq ans après la promulgation de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 dite HPST).

- pour les établissements et services assurant l'accueil et l'accompagnement de personnes confrontées à des difficultés spécifiques en vue de favoriser l'adaptation à la vie active et l'aide à l'insertion sociale et professionnelle ou d'assurer des prestations de soins et de suivi médical, dont les centres de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie, les centres d'accueil et d'accompagnement à la réduction des risques pour usagers de drogue, les structures dénommées " lits halte soins santé " et les appartements de coordination thérapeutique, la réalisation de l’évaluation interne interviendra  au plus tard deux ans après la date du renouvellement de leur autorisation.

 

Des précisions non encore prises en compte par tous…

L’idée que les évaluations soient centrées sur l’interrogation des effets et impacts des actions, sur l’atteinte des objectifs, est encore loin d’avoir été intégrée par tous. Même si le décret du 15 mars 2007, et l’ANESM dans ses recommandations, étaient explicites sur ce point, de nombreux opérateurs (notamment parmi les évaluateurs externes) continuent à parler de méthodes de type démarches qualité.

C’est assez étonnant : j’ai encore vu, dans un programme actuel de formation sur l’évaluation interne d’une URIOPSS, qu’était ignoré le principe ajusté de toute évaluation (interrogation de l’atteinte des objectifs, des effets et impacts des actions), au profit d’une liste de 4 domaines examinés sous l’angle de l’effectivité et de la conformité à des engagements de pratiques. Comble, dans ce programme est fait référence à des domaines correspondant à des recommandations ANESM, alors que les contenus présentés se rapportent uniquement au guide du CNESMS de 2006 !

De même, pendant des débats internes à l’ANESM sur la recommandation pour l’évaluation interne dans les EHPAD, certaines fédérations très présentes dans les maisons de retraite mettent en place un travail de sape énorme pour contrer toute avancée vers l’examen de l’efficience.

 

… des compléments réglementaires qui manquent…

Pour compliquer le tout, la DGCS devait publier, selon la loi du 21 juillet 2009, un décret indiquant comment, à compter du 1^er janvier 2011, « les conditions dans lesquelles une certification peut être prise en compte dans le cadre de l'évaluation externe » (pour les structures concernées). Il n’est toujours pas paru : incroyable ! J’espère que ce vide sera vite comblé, avec une clarification comportant, je le souhaite, le rappel que des cabinets accompagnant des certifications dans des établissements ou services ne sauraient être évaluateurs externes de ceux-ci. Si tel n’était pas le cas, nous serions devant des contradictions flagrantes et inquiétantes.

 

… ou qui interrogent…

Concernant les structures mettant en œuvre des mesures éducatives ordonnées par l'autorité judiciaire, j’indiquais dans un billet du 25 novembre 2010 que des  indiscrétions diffusaient une perspective poussée par des responsables à la Direction de la Protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) : ces structures n’étant pas soumises à une procédure de renouvellement de leur autorisation, elles n’auraient pas d’obligation d’évaluation externe, cette disposition pouvant même à terme concerner les établissements et services ASE / PJJ. Depuis cette date, une circulaire de la DPJJ du 2 décembre 2010 (surtout consacrée aux appels à projets) est venue illustrer, en la limitant, cette perspective étonnante. Pour les établissements et services PJJ (du secteur public ou du secteur associatif habilité), les obligations seraient donc :

- Une évaluation interne tous les 5 ans,

- Une seule évaluation externe dans les 7 ans suivant leur autorisation.

L’ensemble a été repris dans un tableau, présenté dans l’annexe de la circulaire :

  

 

 

 

 

 

Vous noterez la dimension aléatoire de l’affirmation « la PJJ a toute latitude pour exiger ou non… » : sur quels critères ?

Conclusion : il est maintenant confirmé que les évaluations externes régulières, 2 par période de 15 ans concernent tous les ESSMS, sauf ceux de la PJJ. Je ne comprends pas bien : ils seraient les seuls à ne pas en avoir besoin ?

Daniel GACOIN

Le livre « Absolument dé-bor-dée ! » concerne t-il les administrations en charge de l’action sociale et médico-sociale ?

Parmi les kilos de livres lus, mais que j’ai mis de côté sans avoir le temps d’en faire une présentation dans ce blog (surcharge de travail oblige), je suis sollicité par un lecteur fidèle pour évoquer l’ouvrage « Absolument dé-bor-dée ! », paru il y a quelques mois. Édité chez Albin Michel, il a été largement évoqué dans la presse, ne serait-ce que parce que son auteure, qui avait pris le nom d’emprunt de Zoé Shepard, a été identifiée puis sanctionnée par sa collectivité locale.

 

Mes hésitations...

J’ai longtemps résisté à faire cette critique, étant moi-même absolument dé-bor-dé (!!), donc ayant peur d’être assimilé aux suroccupations factices présentées dans ce livre. Par ailleurs, je ne voulais pas m’associer à la généralisation rapide des anecdotes, drôles et vraies, relatées dans le livre : tous les fonctionnaires des collectivités locales ne ressemblent pas, me semble-t-il, aux caricatures qui sont proposées. Enfin, j’étais très mal à l’aise avec l’ironie cruelle, les jugements continuels sur les personnes dans ce texte. Mais les questions posées étant essentielles, je les reprends néanmoins ici.

 

... pour un livre truffé d’anecdotes vécues

La thèse principale du livre : dans une collectivité locale, le travail des fonctionnaires territoriaux ne se réduit pas à 35 heures par semaine, mais à 35 heures par mois, ce qui entraîne tout un ensemble de dérives relatées à travers de multiples petites historiettes dans la vie d’une attachée territoriale fraichement arrivée après sa formation de cadre A, cadre supérieure donc de la fonction publique territoriale. Parmi ces historiettes, souvent drôles, on trouve : 

> La multiplication de réunions inutiles : comités de pilotage, groupes de travail etc. (selon l’auteure, « si la réunion se passe bien, s’ils réussissent à la faire traîner suffisamment longtemps, alors ils pourront s’octroyer le plaisir d’en fixer une deuxième le lendemain afin de « finaliser » ce qui aurait pu être décidé lors de la première », (…) « ces réunions n’aboutissent jamais »),

> Le déguisement des masses de travail : les rapports d’activité transforment allègrement les travaux réels sous des appellations flatteuses : avoir vaguement feuilleté deux pages d’un dossier devient « consultation », les coups de fil deviennent « conférences téléphoniques », etc.,

> L’absence de perceptions du travail réel : tel cadre qui imagine qu’un dossier de synthèse devrait correspondre à plus d’une semaine de travail, alors qu’il ne nécessite réellement qu’une 1 heure et demi de travail,

> Les diverses stratégies pour tricher et ne pas effectuer ses horaires, y compris quand existent des systèmes d’enregistrement électroniques, ou pour combiner divers congés en accumulant jours de congés, jours fériés, jours d’ARTT, etc.

> L’adoption par les agents, particulièrement les cadres inoccupés, d’un comportement de débordé : le « Je suis absolument dé-bor-dé ! » déclamé sur un ton suffisamment haut perché, devient alors un viatique, en parallèle avec l’usage immodéré de son Blackberry, pour éviter des questionnements sur son activité réelle et son utilité. Selon l’auteure, « le soi-disant débordement des agents est inversement proportionnel à la charge de travail qui incombe à l’overbooké ».

 

Un livre qui pose néanmoins des questions de fond…

Plus globalement, l’auteure décrit l’univers des collectivités locales (pour tenter de rester anonyme, elle parle d’une grande mairie, mais il s’agit en réalité d’un Conseil régional) :

> Politiques peu lisibles, voire essentiellement clientélistes (tout pour se faire réélire),

> Administration gangrénée par les prises de pouvoir de cadres qui brillent davantage par leur capacité à se faire reconnaître que par leur compétence et leur action,

> Embauches nombreuses (notamment des contractuels) de cadres ou chargés de mission, d’agents à partir de critères privés ou clientélistes,

> Management des hommes totalement abscons : aucune méthode réelle, malgré l’utilisation de vocabulaire simulant des pratiques construites,

> Absence de stratégies d’utilisation des fonds publics, avec des projets clinquants ne correspondant à aucune utilité réelle ou publique, et des luttes entre secteurs administratifs tendant à annuler les constructions du moment,

> Stratégies continuelles de déguisement de l’utilisation des fonds publics, y compris face à des contrôles qui n’ont que leur nom pour réalité contraignante.

> Développement d’une technostructure (cadres dirigeants, chargés de mission les plus divers) jamais évaluée, qui participe à l’inflation des moyens mobilisés, justifiée par la communication externe basée sur des apparences, inflation toujours présente malgré l’inutilité des politiques réelles.

 

… et leur application particulière dans le champ social

Il m’a semblé intéressant de reprendre ces propos en les reliant aux collectivités locales engagées dans l’action sociale, notamment les mairies et les Conseils généraux. En résumé, je ne souhaite pas, malgré sa facilité, céder à l’exercice de la critique continuelle : il existe en effet des politiques, des ambitions, des programmes, des organisations administratives et des mobilisations de moyens qui, en matière d’action sociale, sont assumées par les collectivités locales (action sociale obligatoire de type aide sociale légale, action sociale non obligatoire), celles-ci échappant souvent aux absurdités présentées dans l’ouvrage « Absolument dé-bor-dée ! », étant même parfois aux antipodes de ce qui y est dénoncé.

 Mais pourtant, j’admets que des dérives nombreuses existent, entravant voire rendant inutiles les politiques. Je regroupe ces dérives, souvent décrites dans le livre de Zoé Shepard, en 4 catégories :

> Les politiques contradictoires : le clientélisme, les interventions, les approches préférentielles sont encore bien fréquentes, créant des impératifs qui doublent, voire contredisent les politiques ou programmes officiels. Les financements sont également une vraie difficulté, le saupoudrage prévalant sur le respect de priorités.

> Le management stratégique : les approches nouvelles (New Public Management et RGPP obligent) développent des modes de gestion des dispositifs et des hommes qui deviennent absurdes. Il est question de management par projet, mais ce ne sont que des mots qui cachent l’absence de considération des personnes, les jeux de meccanos stratégiques, et finalement l’absence de constance (dans les politiques) et la démotivation continuelle des agents (en matière d’Aide Sociale à l’Enfance, c’est assez criant, il suffit de regarder la difficulté à avoir des référents stables, motivés pour le suivi des parcours des personnes accompagnées).

> Les doublons et inutilités : on entre pour ce domaine dans la spécificité des collectivités locales. On trouvera ainsi des instances décisionnelles qui se doublent (voire se contredisent), des réunions continuelles (les fameux comités de pilotages) qui se répètent (voire s’annulent), des cadres intermédiaires qui passent leur temps à lutter pour leur sphère d’influence ou contre d’autres cadres. On trouvera aussi le temps passé (il est énorme, même chez les cadres qui se disent dé-bor-dés et qui partent ostensiblement très tard, montrant bien ainsi l’intensité de leur soi-disant débordement) en rumeurs, discussions de couloirs, propos sur les uns et les autres, le temps passé à éclaircir les règles de fonctionnement (j’ai encore le souvenir de ma présidence d’une commission arbitrale au sein d’un Conseil général à propos de la mise en place concrète d’une territorialisation de tous ses services sociaux). On trouvera également le nombre de personnes toujours à la hausse pour des fonctions techniques (inventer des tableaux de suivi de l’activité de crèches par exemple) qui mobilisent des embauches dans des technostructures bureaucratiques nouvelles, sans apport de services nouveaux, sinon du travail supplémentaire dans les structures de terrain. On trouvera enfin le nombre de spécialistes de l’invention des règles, de l’interprétation des règlements, qui renforcent des managements légalistes et éloignent du réel service rendu.

> La triche horaire : il est important de le dire, le volume horaire des agents de la fonction publique territoriale est souvent très inférieur à ce qui existe dans d’autres secteurs, inférieur même aux obligations réglementaires, y compris bien évidemment dans les secteurs que je connais le mieux, l’action sociale. Les retards systématiques le matin, parfois grossiers, les départs systématiques le soir sous prétexte d’un rendez-vous, le tout calé en fonction des impératifs personnels, les pauses continuelles, les arrangements souvent très importants avec les temps de congés et d’ARTT (des prolongements réguliers des jours officiels, au moment des retours de vacances), etc. etc. Les exemples sont légion.

 

La réforme des collectivités territoriales

J’ai souvent interrogé l’absence de respect par l’État de ses obligations à l’égard des collectivités territoriales. Et j’ai également souvent trouvé inadmissible le raisonnement de l’État central indiquant que les collectivités locales n’ont des difficultés financières que parce qu’elles ont des politiques dispendieuses. J’aurai même l’occasion d’y revenir ici, dans peu de temps, à propos des conséquences de la réforme des collectivités territoriales pour l’action sociale.

C’est précisément parce que je me situe comme un promoteur des politiques sociales, et des collectivités locales dans ces domaines, que je n’hésite pourtant pas à dire qu’un effort considérable est nécessaire pour assainir la gestion, pour développer véritablement des projets, pour animer, mais aussi contraindre les hommes au sein des collectivités territoriales. À mon sens, près de 20 % des effectifs et des moyens sont engagés de manière inconsidérée (*). Ce jugement est lapidaire certes, il est hélas réaliste.

Daniel GACOIN

(*) J’ai souhaité évité de présenter tous les exemples précis que j’ai rencontré ici ou là, mais je suis prêt à en dresser, avec vous, un inventaire (interminable !).

Enfin paru ! Le décret des calendriers et échéances des évaluations internes et externes dans les ESSMS (vers un épisode 3 retentissant ?)

 

Pour faire suite à mes deux derniers articles, il me semble juste de vous faire part de propos entendus, sous le manteau, mais de plusieurs sources, sur une petite particularité qui risque de faire beaucoup de bruit et qui, si cela était à terme avéré, serait une première avancée vers mes prédictions du 21 novembre.

 

Comme vous le savez, chaque établissement ou service social et médico-social est, c’est confirmé, tenu de réaliser une évaluation interne avec transmission des résultats tous les 5 ans et 2 évaluations externes entre la date de son autorisation et la date du renouvellement de celle-ci, l’autorisation étant, sauf situation expérimentale, de 15 ans.

 

J’avais évoqué un codicille particulier concernant les établissements et services mentionnés au 4° du I de l’article L.312-1 de CASF. Il s’agit des établissements ou services mettant en oeuvre les mesures éducatives ordonnées par l'autorité judiciaire en application de l'ordonnace N°45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante ou des articles 375 à 375-8 du code civil, ou concernant des majeurs de moins de vingt et un ans, ou les mesures d'investigation préalables aux mesures d'assistance éducative prévues au code de procédure civile et par l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945. Selon le décret du 3 novembre 2010, ces établissements et services devront réaliser et transmettre une première évaluation interne au plus tard 5 ans après le 21 juillet 2009.

 

Mais voilà que les indiscrétions et propos officieux qui me sont transmis indiquent qu’une position, surprenante, est en train de progresser du côté de la DPJJ et semble recevoir un écho favorable du côté de la DGCS : les mêmes établissements et services (appelons-les structures judiciaires : relevant de l’article du 4° du I de l’article L.312-1) seraient exemptés de l’obligation de faire procéder à l’évaluation externe (oui, oui, vous avez bien lu !!)... Et même, une autre réflexion progresserait également : élargir cette exemption à toutes les structures bénéficiant à la fois d’une autorisation au titre de mesures judiciaires et d’une autorisation par un Conseil général, au titre de mesures administratives (hallucinant !)…

 

Comment expliquer cela alors que l’article L.313-1 du CASF disait que « tous les établissements mentionnés  à l'article L. 312-1 du CASF sont tenus de procéder à deux évaluations externes entre la date de l'autorisation et le renouvellement de celle-ci », tous donc a priori aussi les établissements et services mentionnés au 4° du I de ce même article… ?

 

Et bien c’est simple, les responsables publics qui plaident pour cette exemption prennent prétexte du fait que L.313-1 disait que : « Sauf pour les établissements et services mentionnés au 4° du I de l'article L. 312-1, l'autorisation est accordée pour une durée de quinze ans. Le renouvellement, total ou partiel, est exclusivement subordonné aux résultats de l'évaluation externe mentionnée au deuxième alinéa de l'article L. 312-8 ». Depuis 2002 en effet, les établissements et services mentionnés au 4° du I de l'article L. 312-1 n’étaient pas soumis à une procédure de renouvellement de leur autorisation, donc, selon eux, puisqu’il n’y a pas procédure de renouvellement, il n’y a pas d’évaluation externe entre la date de l’autorisation et la date de son renouvellement …

 

Inutile de dire que je trouve le raisonnement légalement « capilo-tracté » (tiré par les cheveux) et surtout spécieux, grossier. Je m’explique tout cela (qui concerne environ 1500 structures) par le fait que la PJJ va chercher à troquer l’évaluation externe contre l’obligation d’un audit par ses propres services (un peu du type de ce qui existait auparavant lors des renouvellements des habilitations justice) : un décret suffirait pour cela. Et (hasard ?) la PJJ a créé depuis 1 ans et demi un corps de 120 auditeurs : il faut bien leur donner une activité !

 

Inutile de dire en outre qu’élargir une telle exemption aux structures à la fois administratives et judiciaires serait, pour le coup, en contradiction manifeste avec la loi.

 

Ces velléités, pour l’instant officieuses, signeraient, si elles se réalisaient, le désir des pouvoirs publics de diviser le secteur social et médico-social en sous-ensembles, soumis à des obligations différentes, avec une forte exigence côté médico-social, une plus faible côté structures dépendant des Conseils généraux, un régime spécifique pour les structures dépendant de l’État (DGCS ou DPJJ).

 

Encore une évolution à venir… encore des repères qui se complexifient… les jeux de Meccano des grands penseurs de l’administration et du management stratégique continuent à se transformer d’une période à une autre… Mais où vont-ils chercher tout cela ?

 

Et pendant ce temps-là, l’ANESM, comme référence et repère unique sur l’évaluation, perd de son influence, et à terme devrait, selon moi, se dissoudre dans l’HAS et l’ANAP, d’autres entités administratives étant créées pour les structures judiciaires ou d’inclusion sociale. Une réaction du directeur de l’ANESM ? J’en doute… Je perçois plutôt un certain délitement de ce côté.

 

Daniel GACOIN