Daniel Gacoin

Quelle éthique de responsabilité au travers des rapports d’évaluation externe ?

 

La montée en charge des évaluations externes, pour les 24 500 établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) qui devront être en règle avec cette obligation pour le 2 janvier 2015, est en place.

 

Quelques rappels

- L’obligation de faire procéder à une évaluation externe incombe aux organismes gestionnaires des ESSMS : ils doivent choisir l’un des 1164 organismes habilités pour réaliser ces démarches.

- Après cette première série liée à un calendrier concentré, les 14 000 ESSMS restants auront à réaliser la même démarche pendant les 3 à 5 années  suivantes.

- Les contenus des évaluations externes ont été définis par décret (N° 2007-975 du 15 mai 2007) et confirmés dans leurs grandes parties par la circulaire  N° DGCS/SDS5C/2011/398 du 21 octobre 2011.

- Les rapports d’évaluation externe sont décisifs puisque, chaque ESSMS ayant (sauf structure expérimentale) une autorisation pour 15 ans, « le renouvellement, total ou partiel, est exclusivement subordonné aux résultats de l'évaluation externe » (art. L.313-1 du CASF).

- La mission des évaluateurs externes est importante, et le fait de ne pas avoir davantage prévu de véritable sélection au moment de l’habilitation des évaluateurs (pour se  conformer à la législation du marché des services dans l’Union Européenne) comporte de nombreux risques à cet égard. Pour mémoire, j’ai toujours pris position pour affirmer que les évaluations externes relevaient d’une mission d’intérêt général et ne pouvaient donc être considérées comme des prestations de service du secteur marchand.

- Les autorités de contrôle attendent donc des rapports d’évaluation externe conséquents, tant en termes de description du service rendu par une structure qu’en termes de retour sur son efficience / efficacité ou encore en termes de respect d’une certain nombre d’obligations (droits des usagers, démarches de promotion de la bientraitance / lutte contre la maltraitance, projet personnalisé, participation).

- Dans ce cadre l’ANESM a rendu obligatoire, depuis juin 2012, au-delà les contenus de tout rapport, une synthèse (22 thématiques) et un abrégé (10 tableaux) qui s’ajoutent au rapport lui-même et devraient en faciliter la lecture.

 

Quelques constats

Par la force des choses (des organismes gestionnaires me prenant à témoin ou me demandant un avis), j’ai été amené à lire un certain nombre de rapports d’évaluation externe. Le résultat est la plupart du temps atterrant (attention ! ne m’ont été présentés que des rapports « problématiques »).

Les manques de ces rapports apparaissent dès le premier coup d’œil, une lecture plus approfondie venant confirmer des questions :

- Pour une part, les rapports que j’ai lus montrent des contenus imprécis : les acteurs de terrain n’y retrouvent pas le moins du monde leur travail réel, les autorités de contrôle ne seront renseignées en rien sur les réalités.

- Pour une autre part, les rapports sont au contraire « logorrhéiques », sans organisation des contenus ni hiérarchie. J’ai l’exemple de rapports où le remplissage de l’abrégé ANESM (a priori des tableaux très synthétiques) prend de très nombreuses pages, avec une avalanche de petits détails).

- Autre particularité : des rapports qui présentent une structuration (un plan) très éloigné des obligations (le décret a prévu un rapport en plusieurs parties).

- Dernier constat : des rapports comprenant des remarques faites par des évaluateurs sur des obligations « juridico-administratives » non respectées par les structures. Dans les rapports sur lesquels j’ai été interpellé, j’ai noté beaucoup de remarques comportant des inexactitudes à propos de ces obligations, voire même totalement injustifiées (inventant des obligations inexistantes).

 

Il y a encore plus grave :

- Nombre d’entre eux ne sont pas conformes au cadre réglementaire : les contenus de la synthèse et de l’abrégé (obligatoires depuis juin 2012, mais reprenant l’essentiel du décret du 15 mai 2007) ne sont qu’en partie abordés. Plusieurs évaluateurs s’affranchissent ainsi de ce cadre, par ignorance peut-être parfois, en toute conscience plus souvent puisque les contenus ont été largement communiqués.

- D’autres montrent exactement l’inverse : j’ai ainsi constaté que certains rapports s’attachent tellement au cadre de la synthèse et de l’abrégé ANESM que le contenu prévu par le décret 2007 est oublié. Ainsi, alors que ce décret stipule que la dernière partie du rapport présente « des propositions et/ou préconisations », « avec des aspects stratégiques » puis « des éléments plus directement opérationnels », certains évaluateurs (se présentant pourtant comme experts) se contentent de remplir les tableaux de l’abrégé, comprenant des préconisations/propositions, mais sans le travail de priorisation prévu par le décret.

La réalité qui m’apparaît de manière parcellaire m’est confirmée par de nombreux confrères experts : nous serions devant une part importante, sans savoir si elle est majoritaire, de rapports inadaptés, inexploitables, parfois avec des erreurs, en deçà de la qualité minimale attendue.

Tout cela s’explique aisément, voire était prévisible et regarde les raisons suivantes cumulées :

- Absence de compétences dans le domaine social et médico-social pour beaucoup d’évaluateurs pourtant habilités,

- Application erronée de méthodes venues des certifications (qui ne peuvent être appliquées que pour une partie des contenus des évaluations externes) par certains,

- Désinvolture enfin chez quelques uns (l’appétit d’une activité lucrative passant avant l’esprit de la mission),

- Non prise en compte par les évaluateurs de la diversité nécessaire des outils de recueil de données,

- Plus globalement, acceptation tacite d’une mauvaise lecture des textes par des organismes gestionnaires.

 

Des propositions

Inutile de se lamenter, la question est plutôt de savoir comment s’en sortir avant qu’il ne soit trop tard.

> Je formule ici deux propositions :

- Chaque organisme évaluateur devrait accepter de faire superviser ses rapports d’évaluation par un confrère, voire par un collectif de confrères. C’est ce que j’ai fait pour mes premiers rapports, et je n’ai eu qu’à m’en réjouir.

- L’ANESM devrait en urgence se lancer dans un atelier permanent de lecture partagée, pour les évaluateurs qui le souhaitent, de leur trame de rapport, voire de leurs premiers rapports.

> Et je prends ici une position:

- Il est possible de comprendre les difficultés éventuelles, mais les manquements majeurs devraient être constatés et sanctionnés par l’ANESM. En dehors des conflits d’intérêts, J’en recense cinq :

1. Non prise en compte des contenus obligatoires,

2. Absence de compétences des évaluateurs, notamment par l’absence d’expériences professionnelles dans le secteur,

3. Utilisation d’un seul type d’outils pour le recueil de données,

4. Absence de construction d’un projet évaluatif avec études des documents spécifiques de la structure évaluée, avant la phase active de l’évaluation,

5. Non utilisation de la synthèse et de l’abrégé, ou travail se réduisant uniquement à leurs contenus.

 

A mon sens, il y a urgence…

Daniel GACOIN

 

Cohésion sociale et territoires : deux ouvrages à lire absolument (+++++) dans la collection La République des idées

 

 

A l’heure du dépôt définitif des 3 projets de loi sur la décentralisation, et notamment la future création de métropoles, je vous propose de lire deux ouvrages incontournables sur les inégalités, sur les perspectives qu’offre l’évolution des territoires français.

 

Un ouvrage de Laurent Davezies : « La crise qui vient : la nouvelle fracture sociale »

L’auteur est un universitaire et chercheur, spécialiste de l’économie urbaine et de la géographie, et j’avais déjà commenté dans ce blog un de ses précédents ouvrages (« La république et ses territoires », Seuil 2008).

« La crise qui vient : la nouvelle fracture territoriale » est paru dans la collection La République des idées (Seuil) en octobre 2012. L’ouvrage est alarmiste, indiquant qu’à côté des deux premiers motifs de crise (la crise financière, la crise de la dette publique), il faut maintenant s’attendre à une troisième, la crise territoriale.

La thèse est forte : une « nouvelle fracture » va scinder la France :

- Une « France productive, marchande et dynamique, concentrée dans les plus grandes villes, où se forgent les nouveaux atouts de la compétitivité du pays », dans laquelle vit 36 % de la population,

- Une « France non productive, non marchande et pourtant dynamique, située à l’ouest d’une ligne Cherbourg-Nice », « qui vit d’une combinaison de tourisme, de retraites et de salaires publics », rassemblant 44% de la population,

- Une « France productive, marchande et en difficulté, composée de bassins industriels déprimés, principalement dans la moitié nord du pays », « dont le déclin semble difficile à enrayer » et qui regroupe 8% de la population,

- Une « France non productive, non marchande et en difficulté, située également dans le nord-est du pays et faite de territoires si frappés par le déclin industriel qu’ils dépendent essentiellement de l’injection de revenus sociaux », regroupant 12% de la population

L'auteur ajoute que c'est sur le terreau des zones sinistrées que le Front National a connu ses meilleurs résultats au cours des dernières élections, plus exactement dans des « territoires périurbains ruraux, loin des élites politiques », qui « font l’objet du mépris des urbanistes et des intellectuels, et de la haine des écologistes qui leur reprochent leur empreinte environnementale excessives. (...) Cette stigmatisation qui ne dit pas son nom est une triste réponse à leur paupérisation, bien réelle, et à leur sentiment d'abandon ». A l’opposé, les métropoles, « ont pour la première fois depuis la crise de 1974, été largement protégées des effets de la crise ».

Et le pronostic final est implacable : « la France est à la veille d’un choc nouveau et autrement plus brutal que les précédents » : « les territoires sont et seront de moins en moins protégés », si bien que la « fracture territoriale » menace aujourd’hui de « devenir un gouffre ».

 

Un ouvrage d’Hervé Le Bras et Emmanuel Todd : « Le mystère français »

Les deux auteurs sont bien connus :

- Hervé Le Bras est démographe et historien, Directeur d’études à l’Institut National d’études démographiques (INED), auteurs de nombreux ouvrages,

- Emmanuel Todd est également un historien et démographe, auteur de très nombreux ouvrages, qui a le goût des thèses iconoclastes et à ce titre, s’estime méprisé par l’élite universitaire.

Les deux auteurs avaient déjà l’année dernière publié ensemble un ouvrage  sur le même thème (« L’invention de la France, Atlas anthropologique et politique », Gallimard, 2012) dont ils présentent dans « Le mystère français » les contenus sous une version plus abordable. L’ensemble est particulièrement intéressant : la cartographie (une centaine de cartes, le plus souvent en couleurs) illustre les propos des 11 chapitres. Elle appuie une thèse générale : malgré l’image transmise dans les médias d’un pays moribond et ingouvernable, « dans ses profondeurs, la France ne va pas si mal. » Ce qui est grave, c’est plutôt l’ignorance profonde de ses dirigeants et des médias sur son fonctionnement profond et sur les structures anthropologiques et religieuses qui guident son évolution.

Ils divisent la France en trois :

- Une zone centrale où domine l’idéal égalitaire, berceau des idées révolutionnaires, régions de familles nucléaires (un homme, une femme, deux enfants, mais aussi souvent, des familles monoparentales)

- Deux grandes zones périphériques à l’est et à l’ouest, régions de familles complexes, où plusieurs générations peuvent cohabiter et où les solidarités familiales permettent de mieux résister à la crise économique, des régions où, malgré la quasi disparition de la pratique religieuse, les valeurs du catholicisme perdurent en faveur d’une éducation technique et où le travail des femmes est encouragé.

Les auteurs mettent en avant la prodigieuse progression du niveau éducatif entre 1981 et 1995, avec une proportion de bacheliers passée de 17,8% à 37,2%. Dans le même temps, ils insistent sur l’appauvrissement lié à la crise économique, dans certains secteurs, des classes populaires éduquées, qui manifestent leur angoisse croissante de « tomber » dans la catégorie des 12% de la population « sans diplômes ». La peur du déclassement, l’élargissement du fossé au sein de la classe moyenne majoritaire entre classes moyennes supérieures et  classes moyennes techniques rejetées à la périphérie des zones urbaines, combinée au vieillissement général de la population conduisent  à une droitisation croissante de l’électorat.

Un autre fait est mis en avant : la montée en puissance des régions traditionnellement catholiques au moment même où cette religion disparaît en tant que croyance métaphysique. Dans l’évolution que nous connaissons depuis 1968 : « mutation urbaine, post-industrielle et féminine de la société, les régions les plus aptes à entrer dans ce nouvel âge (centre-ouest et sud-ouest) sont en pointe de l’émancipation des femmes par le métier et cette évolution a été rendue d’autant plus facile qu’il n’y a pas eu, localement, d’âge industriel. »

Leur propos se situe à l’opposé de l’alarmisme de Laurent Davezies : il y a de nombreux motifs pour considérer la France dans un mouvement ascendant et avec des ressources fondamentales. Mais ils le rejoignent quand ils affirment que la fracture territoriale reste un risque qui peut favoriser un refuge vers des extrêmes de populations se sentant délaissées et méprisées.

 

Les questions que renvoient ces ouvrages à l’égard de la décentralisation Acte III  

Devant de tels propos, je me pose des questions sur la pertinence des fondements de la nouvelle étape de décentralisation (répartie en trois projets de lois distincts et successifs) en préparation : création d’un haut conseil des territoires, création d‘eurométropoles, augmentation des compétences décentralisées, évolution encore plus importante vers l’intercommunalité.

Au fond, cette réforme répond-elle aux enjeux des fractures en cours ? Sur certains plans (intercommunalité) c’est vraisemblable, sur d’autres et notamment sur le plan des eurométropoles, j’en doute profondément : je pense même qu’en période de crise, ces approches vont augmenter les fractures et ne permettront pas le redressement économique des territoires les plus délaissés, aux populations encore plus soumises à la peur du déclassement et au refuge vers des extrêmes.

Daniel GACOIN

PS 1 : dans le prolongement, n'hésitez pas à lire le dernier numéro (mars - avril 2013) de la Revue ESPRIT avec un très gros dossier au titre fort : Tous Periurbains !. La première partie (avec un entretien de Laurent Davezies notamment) traite du périurbain sous l'angle d'un terreau possible du populisme, puis des modes de vie en secteur périurbain (avec émiettement social et troisième voie entre vie de village et vie dans une grande ville). La deuxième partie précisément revient sur la vie urbaine et son influence majeure, y compris dans les secteurs périurbains. Ce dossier est incontounable.

PS 2 : toujours sur les questions périrubaines et leur extension dans les secteurs ruraux, n'hésitez pas à lire également un ouvrage très original d'un sociologue bien connu et souvent commenté ici : Jean-Pierre Le Goff. Son dernier livre est paru chez Gallimard et c'est très intéressant : l'histoire de la transformation du village de Cadenet, dans le Lubéron, et notamment l'arrivée successive de plusieurs générations d'urbains qui vont dénaturer la vie locale.

L’avenir des ESAT : des raisons de s’indigner ?

 

Les politiques publiques pour le secteur social et médico-social ont vécu des jours riches en actualité depuis deux semaines. Je reviens ici sur une question qui a suscité de nombreuses protestations, un tollé magnifique, sur fond de contestation d’une orientation contenue dans le projet de loi de décentralisation, plus communément appelé Acte III de la décentralisation. Résumons : il est prévu dans cette loi que les établissements et services d’aide par le travail (ESAT) passent de la responsabilité des Agences Régionales de Santé (ARS) à celle des Conseils généraux, disposition logique ; mais  l’Association des Départements de France a publié une note technique au vitriol sur une supposée faible efficacité des ESAT ; en conséquence et par réaction, l’ensemble du secteur médico-social dont le Conseil National Consultatif des Personnes Handicapées (CNCPH) s'est prononcé contre le projet de transfert des Esat vers les départements.

 

Commençons par rappeler la place originale des ESAT

Les établissements et services d’aide par le travail (ESAT) accueillent des personnes présentant un handicap (moteur, intellectuel, sensoriel, psychique) et dont les capacités de travail ne leur permettent pas, pour une période donnée ou à long terme, de travailler à temps plein ou à temps partiel dans une entreprise ordinaire ou dans une entreprise adaptée ou encore dans le cadre d’une activité professionnelle indépendante.

Ces structures, appelées au départ Centres d’Aide par le Travail (CAT), ont été conçues dès les années 1930 (les premières structures ont été créées par l’APF d’André Trannoy et l’ADAPT de Suzanne Fouché), ont trouvé leur premier statut officiel en 1954, le premier décret unifiant leurs missions datant de 1963 : à partir de la fin des années 1960 leur développement a été important, ce qui amène d’ailleurs aujourd’hui, quelques 40 années après les créations en nombre, à penser l’avenir des personnes handicapées qui y travaillent.

Attention ! Dès l’origine, la vocation des CAT a été l’occasion de positionnements spécifiques : ils étaient conçus en parallèle avec les ateliers protégés (AP) :

- Initialement, les CAT accueillent des jeunes sortant des IMPRO (avec déficience intellectuelle), les AP accueillant des personnes avec maladies invalidantes ou handicaps moteurs,

- La loi de 1975 (d’orientation en faveur des personnes handicapées) avait réorienté le dispositif CAT – AP, tout en reconnaissant le droit au travail pour les personnes handicapées, en indiquant que ces deux types de structures devaient favoriser l’insertion en milieu ordinaire.

- Mais il existe une grande indécision sur le thème : la circulaire N°60 AS du 8 décembre 1978 valorisait fortement la situation de travail au sein des ESAT, alors que la loi du 10 juillet 1987 pour l’emploi des personnes handicapées (imposant un seuil de 6 % de personnes handicapées dans les entreprises de plus de 20 salariés) avance plutôt des dispositions favorisant l’emploi et la position de sas des CAT,

- Le prolongement a été la diversification des liens de travailleurs handicapés de CAT avec les entreprises ordinaires (stages etc.) ; malgré la faible croissance des orientations vers un emploi en milieu ordinaire, se généralise l’idée du CAT comme sas de transition,

- la loi du 11 février 2005 pour les droits et la participation, l’égalité et la citoyenneté des personnes handicapées (qui consacre le passage du nom CAT en ESAT) confirme ces orientations : la personne handicapée reste dans un statut protégé en ESAT, mais elle a droit aux actions de formation professionnelle, à la VAE, à certains droits salariaux, à la possible mise à disposition en entreprise,

- A noter, dès les années 1970, mais davantage encore après 2005 (la loi du 11 février reconnaissant la notion de « handicap psychique »), les CAT et ESAT ont accueillis des personnes ayant vécu une maladie mentale et dont les soins ont permis une stabilisation, dans une proportion qui est allé en progressant fortement.

 

L’autorité de contrôle des ESAT

Dès l’origine, les CAT (futurs ESAT) sont sous la tutelle de l’État et le restent au moment de la décentralisation, alors que la double mission des structures (un emploi, un accompagnement social) auprès des personnes handicapées accueillies pouvait plaider pour un passage sous la responsabilité du Conseil général. Lors de la loi de 2009 créant les Agences Régionales de Santé, la même question se pose : il est prudemment préféré que les ESAT restent sous la coupe des ARS (peut-être intègre t-on à l’époque l’important accueil de personnes avec handicap psychique).

Bref, ce n’est que le projet de décentralisation Acte III de 2013 qui prévoit le passage vers la responsabilité des départements. Cette orientation est logique si l’on considère que l’ESAT reste un dispositif d’action sociale, même avec un vecteur travail important. Le cas inverse (une structure de travail, avec des aménagements) aurait plutôt favorisé une responsabilité des Directions régionales de l’économie, de la concurrence et de la consommation, du travail et de l’emploi (Direccte). Cette orientation avait plutôt été bien reçue par les organismes divers oeuvrant en faveur des personnes handicapées.

 

La position tranchée de l’ADF

C’est donc une note technique qui a mis le feu aux poudres : de quoi s’agit-il ? D’un document dont l’auteur principal, Jean-Pierre Hardy, est bien connu dans le secteur social et médico-social : ancien responsable de la réglementation financière et comptable au ministère, passé il y a 3 ans à l’Association des Départements de France, comme responsable des politiques sociales de ces derniers. L’homme est profondément républicain, rugueux dans sa communication, méfiant à l’égard des rentes de situations du secteur associatif, son style « brut de décoffrage » faisant souvent mouche.

Et bien cela n’a pas manqué :

- Dans la note technique, il commence par rappeler le rôle de sas de transition vers l’emploi ordinaire des ESAT et des entreprises adaptées (EA, nouveau nom des ateliers protégés) et leur faible efficacité dans ce domaine : « un taux de sortie des ESAT vers le milieu ordinaire de travail même avec des aménagements de postes, qui ne serait, depuis 30 ans, que de 0,8% tous les 5 ans ».

- Il y soutient la logique publique : « un même chef de file (le département) pour les politiques publiques de travail protégé, d’hébergement, d’accompagnement à la vie sociale et de perte d’autonomie des adultes handicapés ».

- Pour autant, il pose des questions de fond : « le maintien de personnes (notamment à temps partiel) dans les ESAT alors que la situation de fatigabilité et de vieillissement induirait plutôt un accueil en structures occupationnelles », les dispositions de la loi de 2005 (de type job coaching) pour les plus jeunes « pouvant réduire les flux d’entrées en ESAT », les accueils de personnes avec handicap psychique en ESAT officialisant des « transferts de missions et de charges du secteur psychiatrique vers les ESAT, en violation du principe de fongibilité asymétrique issu de la loi HPST » (des transferts de crédits du secteur sanitaire vers les secteurs sociaux et médico-sociaux, avec interdiction des transferts en sens inverse...).

- Et donc l’ADF soutient alors une logique nouvelle : après le passage comme organismes de contrôle des ESAT, les départements devront néanmoins apurer des situations complexes : baisse des recrutements dans les ESAT donc, mais aussi des budgets complexes, et pour certains, structurellement déficitaires, devenir des jeunes en attentes d’accueil en ESAT (financement de leur prise en charge dans des structures d’attente), poids financier du renouvellement du patrimoine des ESAT qui serait très ancien et à rénover.

 

La position du secteur du handicap

C’est donc le secteur associatif, en premier lieu l’UNAPEI, puis le Conseil national consultatif des personnes handicapées qui s’est insurgé contre la note technique. La conséquence : une position publique non contre cette note, mais contre le principe de la décentralisation vers les départements de la tutelle des ESAT.

On marche sur la tête : certes, le style sans nuances et très rugueux, bien que techniquement irréprochable, de cette note fait sursauter. Mais de là à prendre position contre la décentralisation des ESAT, les bras vous en tombent. Le CNCPH comme l’UNAPEI ont cédé à un travers bien connu dans notre secteur, la position de victime désignant ses bourreaux.

Répétons-le donc :

- Le principe d’une décentralisation des ESAT est une bonne mesure, il n’y a aucune raison de la refuser

- Les questions posées par l’ADF sont légitimes et devraient permettre d’envisager un avenir des ESAT ancré sur la complexité des missions : d’un côté une plus grande activité de sas pour un certain nombre de personnes, d’un autre côté une activité professionnelle protégée et à long terme pour d’autres personnes, sur un troisième plan la possibilité d’une situation occupationnelle avec des conventions ESAT / FV, pour des personnes en difficulté, en situation de fatigabilité, etc. Le principe serait de ne pas réduire la mission des ESAT à une seule approche, compte tenu de la diversité des besoins

- La nécessité de sortir d’une ambiance de cour d’école interroge tous les responsables publics : le style des communications de l’ADF nécessitera une plus grande attention aux échanges et à la réception des approches, la tendance à la victimisation et au refus du questionnement des associations gestionnaires parlant au nom des bénéficiaires (les personnes handicapées) devrait s’estomper pour une entrée dans un dialogue responsable, sans adoption de position limite (refus de la décentralisation parce que l’on est uniquement furieux du style peu diplomatique d’une note technique !!).

Daniel GACOIN