Daniel Gacoin

Des avancées dans la réforme des Agences de l’État : d’accord, mais rendez nous notre argent !

 

 

Nous sommes, nous dit-t-on, à l’heure du regroupement, présenté comme une nécessité, des Agences de l’État. Pour le secteur social et médico-social, quelques projets sont officiels : regroupement fonctionnel de l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité dans les établissements sociaux et médico-sociaux (ANESM) avec la Haute Autorité de Santé (HAS), inclusion de l’Agence nationale pour la Cohésion Sociale et l’Egalité des chances (ACSÉ) dans un grand Commissariat général à l’égalité des territoires.

La simplification annoncée, les économies de structures, la fin de l’empilement de dispositifs seraient en marche ? Le défi est loin d’être réussi. Mais surtout, regardons de plus près les questions financières : en lisant les rapports d’activité d’agences liées au secteur social et médico-social (ANESM, HAS, ACSÉ et ANAP), il m’a semblé que les mesures de contrôle des sommes engagées étaient loin d’être exigeantes… D’où le titre de ce billet et son injonction : « rendez nous notre argent ! »

 

Le décor

Les agences de l’État s’inscrivent dans la stratégie globale du management public (via la théorie du New Public Management) :

- Séparation entre management stratégique et management de proximité,

- Multiplication d’entités plus autonomes, externalisées ou privatisées,

- Mises en concurrence,

- Contractualisation, entre l’État et chaque entité autonome, d’objectifs et de moyens avec des résultats régulièrement évalués.

Ces agences sont difficiles à circonscrire, y compris sur un plan quantitatif, qualitatif et financier et selon la définition retenue :

- Le Conseil d’État (rapport sur ce sujet en 2012) a recensé 103 agences selon la définition suivante : des entités autonomes (le pouvoir exécutif n’intervient pas dans sa gestion courante mais définit les orientations politiques qu’elle doit mettre en œuvre), exerçant une responsabilité structurante dans la mise en œuvre d’une politique publique, ne comprenant pas les opérateurs de l’État (établissements publics), ni les autorités autonomes indépendantes.

- L’Inspection Générale des finances (rapport en 2012) a recensé 1 244 agences (1 101 dotées d'une personnaliité morale) selon la définition suivante : elles gèrent une mission d’intérêt général et sont des entités publiques avec des statuts très différents,  établissements publics administratifs (Epa), établissements publics industriels et commerciaux (Epic), autorités administratives indépendantes, groupements d'intérêt public, associations,

- Pour tous, les Agences sont censées constituer une alternative à une organisation pyramidale et hiérarchique de l’administration,

- Elles représentent un poids financier considérable : 50 milliards d’euros (soit près de 20 % du budget de l’État) selon l’IGF. Ce poids a augmenté de 15 % entre 2007 et 2012, soit 4 fois plus que les autres dépenses publiques,

- Elles rendent des services souvent incontournables, mais parfois incontrôlables et même totalement opaques, voire inutiles (la Cour des Comptes en a recensé plusieurs exemples).

 

La simplification et les regroupements

Beaucoup d’experts des politiques publiques, des organismes de contrôle de l’État, réclament un contrôle plus rigoureux de ces Agences et la recherche d’une optimisation des moyens financiers en jeu, avec diminution de leur nombre (faire des économies), simplification (contrôle plus direct), diminution du recours systématique à ces entités (réflexion stratégique de l’Etat avant tout recours), regroupement (élimination des doublons, rassemblement des entités proches).

Si pour le secteur social et médico-social, les perspectives existent (voir plus haut HAS, ANESMS, ACSÉ), c’est une goutte d’eau dans un océan (1244 agences !).

 

La question  financière oubliée

Le raisonnement sur les économies par simplification et regroupement part d’une base évidente : moins d’agences, moins de budgets, moins de dépenses.

Mais, je me suis amusé, pour aller plus loin, à rechercher quelques rapports d’activité des agences des secteurs social, médico-social, ou sanitaire (et notamment la constitution d'une cagnotte incontrôlée : les réserves cumulées) :

- Tout d’abord, l’HAS (Groupement d’intérêt public) et son rapport d‘activité 2013 : un budget annuel en dépenses de 55,6 millions d’euros (avec investissements), des recettes de 64,56 millions d’euros, une réserve en fonds propres (excédents cumulés chaque année) après intégration de l’excédent 2013 de 49,36 millions d’euros (89 % du budget de fonctionnement !),

- Ensuite l’ANESM (Groupement d’intérêt public) et son rapport d‘activité 2013 : un budget annuel en dépenses de 2,9 millions d’euros, des recettes de 3,19  millions d’euros, une réserve en fonds propres après intégration de l’excédent 2013 de 1,73 millions d’euros  (60 % du budget de fonctionnement !),

- Puis l’ANAP (Groupement d’intérêt public) avec son rapport d‘activité 2013 : les données sont bien plus nébuleuses, puisqu’il n’est pas véritablement présenté un compte de résultat et un bilan, alors même que le chapitre consacré à ce sujet est intitulé « transparence sur l’utilisation des ressources » ( !). On voit néanmoins apparaître des dépenses de 33,79 millions d’euros, des recettes de 23 millions d’euros et une explication sur le financement du déficit (dépassement budgétaire) qui en résulté : « il est assuré par le niveau du fonds de roulement », précisément une donnée qui n’est pas accessible par non publication du bilan (notamment le passif),

- Encore, l’ACSÉ (Groupement d’intérêt public) et  son rapport d‘activité 2013 : un budget annuel en dépenses de 400,12 millions d’euros (avec investissements), des recettes de 399,82 millions d’euros, un excédent de 28,7 euros, sans publication d’un bilan (donc sans vision des réserves),

- Et encore, l’ONED, Observatoire  National de l’Enfance en Danger, et le GIPED, Groupement d’intérêt public pour l’Enfance en Danger : le rapport d’activité 2013 est introuvable. Seul est publié le rapport 2012 : un budget annuel en dépenses de 4,82 millions d’euros (avec investissements), des recettes de 4,85 millions d’euros, un bilan qui n’est pas publié (il est juste fait mention des 4 années antérieures à 2012, déficitaires),

- Enfin, l’ANSP, Agence nationale des services à la personne, (EPA, établissement public autonome, rattaché à la Direction générale de la compétitivité de l’industrie et des services) : le rapport d’activité 2013 n’est pas disponible (comme ceux des années antérieures malgré un site permettant officiellement d’y accéder).

 

« We are simply asking to have our money back »

J’approuve l’objectif de simplification et de regroupement : à condition de penser intelligemment les solutions et de les mettre en route rapidement.

Mais j’insiste aussi sur ces questions financières en reprenant surtout l’expression de Madame Thatcher dans les négociations avec la Communauté Economique Européenne du début des années 1980 : « nous demandons simplement à récupérer notre argent » (les médias lui ont fait dire « we want our money back », or son expression était plus policée). Et je formule quelques propositions :

- Ayons tout d’abord, et avec chaque publication des comptes de l’État, une annexe consacrée aux Agences, sous forme de tableau précis avec pour chacune des 1244 Agences : dépenses prévues, dépenses réelles, résultat, compte de bilan avec actif et passif. Il est en effet anormal de ne pouvoir y voir plus clair,

- Sanctionnons les Agences qui dépensent plus que prévu : le cas de l’ANAP est emblématique (d’autant plus que 55 % des dépenses sont sous-traitées dans le cadre de marchés publics avec des entreprises privées, la mieux servie semblant être CapGémini),

- Par ailleurs, si l’on veut tenir compte des chiffres à notre disposition (ANESM, HAS, ACSÉ, etc.), pensons bien à introduire un mécanisme budgétaire de récupération des excédents : après publication du compte de résultat d’une année N, intégration des excédents dans le budget N + 2 (de manière à pondérer les subventions allouées chaque année),

- Enfin, faisons en sorte de récupérer les sommes amassées en fonds propres (réserves) et qui, à mon sens, n’ont aucune raison de l’être, par une diminution ponctuelle mais précise des contributions publiques aux Agences qui sont dans ce cas. Elles n’ont en effet aucun besoin de se constituer un fonds de roulement démesuré. Sur ce dernier point, l’exemple de l’ANESM et de l’HAS montre qu’il pourrait être possible de récupérer entre 50 et 80 % d’un budget annuel. Si on extrapole, imaginez la projection possible, immédiate, par rapport aux 50 milliards d’euros gérés par ces agences : même en étant souple dans l’exigence, un potentiel de 25 milliards d’euros. Cela tomberait bien justement !

 Daniel GACOIN

Report des dates butoirs de l’évaluation externe : la confirmation !

 

 

Le journal Travail Social Actualités, sur son site d’information quotidienne, vient de l’annoncer. La Direction Générale de la Cohésion Sociale (DGCS) aurait adopté un décret (non encore publié) qui va décaler l’échéance du 3 janvier 2015 pour les évaluations externes de 24 512 établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) …

 

 

L’annonce était attendue

L’obligation des établissements et services sociaux et médico-sociales de faire réaliser une évaluation externe, décisive pour obtenir le renouvellement de leur autorisation pour 15 ans, commence à se mettre en application et comporte une date butoir (le 3 janvier 2015) pour  24 512  ESSMS :

- Sur les 38 500 ESSMS en effet, 24 512 étaient en place dès le 2 janvier 2002 et avaient une autorisation de 15 ans pour la période allant du 3 janvier 2002 au 2 janvier 2017 (avec transmission d’une évaluation externe au plus tard le 3 janvier 2015 : au moins 2 ans avant la date de renouvellement). Le renouvellement de leur autorisation (pour une nouvelle période : 3 janvier 2017 – 2 janvier 2032) se réalisera, exclusivement, au vu du résultat de l’évaluation externe (article L.313-1 du Code de l’Action Sociale et des Familles).

- Pour les autres 14 000 ESSMS, leur renouvellement est fonction de la date officielle de leur création. Ainsi, pour un ESSMS créé en 2005, par exemple un 18 juin, son autorisation ira jusqu’au 18 juin 2020, et la date butoir de réalisation de son évaluation externe (base de son possible renouvellement  pour 15 ans) sera le 18 juin 2018.

Revenons aux 24 512 ESSMS dont la date butoir (transmission de leur évaluation externe) est le 3 janvier 2015 : nous savions que cette échéance, pourtant très officielle, ne serait pas tenue pour toutes les structures concernées. Avant la publication des tout derniers chiffres, j’évoquais la question dans ce blog en décembre 2013. Depuis, les données actualisées (ANESM – janvier 2014) permettaient de visualiser une progression que je reproduis ici, en ajoutant, pour l’année 2014, 3 hypothèses : 

- Hypothèse 1 : la poursuite en 2014 du rythme de réalisations antérieur > le 31 décembre 2014 (pour ne pas dire le 3 janvier 2015), 32 % des évaluations terminées pour les 24 512 ESSMS concernées. C’est le scénario catastrophe,

- Hypothèse 2 : une sérieuse augmentation en 2014 du rythme de réalisations antérieur > le 31 décembre 2014, 55 % des évaluations (terminées) pour les 24 512 ESSMS concernées. C’est le scénario réaliste : avec mes collègues je constate une forte évolution (qui nous embolise en ce moment avec un rythme de travail fou) des évaluations externes (multiplication des chantiers par 2 ou par 4, selon mes interlocuteurs),

- Hypothèse 3 : une augmentation miraculeuse en 2014 du rythme de réalisations antérieur > le 31 décembre 2014, 76 % des évaluations (terminées) pour les 24 512 ESSMS concernées. C’est le scénario le plus optimiste.

Je pronostique, quant à moi, une réalité se situant entre l’hypothèse 2 et l’hypothèse 3. Attention ! Mon optimisme quantitatif est tempéré par un pessimisme qualitatif ; de nombreuses évaluations hors normes, en décalage important avec les attentes et mêmes les obligations réglementaires.

Quoiqu’il en soit, et même en étant optimiste, il n’y a pas de quoi pavoiser concernant une obligation légale qui sera loin d’être accomplie. On ne reviendra pas ici sur les raisons diverses, mais on retiendra la décision gouvernementale : repousser à mai 2016 l’exigence ultime de rendu d’une évaluation externe. Si vous reprenez mon tableau précédent (il suffit de prolonger les lignes pointillées), vous verrez que cela signifie que les pouvoirs publics pensent que nous sommes dans le scenario réaliste (hypothèse 2).

L’ANESM devrait confirmer sous 15 jours ces informations.

 

L’annonce de manière ambigüe

Attention ! Cette annonce est prononcée de manière bizarre : la « date du 3 janvier 2015 serait maintenue, mais son non-respect n'aurait plus valeur de couperet pour le renouvellement de l'autorisation ». Certains se félicitent déjà de ce report ambigu,  je suis beaucoup plus circonspect : la transmission d’une évaluation externe est suivie, en droit réglementaire, par une période de 6 mois pour un éventuel questionnement par les autorités publiques, puis une période de 6 mois pour présenter un dossier de demandes et réponses circonstanciées à ce questionnement ; plus une nouvelle période (3 à 6 mois) pour l’acceptation ou non de ce dossier.

En cas de contestation (non renouvellement, renouvellement sous condition), le thème du respect (ou non) scrupuleux des dates et délais réglementaires risque d’être le vecteur de nombreuses et inextricables contestations.

Il eut été plus simple de tout décaler de 6 à 12 mois (date de renouvellement, date butoir, etc.).

 

L’annonce est prématurée

Pourquoi en effet annoncer ces jours-ci le décalage des exigences, avant même la publication des tout derniers chiffres par l’ANESM (l’état de réalisation des évaluations externes au 30 juin 2014, qui sera publié autour du 31 juillet) ?

 

La décision elle-même aura plusieurs conséquences

Elle agacera les structures qui se sont pressées pour une réalisation dans les temps. Elle ne changera pas les échéances des contrats déjà en cours.

Elle donnera une marge aux ESSMS les plus en retard, et leur permettra de ne pas se contenter, par défaut, des évaluateurs externes disponibles, mais de choisir des évaluateurs compétents.

Le rythme des évaluations externes, qui va pourtant se tasser, restera important jusque dans les années 2018-2020.

Je pose néanmoins, et par avance, des questions : Quand évaluera t-on la pertinence de ces évaluations ? Quand réalisera t-on une sélection plus qualitative des évaluateurs externes ? A quel moment prendra t-on la décision de simplifier le système (non plus 2 mais une seule évaluation externe par période de 15 ans) ?

Daniel GACOIN

Un événement judiciaire, qui risque d’avoir des conséquences définitives pour l’existence des ESAT !

 

J’évoquais dernièrement (voir mon billet du 1^er avril 2013) une poussée de fièvre à propos des ESAT (Etablissements et Services d’Aide par le Travail) autour de leur rattachement possible, dans le cadre de la Décentralisation Acte III, à la tutelle des Conseils généraux. La question est d’importance puisque les 1 300 ESAT permettent un accès à une activité de travail pour 120 000 personnes handicapées.

Ce billet présentant une polémique et des réactions exacerbées, ne pouvait faire référence aux positionnements qui se sont amplifiés ensuite :

- l’Union Nationale Interfédérale des Œuvres Privées  sanitaires et Sociales (UNIOPSS), principal représentant des organisations associatives du secteur social et médico-social,  a ainsi, à l’occasion de la polémique, confirmé courant avril sa position contre le transfert de la responsabilité des ESAT vers  les départements, souhaitant maintenir une implication forte de l’Etat via la Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie et les Agences Régionales de Santé.

- Le Synéas, un des syndicats d’employeurs  le plus impliqué sur le thème, a pris courant avril une position hostile au transfert, bien que plus mesurée, pour éviter une déstabilisation des ESAT, dans un contexte économique difficile, souhaitant que ces structures puissent, quoi qu’il arrive, poursuivre dans de bonnes conditions leur mission particulière.

Ce billet ne pouvait pas non plus, début avril, faire référence aux réactions des organisations associatives face à une circulaire ministérielle du 22 avril 2013 concernant la campagne budgétaire des établissements et services d’aide par le travail (ESAT). Ces organisations ont en effet constaté que les compétences de gestion des ESAT par l’Etat y étaient présentées comme transférées vers les départements, alors même que le projet de loi de décentralisation III n’est pas encore adopté par le parlement (le Sénat est en cours de réécriture complète du texte, réécriture qui est présentée par tous comme un véritable chemin de croix pour la ministre en charge de la question  Marylise Lebranchu).

Mais toutes ces questions risquent de devenir inutiles si l’information, qui vient d’être publiée, est suivie d’effet.

 

De quoi s’agit t-il ?

- D’une véritable bombe révélée le 8 juin 2013 par Olivier Poinsot, avocat spécialisé du secteur, véritable connaisseur des questions sociales, sur son blog  (une mine d’informations, cliquer ici pour y accéder). Elle a ensuite été reprise par le site TSA quotidien le 10 juin.

- Cette bombe, c’est une décision du 29 mai 2013 de la Cour de cassation de surseoir à statuer sur une question précise : une demande d’un travailleur handicapé en ESAT pour le paiement de congés payés non pris. Ce sursis à statuer  est décidé au motif qu’il existe une indécision sur la qualité de « travailleur » des travailleurs handicapés d’ESAT. Certes, la jurisprudence en France est liée à l’application de la loi du 2 janvier 2002 (l'ESAT est un ESSMS, interdisant un contrat de travail entre l'organisme gestionnaire et le travailleur handicapé, mais prévoyant plutôt un contrat de soutien et d’aide : décret 2006-1752 du 23 décembre 2002 sur l’Annexe 3-9 du CASF). Mais le droit de la communauté européenne présente une application différente pour les structures de travail protégé, parlant d’une  nécessaire « absence de discrimination au travail (qui) doit se traduire, y compris en établissement, par une égalité de droit avec les salariés ». Bref, plutôt que de statuer, la Cour de cassation a saisi la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) de la question préjudicielle suivante : un travailleur handicapé d'ESAT est-il un travailleur au sens du droit communautaire ? La conclusion possible de cette saisine selon Olivier Poinsot ? Il y a tout à parier, selon lui, que la CJUE conclura à une qualité de travailleur au sens du droit communautaire, soumis donc à l’obligation d’un contrat de travail et à une égalité de traitement par rapport aux autres travailleurs (dont les jours de congés et de récupération).

- Les conséquences seront évidentes : la qualification de travail, avec contrat normalisé, des personnes handicapées, va réjouir une partie des personnes qui regardent cette question avec un filtre idéologique (les employeurs, même associatifs, restent iniques puisqu’ils sont des employeurs, donc de potentiels exploiteurs de la force de travail des personnes handicapées). Mais elle va irrémédiablement déstabiliser les ESAT : un statut salarié pour les travailleurs handicapés, un coût du travail transformé, une difficulté économique accrue. La question de savoir si l’accession des personnes handicapées, en ESAT, au statut normalisé de « travailleur » est un progrès ou au contraire une régression reste ambigüe…

- A terme, selon Olivier Poinsot (et il a raison), nous allons avancer vers la fin des ESAT.  Il est donc temps de se mobiliser pour inventer de nouvelles approches afin de soutenir le travail protégé en France, dans le respect de la législation communautaire.

Merci Olivier de nous avoir alertés sur cette situation.

Daniel GACOIN

Le « secret partagé » est-il possible ou à proscrire au sein d’une équipe en établissement ou service médico-social ?

 

 

Je suis régulièrement questionné par des professionnels d’établissements et services pour enfants et adolescents handicapés (IME, SESSAD, ITEP, IEM, IPEAP, IES, SAAAIS, SSEFIS, CAMSP, CMPP) sur la question du partage d’informations au sein de leurs équipes pluridisciplinaires : le partage est-il possible entre professionnels soignants ou assistants sociaux tenus à l’obligation de secret professionnel et les autres professionnels qui n’y sont pas tenus ? Est-il à proscrire ? Quelles en sont les limites ? Deux extrêmes sont à l’origine de ces questions, en référence à des situations souvent conflictuelles :

- Le refus total de tout partage d’informations, notamment par des médecins, sur les données médicales,

- Le partage total (tout est connu de tous) mettant des médecins, notamment, ou des assistants de service social, en position éthiquement inconfortable.

Bien que n’étant pas juriste, je réponds néanmoins à ces questions en partant du droit (beaucoup le mettent en avant pour affirmer ce qu’il ne dit pas) pour indiquer des repères de base avant de proposer ensuite des recommandations pratiques.

 

Premiers repères : juridiquement, un partage d’informations unilatéral n’est pas envisageable, du fait des obligations de secret professionnel pour certaines professions…

> Le texte de référence est l’article L.226-13 du Code pénal (nouvelle version de janvier 1993) qui signale les obligations de professionnels selon leur état (par exemple un représentant du culte), selon leur profession (médecin, assistant social, etc.), ou selon leurs fonction ou mission, (PMI, aide sociale à l’enfance, etc.) parfois temporaires :

L.226-13 : « La révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 15000 euros d'amende ».

> Dès 1993, la loi a prévu dans l’article L.226-14 des exceptions à cet article L.226-13, pour les professionnels de santé et de l’action sociale notamment :

Informations aux autorités judiciaires (et administratives dans certains cas) « sur des privations et sévices infligés à un mineur ou une personne qui n'est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou de son incapacité physique ou psychique »,

Informations au préfet de police « du caractère dangereux pour elles-mêmes ou pour autrui des personnes qui les consultent et dont ils savent qu'elles détiennent une arme ou qu'elles ont manifesté leur intention d'en acquérir une ».

> Le terme « d’information à caractère secret » mérite d’être bien explicité : la jurisprudence a peu à peu précisé qu’il s’agit « d’informations recueillies par confidence, directement ou indirectement » à propos d’une personne auprès de laquelle le professionnel intervient, ces informations concernant « l’intimité d’une personne, sa vie privée, des données administratives ».

> Le secret professionnel n’est pas un droit, ni une sorte de privilège protecteur pour telle ou telle profession, mais il constitue un devoir, qui l’oblige et la contraint.

 

Deuxièmes repères : pour autant, un « secret partagé » est possible au sein de certaines équipes désignées par le droit (équipes médicales, équipes en protection de l’enfance)

> Le partage d’informations existe depuis des siècles entre professionnels de santé, sans cadre juridique précis, et c’est dans les années 1990 qu’apparaît et donc se précise la notion de « secret partagé ». Une circulaire santé/justice du 21 juin 1996 évoque la possible transmission, entre professionnels de santé, d’informations sur un patient en vue d’une meilleure coordination ou qualité des soins, mais elle formule deux limites : que cette transmission se limite aux éléments strictement nécessaires et que le patient ait donné son accord.  Dans le prolongement, la loi du 4 mars 2002 sur les droits des malades va créer l’article L.1110-4  du Code de la Santé Publique (CSP) qui indique un principe (« toute personne prise en charge par un professionnel, un établissement, un réseau de santé ou tout autre organisme participant à la prévention et aux soins, a droit au respect de sa vie privée et du secret des informations la concernant »), et pourtant de possibles transmissions d’informations entre professionnels de santé…

- « Deux ou plusieurs professionnels de santé peuvent toutefois, sauf opposition de la personne dûment avertie, échanger des informations relatives à une même personne prise en charge, afin d'assurer la continuité des soins ou de déterminer la meilleure prise en charge sanitaire possible ».

- « Lorsque la personne est prise en charge par une équipe de soins dans un établissement de santé, les informations la concernant sont réputées confiées par le malade à l'ensemble de l'équipe ».

- « Les informations concernant une personne prise en charge par un professionnel de santé au sein d'une maison ou d'un centre de santé sont réputées confiées par la personne aux autres professionnels de santé de la structure qui la prennent en charge, sous réserve :

1° Du recueil de son consentement exprès, par tout moyen, y compris sous forme dématérialisée. Ce consentement est valable tant qu'il n'a pas été retiré selon les mêmes formes ;

2° De l'adhésion des professionnels concernés au projet de santé mentionné aux articles L.6323-1 et L.6323-3 du CSP ».

- « La personne, dûment informée, peut refuser à tout moment que soient communiquées des informations la concernant à un ou plusieurs professionnels de santé. »

> Le terme de « secret partagé » est utilisé couramment pour désigner une disposition de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance :

Art. L. 226-2-2 du Code de l’Action Sociale et des Familles : « Par exception à l'article 226-13 du code pénal, les personnes soumises au secret professionnel qui mettent en œuvre la politique de protection de l'enfance définie à l'article L. 112-3 ou qui lui apportent leur concours sont autorisées à partager entre elles des informations à caractère secret afin d'évaluer une situation individuelle, de déterminer et de mettre en œuvre les actions de protection et d'aide dont les mineurs et leur famille peuvent bénéficier.

Le partage des informations relatives à une situation individuelle est strictement limité à ce qui est nécessaire à l'accomplissement de la mission de protection de l'enfance.

Le père, la mère, toute autre personne exerçant l'autorité parentale, le tuteur, l'enfant en fonction de son âge et de sa maturité sont préalablement informés, selon des modalités adaptées, sauf si cette information est contraire à l'intérêt de l'enfant. »

 

Troisièmes repères : au sein des établissements et services comme les IME, SESSAD, ITEP, IEM, IPEAP, IES, SAAAIS, SSEFIS, CAMSP, CMPP, la situation juridique des professionnels est complexe sur la question du partage d’informations et du secret

> Un unique dossier de l’usager est à construire, avec « une organisation devant prendre en compte les règles du secret professionnel et de conservation ». La réglementation indique ainsi (Art. D.312-37 du CASF pour les IME, datant en 2004, article extrapolable, avec des nuances, pour les autres structures enfants et adolescents) des contenus dont le principe d’un projet commun pour l’enfant ou adolescent défini par l’établissement :

« L'établissement ou le service constitue et conserve pour chaque enfant ou adolescent, dans le respect des règles de droit régissant le secret professionnel et la conservation des documents, un dossier comportant, outre les informations d'état civil :

1° Les résultats des examens et enquêtes qui ont motivé la décision d’orientation prononcée par la commission d’éducation spéciale ;

2° Une autorisation écrite des parents ou tuteurs permettant la mise en œuvre de traitements urgents qui peuvent être reconnus nécessaires par les médecins de l’établissement ;

3° Le projet pédagogique, éducatif et thérapeutique individualisé, défini par l’établissement pour l’enfant ou l’adolescent pris en charge ;

4°  Le compte rendu des réunions de synthèse consacrées à l’enfant ou adolescent ;

5° Le compte rendu régulier des acquisitions scolaires et de la formation professionnelle ;

6° Les résultats des examens pratiqués en cours d’année par les médecins de l’établissement, ainsi que de la surveillance régulière du développement psychologique, cognitif et corporel de l’enfant ou adolescent ;

7° La décision et les motifs de la sortie établis par la commission d’éducation spéciale, ainsi que l’orientation donnée aux enfants ou adolescents ;

8° Les informations dont dispose l’établissement sur le devenir du jeune pendant un délai de trois ans après la sortie définitive. »

> Dans ces établissements et services, il existe des situations légales très diverses : 

Les professionnels de santé (médecins, infirmiers, kinésithérapeute, ergothérapeute, psychomotricien, orthophoniste, orthoptiste, audioprothésiste, opticien-lunetier, diététicien) :

- Ils sont soumis au secret professionnel (article L.226-13 du code pénal – secret professionnel par profession) et peuvent entre eux partager des informations à caractère secret dans certaines limites (voir plus haut),

- Ils sont soumis à l’obligation de respect du droit à la confidentialité des usagers (article L.311-3 du CASF – Alinéa 4), notamment dans les relations externes (écoles, enseignant référent, etc.)

- Ils sont soumis à l’obligation de renseigner le dossier de l’usager et apporter les éléments pour un seul et même projet personnalisé de chaque usager,

Les assistants de service social :

- Ils sont soumis au secret professionnel (article L.226-13 du code pénal – secret professionnel par profession),

- Ils sont soumis à l’obligation de respect du droit à la confidentialité des usagers (article L.311-3 du CASF – Alinéa 4) à l’externe (écoles, enseignant référent, etc.)

- Ils sont soumis à l’obligation de renseigner le dossier de l’usager et apporter les éléments pour un seul et même projet personnalisé de chaque usager,

Les autres professionnels d’accompagnement (éducateurs, psychologues, etc.) :

- Ils sont soumis à l’obligation de respect du droit à la confidentialité des usagers (article L.311-3 du CASF – Alinéa 4), à l’externe (écoles, enseignant référent, etc.)

- Ils sont soumis à l’obligation de renseigner le dossier de l’usager et apporter les éléments pour un seul et même projet personnalisé de chaque usager,

Les professionnels enseignants, mis à disposition par l’Éducation nationale :

- Ils sont soumis à l’obligation de respect du droit à la confidentialité des usagers (article L.311-3 du CASF – Alinéa 4), à l’externe (écoles, enseignant référent, etc.), ce qui n’enlève rien à leur devoir de répondre aux demandes d’information de leur hiérarchie (par exemple au moment de la construction du projet d’Unité d’Enseignement),

- Ils sont soumis à l’obligation de discrétion comme tout fonctionnaire,

- Ils sont soumis à l’obligation de renseigner le dossier de l’usager et apporter les éléments pour un seul et même projet personnalisé de chaque usager,

Les autres professionnels, non engagés dans des accompagnements :

- Ils sont soumis à l’obligation de respect du droit à la confidentialité des usagers (article L.311-3 du CASF – Alinéa 4), à l’externe.

> Pour ces structures, aucun texte réglementaire n’autorise formellement un partage d’informations entre des professions tenues au secret professionnel et d’autres, mais les textes réglementaires parlent d’un dossier individualisé, avec un projet unique (éducatif, pédagogique  et thérapeutique) ce qui entraine un évident et minimal partage d’informations.

> Une recommandation de bonnes pratiques professionnelles a été diffusé, avant les travaux de l’ANESM, par la Direction générale de l’action sociale (DGAS) en 2007. Ayant pour titre « Le dossier de la personne accueillie ou accompagnée, recommandations aux professionnels pour améliorer la qualité » (cliquer ici pour y accéder), elle donne des précisions… 

« Le dossier de la personne accueillie ou accompagnée, une aide et un outil pour tous les professionnels, pour mieux répondre aux besoins des personnes. (…) C’est une ressource à mobiliser pour œuvrer ensemble dans le respect des spécificités professionnelles, mais aussi en complémentarité et solidarité au service de la personne accueillie ou accompagnée. (…)

En revanche, faire partie d’une équipe de professionnels ne saurait seul justifier le libre accès à toutes les informations contenues dans le dossier. Dans le respect de la personne accueillie ou accompagnée, l’élaboration conjointe d’un projet personnalisé n’entraîne pas systématiquement un partage exhaustif des informations. (…)

La fonction du dossier est : d’assurer la mémoire des actions entreprises ; de permettre le suivi et de faciliter la compréhension du parcours médico-social ou social de la personne. (…)

La typologie des dossiers comprend au minimum les dossiers définis par la réglementation : dossier administratif, dossier médical, dossier de soins infirmiers, documents judiciaires ».

Le dossier d’un usager comporte des sous-dossiers, qui peuvent être séparés et ne sont pas en libre accès pour tous les professionnels.

 

Les conséquences de ces repères 

Deux positions

  Des propositions pratiques

> Le partage d’informations au sein d’une équipe pluridisciplinaire n’est possible que sous 4 conditions :

1. Il est réalisé au bénéfice de l’usager,

2. Il est limité au strict nécessaire,

3. Il est nécessaire (pour l’élaboration du projet global, pour la qualité de l’accompagnement, pour l’action d’un autre professionnel),

4. L’usager (son représentant) a été averti et a donné son accord.

> Au sein de l’équipe médicale et paramédicale, le partage d’informations est légalement établi et possible (en référence à l’Article L.1110-4 du Code de la Santé publique), dans des strictes limites et avec accord de l’usager ou de son représentant.

> Entre un médecin, une équipe médicale et paramédicale, un assistant de service social (tenus au secret professionnel) et les autres professionnels (non tenus à ce secret), le partage d’informations est possible et limité (d’un point de vue analogique de manière proche des contenus l’Article L.1110-4 du CSP, dans l’esprit de la loi du 2 janvier 2002) :

- Ce partage d’informations doit correspondre à une nécessité et à une utilité pour l’usager : continuité des accompagnements, cohérence, dans l’optique d’une globalité du projet, en vue de la détermination et de la mise en œuvre de la meilleure prise en charge possible, et la meilleure sécurité pour l’usager.

- Il ne peut se réaliser qu’après une information globale, par le livret d’accueil et le règlement de fonctionnement mentionnant ce partage possible, aux usagers (la personne ou ses représentants), et/ou une information ciblée (après révélation d’une donnée précise).

- Il ne peut pas se réaliser en cas d’opposition de l’usager.

- Il ne peut s’agir que d’un partage  limité au strict nécessaire.

- Il n’entraîne pas un accès libre des professionnels éducatifs, pédagogiques etc. aux dossiers des professionnels médicaux,  paramédicaux ou assistants sociaux.

- Ce partage est néanmoins soumis à l’appréciation, au cas par cas, du professionnel concerné (médecin, professionnel paramédical, assistant social) et ne peut s’imposer de manière systématique.

- Chaque professionnel non tenu au secret professionnel et qui bénéficie, au sein du travail en équipe, de la transmission d’une information nécessaire à caractère secret par un professionnel tenu au secret professionnel, se doit de redoubler de vigilance dans son respect du droit à la confidentialité au bénéfice des usagers.

Daniel GACOIN

 

 

Quelle éthique de responsabilité au travers des rapports d’évaluation externe ?

 

La montée en charge des évaluations externes, pour les 24 500 établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) qui devront être en règle avec cette obligation pour le 2 janvier 2015, est en place.

 

Quelques rappels

- L’obligation de faire procéder à une évaluation externe incombe aux organismes gestionnaires des ESSMS : ils doivent choisir l’un des 1164 organismes habilités pour réaliser ces démarches.

- Après cette première série liée à un calendrier concentré, les 14 000 ESSMS restants auront à réaliser la même démarche pendant les 3 à 5 années  suivantes.

- Les contenus des évaluations externes ont été définis par décret (N° 2007-975 du 15 mai 2007) et confirmés dans leurs grandes parties par la circulaire  N° DGCS/SDS5C/2011/398 du 21 octobre 2011.

- Les rapports d’évaluation externe sont décisifs puisque, chaque ESSMS ayant (sauf structure expérimentale) une autorisation pour 15 ans, « le renouvellement, total ou partiel, est exclusivement subordonné aux résultats de l'évaluation externe » (art. L.313-1 du CASF).

- La mission des évaluateurs externes est importante, et le fait de ne pas avoir davantage prévu de véritable sélection au moment de l’habilitation des évaluateurs (pour se  conformer à la législation du marché des services dans l’Union Européenne) comporte de nombreux risques à cet égard. Pour mémoire, j’ai toujours pris position pour affirmer que les évaluations externes relevaient d’une mission d’intérêt général et ne pouvaient donc être considérées comme des prestations de service du secteur marchand.

- Les autorités de contrôle attendent donc des rapports d’évaluation externe conséquents, tant en termes de description du service rendu par une structure qu’en termes de retour sur son efficience / efficacité ou encore en termes de respect d’une certain nombre d’obligations (droits des usagers, démarches de promotion de la bientraitance / lutte contre la maltraitance, projet personnalisé, participation).

- Dans ce cadre l’ANESM a rendu obligatoire, depuis juin 2012, au-delà les contenus de tout rapport, une synthèse (22 thématiques) et un abrégé (10 tableaux) qui s’ajoutent au rapport lui-même et devraient en faciliter la lecture.

 

Quelques constats

Par la force des choses (des organismes gestionnaires me prenant à témoin ou me demandant un avis), j’ai été amené à lire un certain nombre de rapports d’évaluation externe. Le résultat est la plupart du temps atterrant (attention ! ne m’ont été présentés que des rapports « problématiques »).

Les manques de ces rapports apparaissent dès le premier coup d’œil, une lecture plus approfondie venant confirmer des questions :

- Pour une part, les rapports que j’ai lus montrent des contenus imprécis : les acteurs de terrain n’y retrouvent pas le moins du monde leur travail réel, les autorités de contrôle ne seront renseignées en rien sur les réalités.

- Pour une autre part, les rapports sont au contraire « logorrhéiques », sans organisation des contenus ni hiérarchie. J’ai l’exemple de rapports où le remplissage de l’abrégé ANESM (a priori des tableaux très synthétiques) prend de très nombreuses pages, avec une avalanche de petits détails).

- Autre particularité : des rapports qui présentent une structuration (un plan) très éloigné des obligations (le décret a prévu un rapport en plusieurs parties).

- Dernier constat : des rapports comprenant des remarques faites par des évaluateurs sur des obligations « juridico-administratives » non respectées par les structures. Dans les rapports sur lesquels j’ai été interpellé, j’ai noté beaucoup de remarques comportant des inexactitudes à propos de ces obligations, voire même totalement injustifiées (inventant des obligations inexistantes).

 

Il y a encore plus grave :

- Nombre d’entre eux ne sont pas conformes au cadre réglementaire : les contenus de la synthèse et de l’abrégé (obligatoires depuis juin 2012, mais reprenant l’essentiel du décret du 15 mai 2007) ne sont qu’en partie abordés. Plusieurs évaluateurs s’affranchissent ainsi de ce cadre, par ignorance peut-être parfois, en toute conscience plus souvent puisque les contenus ont été largement communiqués.

- D’autres montrent exactement l’inverse : j’ai ainsi constaté que certains rapports s’attachent tellement au cadre de la synthèse et de l’abrégé ANESM que le contenu prévu par le décret 2007 est oublié. Ainsi, alors que ce décret stipule que la dernière partie du rapport présente « des propositions et/ou préconisations », « avec des aspects stratégiques » puis « des éléments plus directement opérationnels », certains évaluateurs (se présentant pourtant comme experts) se contentent de remplir les tableaux de l’abrégé, comprenant des préconisations/propositions, mais sans le travail de priorisation prévu par le décret.

La réalité qui m’apparaît de manière parcellaire m’est confirmée par de nombreux confrères experts : nous serions devant une part importante, sans savoir si elle est majoritaire, de rapports inadaptés, inexploitables, parfois avec des erreurs, en deçà de la qualité minimale attendue.

Tout cela s’explique aisément, voire était prévisible et regarde les raisons suivantes cumulées :

- Absence de compétences dans le domaine social et médico-social pour beaucoup d’évaluateurs pourtant habilités,

- Application erronée de méthodes venues des certifications (qui ne peuvent être appliquées que pour une partie des contenus des évaluations externes) par certains,

- Désinvolture enfin chez quelques uns (l’appétit d’une activité lucrative passant avant l’esprit de la mission),

- Non prise en compte par les évaluateurs de la diversité nécessaire des outils de recueil de données,

- Plus globalement, acceptation tacite d’une mauvaise lecture des textes par des organismes gestionnaires.

 

Des propositions

Inutile de se lamenter, la question est plutôt de savoir comment s’en sortir avant qu’il ne soit trop tard.

> Je formule ici deux propositions :

- Chaque organisme évaluateur devrait accepter de faire superviser ses rapports d’évaluation par un confrère, voire par un collectif de confrères. C’est ce que j’ai fait pour mes premiers rapports, et je n’ai eu qu’à m’en réjouir.

- L’ANESM devrait en urgence se lancer dans un atelier permanent de lecture partagée, pour les évaluateurs qui le souhaitent, de leur trame de rapport, voire de leurs premiers rapports.

> Et je prends ici une position:

- Il est possible de comprendre les difficultés éventuelles, mais les manquements majeurs devraient être constatés et sanctionnés par l’ANESM. En dehors des conflits d’intérêts, J’en recense cinq :

1. Non prise en compte des contenus obligatoires,

2. Absence de compétences des évaluateurs, notamment par l’absence d’expériences professionnelles dans le secteur,

3. Utilisation d’un seul type d’outils pour le recueil de données,

4. Absence de construction d’un projet évaluatif avec études des documents spécifiques de la structure évaluée, avant la phase active de l’évaluation,

5. Non utilisation de la synthèse et de l’abrégé, ou travail se réduisant uniquement à leurs contenus.

 

A mon sens, il y a urgence…

Daniel GACOIN

 

Cohésion sociale et territoires : deux ouvrages à lire absolument (+++++) dans la collection La République des idées

 

 

A l’heure du dépôt définitif des 3 projets de loi sur la décentralisation, et notamment la future création de métropoles, je vous propose de lire deux ouvrages incontournables sur les inégalités, sur les perspectives qu’offre l’évolution des territoires français.

 

Un ouvrage de Laurent Davezies : « La crise qui vient : la nouvelle fracture sociale »

L’auteur est un universitaire et chercheur, spécialiste de l’économie urbaine et de la géographie, et j’avais déjà commenté dans ce blog un de ses précédents ouvrages (« La république et ses territoires », Seuil 2008).

« La crise qui vient : la nouvelle fracture territoriale » est paru dans la collection La République des idées (Seuil) en octobre 2012. L’ouvrage est alarmiste, indiquant qu’à côté des deux premiers motifs de crise (la crise financière, la crise de la dette publique), il faut maintenant s’attendre à une troisième, la crise territoriale.

La thèse est forte : une « nouvelle fracture » va scinder la France :

- Une « France productive, marchande et dynamique, concentrée dans les plus grandes villes, où se forgent les nouveaux atouts de la compétitivité du pays », dans laquelle vit 36 % de la population,

- Une « France non productive, non marchande et pourtant dynamique, située à l’ouest d’une ligne Cherbourg-Nice », « qui vit d’une combinaison de tourisme, de retraites et de salaires publics », rassemblant 44% de la population,

- Une « France productive, marchande et en difficulté, composée de bassins industriels déprimés, principalement dans la moitié nord du pays », « dont le déclin semble difficile à enrayer » et qui regroupe 8% de la population,

- Une « France non productive, non marchande et en difficulté, située également dans le nord-est du pays et faite de territoires si frappés par le déclin industriel qu’ils dépendent essentiellement de l’injection de revenus sociaux », regroupant 12% de la population

L'auteur ajoute que c'est sur le terreau des zones sinistrées que le Front National a connu ses meilleurs résultats au cours des dernières élections, plus exactement dans des « territoires périurbains ruraux, loin des élites politiques », qui « font l’objet du mépris des urbanistes et des intellectuels, et de la haine des écologistes qui leur reprochent leur empreinte environnementale excessives. (...) Cette stigmatisation qui ne dit pas son nom est une triste réponse à leur paupérisation, bien réelle, et à leur sentiment d'abandon ». A l’opposé, les métropoles, « ont pour la première fois depuis la crise de 1974, été largement protégées des effets de la crise ».

Et le pronostic final est implacable : « la France est à la veille d’un choc nouveau et autrement plus brutal que les précédents » : « les territoires sont et seront de moins en moins protégés », si bien que la « fracture territoriale » menace aujourd’hui de « devenir un gouffre ».

 

Un ouvrage d’Hervé Le Bras et Emmanuel Todd : « Le mystère français »

Les deux auteurs sont bien connus :

- Hervé Le Bras est démographe et historien, Directeur d’études à l’Institut National d’études démographiques (INED), auteurs de nombreux ouvrages,

- Emmanuel Todd est également un historien et démographe, auteur de très nombreux ouvrages, qui a le goût des thèses iconoclastes et à ce titre, s’estime méprisé par l’élite universitaire.

Les deux auteurs avaient déjà l’année dernière publié ensemble un ouvrage  sur le même thème (« L’invention de la France, Atlas anthropologique et politique », Gallimard, 2012) dont ils présentent dans « Le mystère français » les contenus sous une version plus abordable. L’ensemble est particulièrement intéressant : la cartographie (une centaine de cartes, le plus souvent en couleurs) illustre les propos des 11 chapitres. Elle appuie une thèse générale : malgré l’image transmise dans les médias d’un pays moribond et ingouvernable, « dans ses profondeurs, la France ne va pas si mal. » Ce qui est grave, c’est plutôt l’ignorance profonde de ses dirigeants et des médias sur son fonctionnement profond et sur les structures anthropologiques et religieuses qui guident son évolution.

Ils divisent la France en trois :

- Une zone centrale où domine l’idéal égalitaire, berceau des idées révolutionnaires, régions de familles nucléaires (un homme, une femme, deux enfants, mais aussi souvent, des familles monoparentales)

- Deux grandes zones périphériques à l’est et à l’ouest, régions de familles complexes, où plusieurs générations peuvent cohabiter et où les solidarités familiales permettent de mieux résister à la crise économique, des régions où, malgré la quasi disparition de la pratique religieuse, les valeurs du catholicisme perdurent en faveur d’une éducation technique et où le travail des femmes est encouragé.

Les auteurs mettent en avant la prodigieuse progression du niveau éducatif entre 1981 et 1995, avec une proportion de bacheliers passée de 17,8% à 37,2%. Dans le même temps, ils insistent sur l’appauvrissement lié à la crise économique, dans certains secteurs, des classes populaires éduquées, qui manifestent leur angoisse croissante de « tomber » dans la catégorie des 12% de la population « sans diplômes ». La peur du déclassement, l’élargissement du fossé au sein de la classe moyenne majoritaire entre classes moyennes supérieures et  classes moyennes techniques rejetées à la périphérie des zones urbaines, combinée au vieillissement général de la population conduisent  à une droitisation croissante de l’électorat.

Un autre fait est mis en avant : la montée en puissance des régions traditionnellement catholiques au moment même où cette religion disparaît en tant que croyance métaphysique. Dans l’évolution que nous connaissons depuis 1968 : « mutation urbaine, post-industrielle et féminine de la société, les régions les plus aptes à entrer dans ce nouvel âge (centre-ouest et sud-ouest) sont en pointe de l’émancipation des femmes par le métier et cette évolution a été rendue d’autant plus facile qu’il n’y a pas eu, localement, d’âge industriel. »

Leur propos se situe à l’opposé de l’alarmisme de Laurent Davezies : il y a de nombreux motifs pour considérer la France dans un mouvement ascendant et avec des ressources fondamentales. Mais ils le rejoignent quand ils affirment que la fracture territoriale reste un risque qui peut favoriser un refuge vers des extrêmes de populations se sentant délaissées et méprisées.

 

Les questions que renvoient ces ouvrages à l’égard de la décentralisation Acte III  

Devant de tels propos, je me pose des questions sur la pertinence des fondements de la nouvelle étape de décentralisation (répartie en trois projets de lois distincts et successifs) en préparation : création d’un haut conseil des territoires, création d‘eurométropoles, augmentation des compétences décentralisées, évolution encore plus importante vers l’intercommunalité.

Au fond, cette réforme répond-elle aux enjeux des fractures en cours ? Sur certains plans (intercommunalité) c’est vraisemblable, sur d’autres et notamment sur le plan des eurométropoles, j’en doute profondément : je pense même qu’en période de crise, ces approches vont augmenter les fractures et ne permettront pas le redressement économique des territoires les plus délaissés, aux populations encore plus soumises à la peur du déclassement et au refuge vers des extrêmes.

Daniel GACOIN

PS 1 : dans le prolongement, n'hésitez pas à lire le dernier numéro (mars - avril 2013) de la Revue ESPRIT avec un très gros dossier au titre fort : Tous Periurbains !. La première partie (avec un entretien de Laurent Davezies notamment) traite du périurbain sous l'angle d'un terreau possible du populisme, puis des modes de vie en secteur périurbain (avec émiettement social et troisième voie entre vie de village et vie dans une grande ville). La deuxième partie précisément revient sur la vie urbaine et son influence majeure, y compris dans les secteurs périurbains. Ce dossier est incontounable.

PS 2 : toujours sur les questions périrubaines et leur extension dans les secteurs ruraux, n'hésitez pas à lire également un ouvrage très original d'un sociologue bien connu et souvent commenté ici : Jean-Pierre Le Goff. Son dernier livre est paru chez Gallimard et c'est très intéressant : l'histoire de la transformation du village de Cadenet, dans le Lubéron, et notamment l'arrivée successive de plusieurs générations d'urbains qui vont dénaturer la vie locale.

L’avenir des ESAT : des raisons de s’indigner ?

 

Les politiques publiques pour le secteur social et médico-social ont vécu des jours riches en actualité depuis deux semaines. Je reviens ici sur une question qui a suscité de nombreuses protestations, un tollé magnifique, sur fond de contestation d’une orientation contenue dans le projet de loi de décentralisation, plus communément appelé Acte III de la décentralisation. Résumons : il est prévu dans cette loi que les établissements et services d’aide par le travail (ESAT) passent de la responsabilité des Agences Régionales de Santé (ARS) à celle des Conseils généraux, disposition logique ; mais  l’Association des Départements de France a publié une note technique au vitriol sur une supposée faible efficacité des ESAT ; en conséquence et par réaction, l’ensemble du secteur médico-social dont le Conseil National Consultatif des Personnes Handicapées (CNCPH) s'est prononcé contre le projet de transfert des Esat vers les départements.

 

Commençons par rappeler la place originale des ESAT

Les établissements et services d’aide par le travail (ESAT) accueillent des personnes présentant un handicap (moteur, intellectuel, sensoriel, psychique) et dont les capacités de travail ne leur permettent pas, pour une période donnée ou à long terme, de travailler à temps plein ou à temps partiel dans une entreprise ordinaire ou dans une entreprise adaptée ou encore dans le cadre d’une activité professionnelle indépendante.

Ces structures, appelées au départ Centres d’Aide par le Travail (CAT), ont été conçues dès les années 1930 (les premières structures ont été créées par l’APF d’André Trannoy et l’ADAPT de Suzanne Fouché), ont trouvé leur premier statut officiel en 1954, le premier décret unifiant leurs missions datant de 1963 : à partir de la fin des années 1960 leur développement a été important, ce qui amène d’ailleurs aujourd’hui, quelques 40 années après les créations en nombre, à penser l’avenir des personnes handicapées qui y travaillent.

Attention ! Dès l’origine, la vocation des CAT a été l’occasion de positionnements spécifiques : ils étaient conçus en parallèle avec les ateliers protégés (AP) :

- Initialement, les CAT accueillent des jeunes sortant des IMPRO (avec déficience intellectuelle), les AP accueillant des personnes avec maladies invalidantes ou handicaps moteurs,

- La loi de 1975 (d’orientation en faveur des personnes handicapées) avait réorienté le dispositif CAT – AP, tout en reconnaissant le droit au travail pour les personnes handicapées, en indiquant que ces deux types de structures devaient favoriser l’insertion en milieu ordinaire.

- Mais il existe une grande indécision sur le thème : la circulaire N°60 AS du 8 décembre 1978 valorisait fortement la situation de travail au sein des ESAT, alors que la loi du 10 juillet 1987 pour l’emploi des personnes handicapées (imposant un seuil de 6 % de personnes handicapées dans les entreprises de plus de 20 salariés) avance plutôt des dispositions favorisant l’emploi et la position de sas des CAT,

- Le prolongement a été la diversification des liens de travailleurs handicapés de CAT avec les entreprises ordinaires (stages etc.) ; malgré la faible croissance des orientations vers un emploi en milieu ordinaire, se généralise l’idée du CAT comme sas de transition,

- la loi du 11 février 2005 pour les droits et la participation, l’égalité et la citoyenneté des personnes handicapées (qui consacre le passage du nom CAT en ESAT) confirme ces orientations : la personne handicapée reste dans un statut protégé en ESAT, mais elle a droit aux actions de formation professionnelle, à la VAE, à certains droits salariaux, à la possible mise à disposition en entreprise,

- A noter, dès les années 1970, mais davantage encore après 2005 (la loi du 11 février reconnaissant la notion de « handicap psychique »), les CAT et ESAT ont accueillis des personnes ayant vécu une maladie mentale et dont les soins ont permis une stabilisation, dans une proportion qui est allé en progressant fortement.

 

L’autorité de contrôle des ESAT

Dès l’origine, les CAT (futurs ESAT) sont sous la tutelle de l’État et le restent au moment de la décentralisation, alors que la double mission des structures (un emploi, un accompagnement social) auprès des personnes handicapées accueillies pouvait plaider pour un passage sous la responsabilité du Conseil général. Lors de la loi de 2009 créant les Agences Régionales de Santé, la même question se pose : il est prudemment préféré que les ESAT restent sous la coupe des ARS (peut-être intègre t-on à l’époque l’important accueil de personnes avec handicap psychique).

Bref, ce n’est que le projet de décentralisation Acte III de 2013 qui prévoit le passage vers la responsabilité des départements. Cette orientation est logique si l’on considère que l’ESAT reste un dispositif d’action sociale, même avec un vecteur travail important. Le cas inverse (une structure de travail, avec des aménagements) aurait plutôt favorisé une responsabilité des Directions régionales de l’économie, de la concurrence et de la consommation, du travail et de l’emploi (Direccte). Cette orientation avait plutôt été bien reçue par les organismes divers oeuvrant en faveur des personnes handicapées.

 

La position tranchée de l’ADF

C’est donc une note technique qui a mis le feu aux poudres : de quoi s’agit-il ? D’un document dont l’auteur principal, Jean-Pierre Hardy, est bien connu dans le secteur social et médico-social : ancien responsable de la réglementation financière et comptable au ministère, passé il y a 3 ans à l’Association des Départements de France, comme responsable des politiques sociales de ces derniers. L’homme est profondément républicain, rugueux dans sa communication, méfiant à l’égard des rentes de situations du secteur associatif, son style « brut de décoffrage » faisant souvent mouche.

Et bien cela n’a pas manqué :

- Dans la note technique, il commence par rappeler le rôle de sas de transition vers l’emploi ordinaire des ESAT et des entreprises adaptées (EA, nouveau nom des ateliers protégés) et leur faible efficacité dans ce domaine : « un taux de sortie des ESAT vers le milieu ordinaire de travail même avec des aménagements de postes, qui ne serait, depuis 30 ans, que de 0,8% tous les 5 ans ».

- Il y soutient la logique publique : « un même chef de file (le département) pour les politiques publiques de travail protégé, d’hébergement, d’accompagnement à la vie sociale et de perte d’autonomie des adultes handicapés ».

- Pour autant, il pose des questions de fond : « le maintien de personnes (notamment à temps partiel) dans les ESAT alors que la situation de fatigabilité et de vieillissement induirait plutôt un accueil en structures occupationnelles », les dispositions de la loi de 2005 (de type job coaching) pour les plus jeunes « pouvant réduire les flux d’entrées en ESAT », les accueils de personnes avec handicap psychique en ESAT officialisant des « transferts de missions et de charges du secteur psychiatrique vers les ESAT, en violation du principe de fongibilité asymétrique issu de la loi HPST » (des transferts de crédits du secteur sanitaire vers les secteurs sociaux et médico-sociaux, avec interdiction des transferts en sens inverse...).

- Et donc l’ADF soutient alors une logique nouvelle : après le passage comme organismes de contrôle des ESAT, les départements devront néanmoins apurer des situations complexes : baisse des recrutements dans les ESAT donc, mais aussi des budgets complexes, et pour certains, structurellement déficitaires, devenir des jeunes en attentes d’accueil en ESAT (financement de leur prise en charge dans des structures d’attente), poids financier du renouvellement du patrimoine des ESAT qui serait très ancien et à rénover.

 

La position du secteur du handicap

C’est donc le secteur associatif, en premier lieu l’UNAPEI, puis le Conseil national consultatif des personnes handicapées qui s’est insurgé contre la note technique. La conséquence : une position publique non contre cette note, mais contre le principe de la décentralisation vers les départements de la tutelle des ESAT.

On marche sur la tête : certes, le style sans nuances et très rugueux, bien que techniquement irréprochable, de cette note fait sursauter. Mais de là à prendre position contre la décentralisation des ESAT, les bras vous en tombent. Le CNCPH comme l’UNAPEI ont cédé à un travers bien connu dans notre secteur, la position de victime désignant ses bourreaux.

Répétons-le donc :

- Le principe d’une décentralisation des ESAT est une bonne mesure, il n’y a aucune raison de la refuser

- Les questions posées par l’ADF sont légitimes et devraient permettre d’envisager un avenir des ESAT ancré sur la complexité des missions : d’un côté une plus grande activité de sas pour un certain nombre de personnes, d’un autre côté une activité professionnelle protégée et à long terme pour d’autres personnes, sur un troisième plan la possibilité d’une situation occupationnelle avec des conventions ESAT / FV, pour des personnes en difficulté, en situation de fatigabilité, etc. Le principe serait de ne pas réduire la mission des ESAT à une seule approche, compte tenu de la diversité des besoins

- La nécessité de sortir d’une ambiance de cour d’école interroge tous les responsables publics : le style des communications de l’ADF nécessitera une plus grande attention aux échanges et à la réception des approches, la tendance à la victimisation et au refus du questionnement des associations gestionnaires parlant au nom des bénéficiaires (les personnes handicapées) devrait s’estomper pour une entrée dans un dialogue responsable, sans adoption de position limite (refus de la décentralisation parce que l’on est uniquement furieux du style peu diplomatique d’une note technique !!).

Daniel GACOIN

 

Trouver une solution à la prolifération des agences, observatoires et comités : la proposition récente du GNDA

 

Malgré la difficulté à concilier une activité plus qu’intense et les besoins de commentaires réguliers sur l’actualité dans ce blog, je ne peux manquer aujourd’hui de commenter une actualité récente (cf. article d’Isabelle Sarrazin, dans les ASH du 1^er mars). 

Le contenu de cet article concerne une proposition récente du Groupement National des Directeurs d’associations (GNDA) qui regroupe tous les responsables d’associations du secteur éducatif, social et médico-social. Le GNDA vient en effet de livrer une proposition originale en imaginant la création d’une Haute Autorité de l’Action Sociale et Médico-Sociale (H2ASMS). Les trois missions de cette nouvelle Haute Autorité seraient : observation sociale et médico-sociale, soutien de l’évaluation, analyse de l’efficience des actions.

L’originalité de la proposition ne réside pas dans la création d’une nouvelle structure, mais dans le regroupement sous un même toit :

- des observatoires : l’Observatoire National de l’Enfance en Danger (ONED), l’Observatoire National de la Pauvreté et de l’Exclusion Sociale (ONPES),

- des agences : l'Agence Nationale de l'Évaluation et de la qualité dans les Établissements et services Sociaux et Médico-sociaux (ANESM), l’Agence Nationale d’Appui à la Performance des établissements sanitaires et médico-sociaux (ANAP)  pour sa partie médico-sociale, l’Agence Nationale des Services à la Personne (ANSP),

- des conseils ou comités : par exemple le Comité National de la Bientraitance et des droits des personnes âgées et des personnes handicapées (le CNB qui vient d’être créé - voir plus loin)…

En effet, autant de sigles, autant de structures, autant de missions qui peuvent être spécifiques ou qui, parfois et hélas, se chevauchent aujourd’hui.

 

Petit historique pour comprendre cette proposition

Depuis 15 ans en effet, de nombreuses créations d’agences, comités ou conseils sont venues soutenir l’éclairage des pouvoirs  publics pour les programmes d’action sociale et médico-sociale et leur suivi. Ces créations ont produit de nombreux apports, plus ou moins fructueux, notamment par rapport au seul organisme antérieur permanent pour l’action sociale et médico-sociale , le Conseil Supérieur du Travail Social. 

L’idée de base de ces nombreuses créations : que les pouvoirs publics disposent d’une meilleure identification des besoins, que les professionnels et les structures soient davantage confrontés à des repères ou en situation d’interroger les pratiques et leur pertinence, que l’efficience des actions soit plus lisible et partagée, que les politiques puissent être réorientées.

Et derrière les principes opérationnels, trois philosophies progressaient, soit en se confortant, soit en se contredisant : la philosophie rationnelle humaniste de la loi du 2 janvier 2002 ; la philosophie  de l’activation (mise en mouvement autour d’objectifs et d’une position active) des programmes, des pratiques, des structures, et bien sûr des usagers ; la philosophie visant la performance, avec mise en concurrence basée sur le contrat et l’efficience / efficacité lisible des actions et structures.

Ces créations se sont réalisées en ordre dispersé…

- L’ONED (création 2004) et l’ONPES (création 1998), outre leur mission d’observatoires avec avis sur des politiques nécessaires, ont pu émettre des propositions et recommandations pour de meilleures pratiques ou des outils professionnels.

- L’ANESM (création 2007) a développé sa triple mission : élaboration de recommandations de bonnes pratiques professionnelles et soutien de la bientraitance, soutien du développement de l’évaluation, habilitation et contrôle des évaluateurs externes.

- L’ANAP (création 2010),  pour sa partie médico-sociale, a développé de premiers supports de suivi de l’activité ou de l’efficience, voire de la performance des structures, mais a aussi émis des recommandations ou des outils professionnels.

- L’ANSP (création 2005) a émis des supports pour l’évaluation de la qualité des prestations (dont une charte qualité), et également des outils de suivi des activités ou de la santé au travail.

- Le CNB créé il y a 15 jours (remplaçant un autre comité, centré sur la vigilance à l’égard de la maltraitance) va travailler également sur des recommandations de bonnes pratiques professionnelles (un vademecum est prévu dès l’automne 2013).

- Sans oublier la Haute Autorité de Santé (HAS - création 2004) : elle a posé un pied dans les recommandations de bonnes pratiques professionnelles concernant le champ médico-social.

Bref, l’addition et le chevauchement, voire la concurrence, posent question. Ce questionnement est devenu public. D’autant qu’un rapport parlementaire (le rapport Bur de juin 2011) a fortement critiqué les doublons dans les missions, et qu’un rapport de l’Inspection Générale des Finances (septembre 2012) a durement mis en cause le recours continuel aux agences, l’absence d’une analyse de la pertinence de ces dernières, de leur coût, et l’absence de maîtrise stratégique par l’État de leur apport. Les deux ont été confortés par les recommandations de la Cour des Comptes sur les Groupements d’intérêt public et les agences.

Depuis plusieurs mois, des rumeurs couraient sur la suppression de tel ou tel de ces organismes : le plus souvent c’est l’ANESM qui était visée (un maillon faible selon certains, souhaitant soutenir d’autres structures comme l’ANAP par exemple), avec l’idée que la HAS récupérerait la mission de l’ANESM sur les recommandations de bonnes pratiques professionnelles :

- Il s’est même dit que des m² avaient été dégagés dans les locaux de la HAS pour accueillir une telle mission : tout ceci était sans queue ni tête, car le secteur social ne pourrait s’y retrouver.

- Dans la foulée, la rumeur insistait sur le fait que l’ANAP superviserait, à terme, la partie évaluation de l’ANESM (dont le contrôle des évaluateurs externes) : ce serait une véritable provocation, tant la gouvernance de cette structure est essentiellement technocratique, ce serait en outre suicidaire car l’ANESM en 2013 et 2014 doit soutenir et contrôler les évaluations externes dans  63 % des 38 500 établissements et services sociaux et médico-sociaux (et il n’est pas question d’improviser sur cette question…).

Mais comme le gouvernement est autant structuré par les nécessaires espaces de concertations avec les acteurs de terrain que par les contraintes budgétaires, un véritable flottement est en place, davantage encore favorisé par la création du CNB évoqué plus haut. La question de base autour de ce flottement : comment l’État peut-il rationaliser tous ces organismes ? Lequel va t-il supprimer ? Lequel va manger l’autre ?

 

La proposition du GNDA dans ce contexte

La proposition du GNDA est habile : il propose de rationaliser ce maquis en allant vers une seule entité, mais avec une logique, celle du maintien de toutes les missions, en supprimant les doublons, en limitant les tendances tentaculaires de technostructures toujours expansives, en créant une véritable logique et des articulations, autour d’orientations stratégiques cohérentes. En outre, il propose d’éliminer les concurrences (parfois déloyales, toujours onéreuses) entre ces organismes.

Cette proposition est utile : dans une période d’efforts budgétaires incontournables, elle permet de poursuivre et développer les différentes fonctions d’éclairage tout en rationalisant les postes qui se superposent dans différents endroits, les coûts inutiles.

Cette proposition est également intéressante : elle vise en effet à garder au sein de la H2ASMS la dynamique en place dans certains organismes, singulièrement à l’ANESM : une gouvernance riche et associant le secteur (le triptyque Direction Générale, Comité Scientifique et Comité d'Orientation Stratégique) et des travaux par groupes de travail réunissant experts, usagers et professionnels (ce qui n’est pas véritablement le cas à l’ANAP).

Elle est aussi intéressante parce qu’elle maintient la recherche d’une cohérence social / médico-social, tout en prévoyant une articulation avec le sanitaire, via l’HAS qui assumerait la dimension curative et préventive de la santé, l’H2ASMS assumant les domaines des accompagnements dans une autre dimension du soin (que le GNDA désigne sous le concept de « care », que l’on peut préciser autour du souci de la personne, de l’attention, de la bientraitance et de la recherche du développement de l’autonomie, des capabilités, de l’insertion).

Mais cette proposition est incomplète : on ne comprend pas pourquoi le GNDA n’est pas allé au bout de la logique. Il parle de regrouper les agences, comités et observatoires, mais oublie certains organismes comme des conseils ou comités auprès de  tel ou tel ministre : le CSTS évoqué plus haut avec son rôle d’expertise, de veille, d’émission de recommandations ou avis, aurait tout à fait vocation à rejoindre cette H2ASMS, idem pour le Centre de Ressources de l’Accessibilité, etc.

 

Une proposition originale donc, subtilement conçue dans le contexte actuel, intéressante, mais encore incomplète.

Daniel GACOIN

Ouverture d’une nouvelle polémique à propos du rapport Connangle sur l’évaluation dans les EHPAD : rapport bâclé au contenu décevant, pourtant largement repris…

 

Le 8 décembre 2011, a été remis à Madame Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'Etat aux solidarités et à la cohésion sociale, un rapport officiel faisant le point sur l'appropriation des démarches d'évaluation dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD). La presse spécialisée a systématiquement commenté son contenu, après sa présentation par l’auteur, Sylvain Connangle, lui-même directeur d’EHPAD. C’est pourquoi plusieurs lecteurs m’ont m’interpellé pour savoir qu’en penser.

Je dois dire que j’étais très ennuyé par ces interpellations, ne pensant pas grand-chose de positif de ce rapport, car je ne voulais pas terminer l’année de ce blog uniquement sur des polémiques. Néanmoins, il m’a semblé que ce rapport donne une bonne image des non-sens actuels.

 

De quoi s’agit-il donc ?

En 2010, Nora Berra, Secrétaire d’État aux aînés, confiait une mission de réflexion à ce directeur d’EHPAD dont l’objectif était de proposer des pistes pour l’appropriation des démarches d’évaluation dans le secteur médico-social consacré aux personnes âgées. On se rappellera que Nora Berra avait été, un an auparavant, fortement impliquée dans l’idée d’une avancée significative de démarches d’évaluation constituant des garanties visibles, agitant même l’idée d’une diffusion publique des rapports d’évaluation. Elle avait poussé, dans la foulée, l’ANESM puis l’ANAP à produire des recommandations sur l’évaluation, comprenant des indicateurs précis de performance. C’est pourquoi, il pouvait lui sembler utile de demander à mieux comprendre les moyens de lever des difficultés pour l’appropriation de ces démarches : elles constituent des avancées significatives, elles sont combinées néanmoins avec des dispositifs financiers (outil ANGELIQUE et conventions tripartites), elles doivent en outre prendre en compte des recommandations de bonnes pratiques professionnelles (ANESM), elles sont souvent impactées par les initiatives prises ici ou là en démarches qualité, elles sont complexes, dans un contexte évolutif, tout en devant à terme être un levier (dynamique de management interne et d’impulsion vers des modes de prise en charge rénovés).

Cette mission était confiée, non à des organismes de recherche, des spécialistes de ce type d’analyse, mais à une personne, remarquée depuis plusieurs années par son dynamisme, Sylvain Connangle. De formation comptable, il devient directeur adjoint, puis directeur d’EHPAD et s’engage dans une formation universitaire en gérontologie. Il se passionne pour les outils d’évaluation de la dépendance expérimentés au Québec, et notamment pour un Système de Mesure de l’Autonomie Fonctionnelle (SMAF), encore marginal. Après une thèse sur ces questions, il devient le promoteur de ce SMAF en France, son établissement étant site pilote, en combinant cet outil avec un manuel qualité « par familles de processus », avec un système de reconnaissance salariale (gratification) de la performance de chaque salarié, avec des guides de pratiques favorisant une homogénéisation des pratiques. Il avait été remarqué dès 2006 par le Ministre de la Santé, Philippe Bas, qui était venu en visite dans son établissement, en Dordogne, accompagné du Premier Ministre, Dominique de Villepin.

La mission confiée par Nora Berra devait comporter un point d’étape en octobre, puis la remise du rapport lui-même en novembre 2010.

 

Une forme qui interroge sur le sérieux de la démarche

C’est donc plus d’un an après l’échéance que ce rapport officiel est remis à Madame Montchamp, ministre en charge aujourd’hui du secteur des personnes âgées. La forme du rapport (cliquer ici pour le consulter) est construite autour de deux idées, répétées en permanence (des freins à la mise en place des démarches, des freins à l’utilisation des résultats) avec un contenu qui n’est qu’un commentaire de ces deux idées. Il n’y a aucune démonstration ou analyse, mais plus grave, après un an et demi de mission :

- Il n’y a aucune investigation des réalités sur le terrain, ni analyse approfondie, pouvant expliquer les pistes proposées.

- L’ensemble (rappelons que c'est un rapport officiel) fait 60 pages (et encore, je suis bon),

- Chaque page est surchargée de phrases surlignées en gras, en gras soulignées, en italique, etc. ce qui rend difficile la hiérarchisation des contenus pour le lecteur,

- Au-delà des nombreuses fautes d’orthographe, certains contenus ne sont même pas terminés. Par exemple, à plusieurs reprises, des notes de bas de page sont restées vides, marquées par des lettres en rouge sur une mention (« mettre la référence ») à propos d’un auteur dont tout le monde (et S. Connangle  également) peut pourtant en trois minutes trouver les références. Autre exemple, dans les annexes, l’auteur fait le point sur les recommandations éditées par l’ANESM : il s’arrête à une liste de recommandations regardant le secteur des personnes âgées, en se trompant dans une date, en citant (en décembre 2011) une recommandation sur le questionnement éthique dans les établissements comme étant en cours d'élaboration alors qu’elle a été publiée en octobre 2010, et en outre en oubliant deux recommandations majeures sur la qualité de vie en EHPAD, publiées en mars et septembre 2011.

 

Un contenu bâclé

Le contenu en effet, ne fait qu’illustrer les deux intuitions (! voir plus haut) de l’auteur et, dans les illustrations, l’auteur ne reprend que des contenus largement commentés ailleurs, notamment par l’ANESM, et donc déjà bien connus des pouvoirs publics : nous sommes loin du respect de deux des six règles majeures de toute communication, la loi d’intérêt, la loi d’informativité. Pour le reste, l’analyse indique des préalables nécessaires à lever : les démarches par processus (la conception principale de l’auteur) en place, les outils de la loi du 2 janvier 2002 revus (dont le projet institutionnel), l’utilisation d’un outil comme le SMAF, la mise en place d’un référentiel de service. En gros, l’auteur suggère avant l’évaluation la mise en place des outils et démarches rendus obligatoires ou accessoirement des outils supplémentaires, c’est-à-dire ceux qu’il a initiés lui-même.

Les 10 pistes de propositions sont à l’unisson :

- Des contenus périphériques : nécessité des projets institutionnels, coordination sur les territoires, clarification des définitions des différents types de projets dans un EHPAD, construction de vademecums méthodologiques, explication des enjeux d'un management participatif et d'une culture gérontologique, avec un support, enquête annuelle visant l'implication de et dans l'environnement de l'établissement,

- Des contenus liés directement au développement de l’évaluation : des formations spécifiques préconisées,

- Des contenus de promotion des démarches réalisées par l’auteur : fédération des établissements ayant les mêmes problèmes par rapport au projet institutionnel (en reprenant l’exemple initié en Dordogne), moyens pour évaluer les personnes accueillies (la suggestion du SMAF, promu par l’auteur est évidente).

Aucune recherche, des contenus peu construits sur les réalités et évolutions à promouvoir en matière d’évaluation, une absence de réponses sur les questions essentielles aujourd’hui en évaluation (pourquoi, comment, avec quels outils, avec quels contenus)… bref, même si, ici ou là, il peut exister des contenus intéressants (par exemple la nécessité de sortir de l'alternative binaire entre le tout établissement et le tout domicile, ou la diversification des modes d'accompagnement), c’est un rapport officiel certes, mais qui est un travail d’amateur dans le fond et dans la forme, qui plus est arrivant plus d’un an après l’échéance.

 

Un non-événement pourtant repris dans la presse spécialisée

Les revues hebdomadaires ou mensuelles du secteur, les sites quotidiens, ont repris ce rapport comme si il était décisif : des enjeux forts soulevés, des pistes de réflexion en lien avec un contexte global, deux axes d'action importants (lutter contre les freins à la mise en route de la démarche, lever les freins à l'utilisation des résultats), des recommandations (formations spécifiques, etc.). Seule une des revues (TSA) a souligné le retard important de ce rapport.

Cet accueil montre que l’absence de sérieux n’empêche pas une médiatisation, même minime, des propos. Ainsi, voilà un rapport de plus marqué par l’absence de rigueur et pourtant repris par tous. Sur le thème de l’évaluation, il est un symptôme : le soutien par les pouvoirs publics de démarches (voire de certains contenus) obligatoires et parfois décisives, malgré l’absence de rigueur dans les méthodes et les contenus ou l’absence d’exigence pour cette rigueur. Cet accueil confirme aussi que l’acceptation des stratégies individuelles, l’écoute des propos de tel ou tel, fonctionnent toujours efficacement avec le politique, pas toujours au profit de l’intérêt général.

La cerise sur le gâteau ? Après sa piètre prestation, Sylvain Connangle conclut : « notre mission ne saurait donc être exhaustive dans ses propositions,  (…) notre mission pourrait se poursuivre pour définir des outils permanents visant à la fois l'incitation à un recours à l'évaluation pour améliorer la qualité de la vie des personnes âgées et l'exploitation en interne des résultats de ces évaluations ». Oui, vous avez bien lu, il propose de continuer. Et pire… cela pourrait marcher !

Ma seule question à ce stade : combien a coûté à la collectivité nationale le premier rapport Connangle qui vient d’être publié ?

Daniel GACOIN 

 

La crise du logement d’urgence : les derniers épisodes…

 

 

Fin octobre, je relayais dans ce blog, dans un billet général, des questions sur l’hébergement social des exclus et son évolution : une apparente centration sur les « sans-abris », une politique officielle basée sur le droit au logement, une stratégie gouvernementale dite du « logement d’abord » et en même temps, le caractère incomplet de cette politique, ignorant les réalités des personnes, limitant les financements, recherchant à structurer les prestations et les dispositifs. Ce faisant, je ne parlais que par incidence de la question des « sans-abris » et du logement d’urgence. La médiatisation de cette question n’est pas majeure, sauf quand une période de grand froid arrive, où alors les reportages et articles médiatiques sont légions…

 

Une politique officielle et ses difficultés

Rappelons tout d’abord que, pour les « sans domicile fixe », pour les « sans-abris », les pouvoirs publics ont voulu optimiser les dispositifs d’accueil et d’orientation, à travers une plate forme (service intégré d'accueil et d'orientation : SIAO urgence articulé avec un SIAO insertion dans chaque département) qui, peu à peu, prend le pas sur le service 115, le SAMU social : est ainsi recherchée une articulation de réponses professionnalisées aux demandes d’hébergement avec une évaluation personnalisée, puis avec un accompagnement. Il s’agit alors de dépasser la simple offre d’une nuitée dans un hôtel ou en hébergement collectif. Cette approche est conçue dans la complémentarité avec la politique du « logement d’abord », considérant qu’il faut « permettre à toute personne sans abri d’accéder au logement, ainsi qu’à toute personne en difficulté de conserver celui qu’elle occupe » : il s’agit de consacrer le droit au logement pour tous et de rompre avec le modèle traditionnel de prise en charge des personnes sans-abri, « avec montée en escalier » (passage des personnes par différentes étapes d’hébergement avant d’accéder au logement).

Depuis de nombreux mois, comme la crise du SAMU Social de Paris l’a montré, les protestations sont nombreuses : en fait de politique de « logement d’abord », les acteurs de terrain ne voit qu’une réalité bien problématique, la limitation du financement des hébergement d’urgence. Dans le but d’éviter « la montée en escalier » décrite plus haut, il n’y a plus d’escalier du tout, et également plus d’arrivée à l’étage du logement. Quatre évènements me permettent de reprendre cette question, sur l’accueil des « sans domicile fixe ».

 

Les Assises nationales pour le « logement d’abord » : le dialogue de sourds

Après le tollé du printemps et de l’été, le gouvernement et son Secrétaire d’État au Logement, Benoît Apparu, ont initié une concertation tous azimuts, avec huit assises interrégionales, un groupe de travail interassociatif en novembre animé par un membre de l'IGAS, le tout se terminant en point d’orgue avec les Assises nationales pour le « Logement d’abord », réunies le 9 décembre 2011.

Le résultat : une « grand-messe », une de plus disent certains, un discours rassurant des pouvoirs publics, une poursuite des inquiétudes des associations, une absence d’évolution dans les moyens (le « logement d’abord » se heurte tout simplement à l’absence de logement), le renvoi vers de nouvelles concertations (en pensant à mobiliser les Conseils généraux qui eux, ont demandé un engagement plus effectif de l’État), des moyens qui restent contenus, un refus de trouver des financements supplémentaires pour les hébergements de dépannage, etc. Ceci n’a pas empêché le Secrétaire d’État d’être optimiste (« les choses vont mieux et des ambiguïtés ont été levées ») et d’annoncer des décisions prévues (instructions aux préfets) avant même la concertation et de confirmer, non une augmentation des moyens, mais des redéploiements à moyens constants. Un coup pour rien donc, avec dialogue de sourds, absence « d’éthique de discussion », pour reprendre le concept de Jürgen Habermas.

 

Le rapport de l’observatoire du 115 : une mise en cause sérieuse

Publié le 16 décembre par la Fédération Nationale des Associations de Réinsertion sociale (FNARS) en charge de cet observatoire, le rapport annuel 2011 (cliquer ici pour accéder) présente les données d’activité des 115 (services téléphoniques d’urgence pour les sans-abris) :

- 2 millions d’appels, pour 6 millions de personnes (majorité de couples ou familles) en demande d’hébergement d’urgence, dont 43% n’ont pu donner lieu à un hébergement réel (manque de places ou de moyens pour les financer,)

- une population demandeuse qui se modifie (de plus en plus de jeunes de 18 à 25 ans), avec des appelants qui sont souvent déjà connus,

- des réponses en majorité sous formes de nuitées à l’hôtel par manque d’autres perspectives,

- une articulation avec les SIAO en cours d’installation qui reste bien imparfaite.

 

Le rapport de la Cour des comptes du 15 décembre : un regard implacable

Dans ce contexte, il est fort intéressant de lire le long document qui l’a précédé d’un jour, publié par la Cour des Comptes (cliquer ici pour y accéder), et présenté à l’Assemblée Nationale le 14 décembre 2011 : un véritable réquisitoire… Il est bien intéressant puisqu’il a vocation à évaluer l’efficience (rapport coût / résultats) d’une politique, dans le contexte actuel de chasse aux déficits.

Le rapport estime la population des personnes sans domicile à environ 150.000 personnes, soit une croissance de 50% en dix ans, avec une population qui s'est transformée en profondeur : « le poids croissant des personnes d'origine étrangère et des familles monoparentales - "qui sont maintenant majoritaires" -, ainsi que des jeunes et des travailleurs pauvres ». Les constats sont terribles :

- la politique de refondation (le « logement d’abord ») a été menée « sans que l'Etat se soit donné les moyens d'une meilleure connaissance des populations concernées ». « Cette méconnaissance vaut à l'entrée comme à la sortie du dispositif »,

- « l'accueil des personnes sans domicile a fait l'objet "d'efforts indéniables" en nombre de places comme en qualité, il "souffre encore d'une insuffisante organisation et coordination" »,

- les capacités d'hébergement demeurent encore insuffisantes dans certaines régions", ce qui interdit de respecter le droit inconditionnel à l'hébergement posé par la loi et contraint les pouvoirs publics à recourir, chaque année, à des dispositifs de mise à l'abri et à des nuitées en hôtel. L'intermédiation locative, la garantie des risques locatifs offrent une alternative intéressante, mais insuffisamment développée,

- « de nombreuses mises à la rue pourraient être évitées par une politique de prévention plus efficace », même si la prise en compte de certaines populations spécifiques est aujourd'hui mieux assurée,

- « les acteurs demeurent trop nombreux et insuffisamment coordonnés, et les relations entre l'Etat et ses partenaires associatifs restent encore très largement perfectibles ». A noter des éléments complémentaires, liés aux questions de pilotage : bonnes relations de départ entre pouvoirs publics et associations qui se sont progressivement crispées, coût total de la politique de l'hébergement non connu, faute de données sur les dépenses des collectivités territoriales.

 

Cerise sur le gâteau : la révélation de sommes gelées, risquant même d’être détournées

Samedi, la presse a repris une information révélée par Médiapart : le 2 décembre 2011, la ministre du budget, Valérie Pécresse, avait déposé à l’Assemblée Nationale, sous le n° 439, un amendement pour le projet de loi de finances. Il s’agissait de prélever 2 millions d'euros sur les excédents du Fonds d'aide au relogement d'urgence (Faru) : un fonds créé en 2006 à la suite d’un incendie dramatique de l’hôtel Paris-Opéra le 15 avril 2005, pour mieux répondre aux besoins de relogement d’urgence de personnes occupant des locaux présentant un danger pour leur santé ou leur sécurité, soit la réalisation de travaux interdisant lʼaccès à ces locaux ». Peu connu, il est ainsi insuffisamment sollicité par les communes et présenterait un excédent de 5 millions d’euros. Valérie Pécresse, à la stupéfaction des parlementaires, proposait de prélever 2 millions sur cet excédent pour « soutenir les communes pour l'acquisition de gilets pare-balles destinés à équiper les polices municipales ». Incroyable ! L'amendement n°439 a été retoqué, heureusement, mais l’information principale était surtout que de l’argent pour l’hébergement d’urgence n’était pas utilisé, alors que d’un autre côté, presque une moitié (43 % : voir plus haut) des demandes de logements d’urgence ne sont pas honorées.

 

Des conclusions provisoires

Il serait temps que les dialogues de sourds s’arrêtent et qu’une politique stable, adaptée et pertinente, cohérente, se mette en place : moins de grand-messes, plus de sérieux, c’est l’urgence de demain…

Daniel GACOIN