Daniel Gacoin

Une polémique inutile sur la scolarisation des enfants handicapés ?

 

La dernière semaine politique a été exceptionnellement riche en péripéties politico-judiciaires. Il n’est pas sûr qu’elles aient été utiles, ni même qu’elles aient contribué à élever le débat.

Je passe donc sur ces péripéties pour aborder un malentendu, qui a agité l’Assemblée Nationale, avec nom d’oiseaux de tous côtés et manipulations diverses. Ce malentendu est lié à un amendement parlementaire déposé à l’occasion de l’examen, et l’adoption en première lecture, du projet de loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école. L’amendement en question est déposé par Michel Ménard, député socialiste de Loire-Atlantique : il concerne une possible demande directe par l’Éducation nationale, sans l’accord formel des parents, de modification de l’orientation d'un enfant handicapé au sein d’une école ordinaire.  L’affaire est complexe…

 

Un historique en 10 étapes

- 1^ère étape : La loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, était basée sur l’ouverture de droits fondamentaux pour toutes les personnes handicapées avec, au cœur de ses dispositions, un plan de compensation du handicap (PCH). L’inclusion scolaire des enfants handicapés se situe dans le prolongement avec l’idée d’une scolarisation dans l’école ordinaire et d’un projet personnalisé de scolarisation (PPS, qui est partie intégrante du PCH d’un enfant ou adolescent). Ce PPS est censé être établi par la Maison départementale des Personnes Handicapées (MDPH) à la demande des parents ou par exception, à la demande de l’école, mais toujours avec l’accord formel des parents.

- 2^ème étape : La mise en application de cette loi a connu des hauts et des bas, et de nombreux champs sont en retard par rapport au calendrier. En revanche, pour la partie scolarisation des enfants ou adolescents, les outils prévus se sont progressivement développés à partir de 2006-2007, dont la mise en place d’enseignants référents pour le suivi des PPS, dont la mise en place d’Équipes de Suivi de la Scolarisation (ESS).

- 3^ème étape : Un prolongement de cette partie de la loi sur l’inclusion scolaire concerne la scolarisation des enfants et adolescents handicapés dans des unités d’enseignement spécialisé, au sein des établissements spécialisés : un projet d’unité d’enseignement, une convention avec l’Éducation nationale, un coordinateur de cette unité d’enseignement, des enseignants spécialisés, un suivi du PPS de chaque enfant par les mêmes enseignants référents que pour les enfants en inclusion scolaire.

- 4^ème étape : Le développement des postes d’auxiliaires de vie scolaire (AVS) pour les aides humaines individuelles se met en place sérieusement, mais jamais à la hauteur des besoins, et jamais dans une véritable professionnalisation de ces acteurs. Sur ce plan, est constatée une tendance à l’inflation des demandes, alors que les AVS restent en situation précaire.

- 5^ème étape : Au-delà des postes d’AVS, d’autres tensions se font jour, mais ne peuvent empêcher le constat d’une progression continue de l’inclusion scolaire : + 35 % en 5 ans.

- 6^ème étape : Un résultat paradoxal est constaté dans quelques situations : des échecs d’inclusion scolaire sont constatés pour une petit pourcentage d’enfants arrivant ensuite dans des établissements spécialisés après un parcours difficile de souffrance et de rejet, la scolarisation est loin d’être généralisée dans les établissements spécialisés ce qui génère des polémiques (notamment quand il s’agit d’enfants autistes).

- 7^ème étape : des applications « exotiques » de la loi sont constatées notamment du côté des enseignants référents : ces derniers peuvent parfois se sentir décideurs (ce serait eux qui demanderaient les PPS ou les décideraient, ce serait à eux de définir les contenus des accompagnements dans les établissements spécialisés), ils ne convoquent pas systématiquement les parents aux réunions d’équipes de suivi de la scolarisation (RESS), ces dernières étant massivement oubliées pour les enfants en établissement spécialisé. Au sein de l’Éducation nationale, un petit courant se fait jour, regrettant de ne pouvoir tout décider ("la MDPH et les règles de droit, notamment le droit à compensation à la demande des parents, c’est bien gênant") : admission, exclusion, orientation des contenus, contrôle des approches médico-sociales. A noter, dans certains secteurs, ce sont bien les enseignants référents qui définissent les PPS et non l’équipe pluridisciplinaire de la MDPH.

- 8^ème étape : Le projet de loi du gouvernement pour la refondation de l’école comporte de nombreux champs (formation, priorité dans l’école primaire aux enseignements fondamentaux, progression de l’éducation au numérique, évolution des contenus et de leur progressivité, partenariats territoriaux). L’accueil du handicap n’est pas directement concerné. mais la question des moyens reste sensible, ce qui nous ramène à la question des AVS, évoquée plus haut.

- 9^ème étape : un député socialiste, non spécialiste de la question du handicap (carrière à la Ligue de l’Enseignement), s’est intéressé au sujet en 2012  (rapport à l’occasion du budget Éducation nationale 2013) et propose un amendement : à la place de la situation actuelle (les parents d’enfants handicapés ou présentant des difficultés d’adaptation sont à l’origine d’une demande de PPS à la MDPH : soit en étant demandeurs, soit en ayant donné leur accord à une proposition de saisine de la MDPH par l’Éducation nationale), il propose une nouvelle organisation. Dans cette approche : l’Éducation nationale pourrait saisir directement la MDPH, même sans l’accord des parents, leur avis étant néanmoins recueilli, « pour toute révision de l’orientation d’un enfant ou d’un adolescent et des notifications concernant son accompagnement, y compris en cours d’année scolaire ». L’affaire est saisissante : malgré des préventions (en commission, Monsieur Ménard s’était entendu dire que cet amendement « s’agissant de la saisine des MDPH, bouleverserait l’équilibre trouvé entre les familles, les équipes éducatives et l’Éducation nationale »), l’homme insiste sans réelle connaissance approfondie : « Lorsque j’ai été rapporteur pour avis du budget de l’enseignement scolaire et que j’ai procédé à des auditions, on m’a dit que ce dispositif serait dans l’intérêt des élèves, et qu’il favoriserait notamment le développement de leur autonomie en cours d’année ». La naïveté est insondable mais a des conséquences : l’amendement est adopté.

- 10^ème étape : le tollé du côté des associations spécialistes du handicap est immédiat (des risques importants de voir l’Éducation nationale prendre des positions directives, notamment en matière d’exclusion, au mépris du droit). L’opposition s’empare de la question (alors que les mêmes, au pouvoir il y a peu, n’étaient pas les plus assidus pour défendre les moyens d’accompagnement du handicap à l’école) et met le feu aux poudres : l’Éducation nationale veut reprendre la main, le gouvernement se trompe. Les insultes pleuvent, le gouvernement revient en arrière avec une volonté d’apaisement ambigu (non un retrait mais une révision de l’amendement parlementaire), notre naïf de service (Michel Ménard) crie à l’innocence (ma mobilisation pour l’inclusion en milieu ordinaire des enfants en situation de handicap est pleine et entière).

 

Des conclusions

Beaucoup de bruit pour rien donc, mais une occasion ratée de poser des bonnes questions :

1. L’inclusion scolaire est quantitativement en progression*, c’est un véritable progrès, mais c’est loin d’être une réussite totale.

2. L’inclusion scolaire n’est pas une panacée, contrairement à ce que tout le monde croit, ce peut même être une grande souffrance pour certains enfants.

3. L’évolution des orientations (en inclusion scolaire et du point de vue des moyens, en établissement spécialisé avec inclusion scolaire partielle ou scolarisation en unité d’enseignement spécialisé) doit continuer à relever d’une demande des parents auprès de la MDPH, avec exclusion de l’Éducation nationale de ce circuit.

4. Il est important de situer l’Éducation nationale, comme les établissements spécialisés, comme opérateurs des orientations de la MDPH. Il est également nécessaire de situer les enseignants référents à leur juste niveau, celui de coordinateur d’action et d’animateur d’ESS avec présence et écoute des parents et de l’enfant, dans le respect de ces derniers.

5. Il est temps d’éviter l’amateurisme de certains parlementaires à l’Assemblée nationale. Ce qui s’est passé à l’occasion du projet de loi pour la refondation de l’école risque de se reproduire, avec des conséquences plus graves pour le projet de loi relatif à la sécurisation de l’emploi.

 

Daniel GACOIN

* il est intéressant de lire un récent article de la revue Études et Résultats (DREES) sur cette progression quantitative :

Le nombre de places en inclusion scolaire avec accompagnement spécialisé  (SESSAD) a très fortement augmenté depuis plus de 10 ans, avec une progression continue depuis 2006, le nombre de places en établissement spécialisé a très fortement baissé de 1990 à 2002, s’est érodé, en restant globalement stable pendant les 10 dernières années.

 

 

Robert Castel, au revoir

 

La nouvelle est tombée mardi soir, Robert Castel est mort… Difficile de ne pas revenir sur ce sociologue qui a apporté, pour les sciences sociales, une construction originale. Ce n’était pas un maître à penser, mais un auteur qui donnait à penser. 

Son apport le plus fondamental est venu, après ses travaux de philosophie, puis ses études sociologiques des années 1970-1980 sur la psychiatrie dans le sillage de Michel Foucault, d’un virage amorcé en se consacrant aux questions sociales au début des années 1990, soit assez tard dans son parcours.

Son livre, Les métamorphoses de la question sociale : une chronique du salariat, (Fayard, 1995) nous ouvrira à une transformation, en cours depuis les années 1970 et non encore achevée à ce jour :

- plus d’un siècle de vie économique avait permis de construire un socle socio-économique, basé sur le salariat, position sociale initialement méprisée, mais devenant petit à petit le modèle de référence, notamment autour de « la condition salariale », avec les repères et protections sociales, dont la notion de propriété sociale, qui s’y rattachaient, créant un statut constitutif d’une identité sociale au sein d’une société cohérente (au sens des compromis qu’il supposait).

- ce socle s’est effrité au cours des 40 dernières années dans un cycle non encore achevé, avec des conséquences : une acceptation de l'exclusion (selon son terme, « la désaffiliation »), de la vulnérabilité ou de la fragilisation qui frappent les individus « par défaut », plus globalement l’acceptation de sous-statuts salariaux dont celui de « précariat », terme majeur qu’il contribue à rendre populaire.

Plus près du travail social, son ouvrage, L’insécurité sociale (Seuil, 2003) va nous intéresser au premier chef : il étudie une transformation globale des systèmes de protection sociale à travers un nouveau référentiel de tension sur plusieurs axes :

- une centration nouvelle sur l’individu, son projet, l’individualisation des approches (avec des excès : inflation de subjectivité et d’hyper individualisme) 

- un contexte général de transformations des politiques  avec plus de ciblages, de projets basés sur des besoins, de traitement transversal des problèmes sociaux rencontrés par une même personne, de partenariat des acteurs de l’action sociale, de dynamique utilitariste dans les interventions sociales et les programmes, etc.

Je reconnais que j’ai été moins influencé par les ouvrages qui ont suivi, (par exemple La discrimination négative, Seuil, 2007) du fait de certaines redondances et parce que, quoiqu’en disent certains, l’analyse des transformations n’avançait pas de perspectives : comment reconstruire des statuts et des identités sociales dans un contexte de précarité économique ? Par exemple, l’axe actuel de la sécurisation des parcours, comme celui de la flexisécurité n’étaient pas repris avec des propositions constructives.

Néanmoins, sa dernière livraison, dans l’ouvrage collectif « L’avenir de la solidarité » (PUF, 2013) nous laisse à la fois un regard  critique sur les dernières transformations (violence de la crise économique, représentations de la pauvreté, méfiance vis-à-vis des "assistés", responsabilisation de ces derniers, diversité de la situation française, bilan en demi-teinte de la nouvelle législation) et des perspectives nouvelles (pérenniser, voire renforcer la protection sociale, en se centrant, sans discrimination ni activation contreproductive, sur les groupes précarisés de type sous-salariat et précariat pour leur proposer des modalités de mise en mouvement et de sécurisation). * 

On se rappellera la voix fragile, la silhouette voûtée, la cigarette à la main, le propos tenace, la générosité toujours à fleur de peau. N’hésitez pas à retourner l’écouter sur le site La Vie des Idées, c’est toujours passionnant : voir l’interview « Retour sur la question sociale » du 18 novembre 2008.

Daniel GACOIN

* dans cet ouvrage, d’autres contributions (reprises d’articles déjà parus sur le site de La Vie des Idées), sont à lire ab-so-lu-ment.

- je recommande l’article d’Hélène Perivier, « Les victimes collatérales du RSA », où cette économiste de l’OFCE analyse les raisons, diverses et conjuguées pour lesquelles les plus démunis ne peuvent accéder à l’emploi et restent bloqués dans l’assistance et les minima sociaux. Tout en dénonçant une conception purement monétaire de la pauvreté (assimilée à un état statique), elle se demande si, au lieu de tout miser sur une incitation stigmatisante pour ceux qui n’ont pas d’emploi, considérés comme des « assistés » ou de « mauvais pauvres », il ne serait pas plus judicieux « de renforcer leur accompagnement vers l’emploi » ou de favoriser l’encouragement à l’emploi des femmes.

- je recommande aussi un article de Serge Paugam, sociologue bien connu (je pense à deux ouvrages qui m’ont marqué, parmi d’autres : « L’exclusion, l’état des savoirs », ouvrage collectif de 1995, La Découverte, et « Les formes élémentaires de la pauvreté », PUF, 2005) : il examine les conséquences de la situation économique sur l’opinion des français, par exemple quand le taux de chômage est élevé, l’évolution de l’opinion va davantage considérer la pauvreté comme une injustice, plutôt que comme une défaillance personnelle, et inversement.

- à lire aussi, l’article de Jean-Claude Barbier, également sociologue : « Pour un bilan du workfare et des politiques d'activation de la Protection sociale », que j’ai déjà évoqué dans ce blog en avril 2011,

- et je n’oublie pas les propos de Jacques Rodriguez (toujours un sociologue), « De la charité publique à la mise au travail, autour du Speenhamland Act », ou de Nicolas Duvoux sur le RMI à la Réunion.

Trouver une solution à la prolifération des agences, observatoires et comités : la proposition récente du GNDA

 

Malgré la difficulté à concilier une activité plus qu’intense et les besoins de commentaires réguliers sur l’actualité dans ce blog, je ne peux manquer aujourd’hui de commenter une actualité récente (cf. article d’Isabelle Sarrazin, dans les ASH du 1^er mars). 

Le contenu de cet article concerne une proposition récente du Groupement National des Directeurs d’associations (GNDA) qui regroupe tous les responsables d’associations du secteur éducatif, social et médico-social. Le GNDA vient en effet de livrer une proposition originale en imaginant la création d’une Haute Autorité de l’Action Sociale et Médico-Sociale (H2ASMS). Les trois missions de cette nouvelle Haute Autorité seraient : observation sociale et médico-sociale, soutien de l’évaluation, analyse de l’efficience des actions.

L’originalité de la proposition ne réside pas dans la création d’une nouvelle structure, mais dans le regroupement sous un même toit :

- des observatoires : l’Observatoire National de l’Enfance en Danger (ONED), l’Observatoire National de la Pauvreté et de l’Exclusion Sociale (ONPES),

- des agences : l'Agence Nationale de l'Évaluation et de la qualité dans les Établissements et services Sociaux et Médico-sociaux (ANESM), l’Agence Nationale d’Appui à la Performance des établissements sanitaires et médico-sociaux (ANAP)  pour sa partie médico-sociale, l’Agence Nationale des Services à la Personne (ANSP),

- des conseils ou comités : par exemple le Comité National de la Bientraitance et des droits des personnes âgées et des personnes handicapées (le CNB qui vient d’être créé - voir plus loin)…

En effet, autant de sigles, autant de structures, autant de missions qui peuvent être spécifiques ou qui, parfois et hélas, se chevauchent aujourd’hui.

 

Petit historique pour comprendre cette proposition

Depuis 15 ans en effet, de nombreuses créations d’agences, comités ou conseils sont venues soutenir l’éclairage des pouvoirs  publics pour les programmes d’action sociale et médico-sociale et leur suivi. Ces créations ont produit de nombreux apports, plus ou moins fructueux, notamment par rapport au seul organisme antérieur permanent pour l’action sociale et médico-sociale , le Conseil Supérieur du Travail Social. 

L’idée de base de ces nombreuses créations : que les pouvoirs publics disposent d’une meilleure identification des besoins, que les professionnels et les structures soient davantage confrontés à des repères ou en situation d’interroger les pratiques et leur pertinence, que l’efficience des actions soit plus lisible et partagée, que les politiques puissent être réorientées.

Et derrière les principes opérationnels, trois philosophies progressaient, soit en se confortant, soit en se contredisant : la philosophie rationnelle humaniste de la loi du 2 janvier 2002 ; la philosophie  de l’activation (mise en mouvement autour d’objectifs et d’une position active) des programmes, des pratiques, des structures, et bien sûr des usagers ; la philosophie visant la performance, avec mise en concurrence basée sur le contrat et l’efficience / efficacité lisible des actions et structures.

Ces créations se sont réalisées en ordre dispersé…

- L’ONED (création 2004) et l’ONPES (création 1998), outre leur mission d’observatoires avec avis sur des politiques nécessaires, ont pu émettre des propositions et recommandations pour de meilleures pratiques ou des outils professionnels.

- L’ANESM (création 2007) a développé sa triple mission : élaboration de recommandations de bonnes pratiques professionnelles et soutien de la bientraitance, soutien du développement de l’évaluation, habilitation et contrôle des évaluateurs externes.

- L’ANAP (création 2010),  pour sa partie médico-sociale, a développé de premiers supports de suivi de l’activité ou de l’efficience, voire de la performance des structures, mais a aussi émis des recommandations ou des outils professionnels.

- L’ANSP (création 2005) a émis des supports pour l’évaluation de la qualité des prestations (dont une charte qualité), et également des outils de suivi des activités ou de la santé au travail.

- Le CNB créé il y a 15 jours (remplaçant un autre comité, centré sur la vigilance à l’égard de la maltraitance) va travailler également sur des recommandations de bonnes pratiques professionnelles (un vademecum est prévu dès l’automne 2013).

- Sans oublier la Haute Autorité de Santé (HAS - création 2004) : elle a posé un pied dans les recommandations de bonnes pratiques professionnelles concernant le champ médico-social.

Bref, l’addition et le chevauchement, voire la concurrence, posent question. Ce questionnement est devenu public. D’autant qu’un rapport parlementaire (le rapport Bur de juin 2011) a fortement critiqué les doublons dans les missions, et qu’un rapport de l’Inspection Générale des Finances (septembre 2012) a durement mis en cause le recours continuel aux agences, l’absence d’une analyse de la pertinence de ces dernières, de leur coût, et l’absence de maîtrise stratégique par l’État de leur apport. Les deux ont été confortés par les recommandations de la Cour des Comptes sur les Groupements d’intérêt public et les agences.

Depuis plusieurs mois, des rumeurs couraient sur la suppression de tel ou tel de ces organismes : le plus souvent c’est l’ANESM qui était visée (un maillon faible selon certains, souhaitant soutenir d’autres structures comme l’ANAP par exemple), avec l’idée que la HAS récupérerait la mission de l’ANESM sur les recommandations de bonnes pratiques professionnelles :

- Il s’est même dit que des m² avaient été dégagés dans les locaux de la HAS pour accueillir une telle mission : tout ceci était sans queue ni tête, car le secteur social ne pourrait s’y retrouver.

- Dans la foulée, la rumeur insistait sur le fait que l’ANAP superviserait, à terme, la partie évaluation de l’ANESM (dont le contrôle des évaluateurs externes) : ce serait une véritable provocation, tant la gouvernance de cette structure est essentiellement technocratique, ce serait en outre suicidaire car l’ANESM en 2013 et 2014 doit soutenir et contrôler les évaluations externes dans  63 % des 38 500 établissements et services sociaux et médico-sociaux (et il n’est pas question d’improviser sur cette question…).

Mais comme le gouvernement est autant structuré par les nécessaires espaces de concertations avec les acteurs de terrain que par les contraintes budgétaires, un véritable flottement est en place, davantage encore favorisé par la création du CNB évoqué plus haut. La question de base autour de ce flottement : comment l’État peut-il rationaliser tous ces organismes ? Lequel va t-il supprimer ? Lequel va manger l’autre ?

 

La proposition du GNDA dans ce contexte

La proposition du GNDA est habile : il propose de rationaliser ce maquis en allant vers une seule entité, mais avec une logique, celle du maintien de toutes les missions, en supprimant les doublons, en limitant les tendances tentaculaires de technostructures toujours expansives, en créant une véritable logique et des articulations, autour d’orientations stratégiques cohérentes. En outre, il propose d’éliminer les concurrences (parfois déloyales, toujours onéreuses) entre ces organismes.

Cette proposition est utile : dans une période d’efforts budgétaires incontournables, elle permet de poursuivre et développer les différentes fonctions d’éclairage tout en rationalisant les postes qui se superposent dans différents endroits, les coûts inutiles.

Cette proposition est également intéressante : elle vise en effet à garder au sein de la H2ASMS la dynamique en place dans certains organismes, singulièrement à l’ANESM : une gouvernance riche et associant le secteur (le triptyque Direction Générale, Comité Scientifique et Comité d'Orientation Stratégique) et des travaux par groupes de travail réunissant experts, usagers et professionnels (ce qui n’est pas véritablement le cas à l’ANAP).

Elle est aussi intéressante parce qu’elle maintient la recherche d’une cohérence social / médico-social, tout en prévoyant une articulation avec le sanitaire, via l’HAS qui assumerait la dimension curative et préventive de la santé, l’H2ASMS assumant les domaines des accompagnements dans une autre dimension du soin (que le GNDA désigne sous le concept de « care », que l’on peut préciser autour du souci de la personne, de l’attention, de la bientraitance et de la recherche du développement de l’autonomie, des capabilités, de l’insertion).

Mais cette proposition est incomplète : on ne comprend pas pourquoi le GNDA n’est pas allé au bout de la logique. Il parle de regrouper les agences, comités et observatoires, mais oublie certains organismes comme des conseils ou comités auprès de  tel ou tel ministre : le CSTS évoqué plus haut avec son rôle d’expertise, de veille, d’émission de recommandations ou avis, aurait tout à fait vocation à rejoindre cette H2ASMS, idem pour le Centre de Ressources de l’Accessibilité, etc.

 

Une proposition originale donc, subtilement conçue dans le contexte actuel, intéressante, mais encore incomplète.

Daniel GACOIN