Daniel Gacoin

Un nouvel épisode pour l’évaluation sociale et médico-sociale : l’arrivée, à terme, d’évaluateurs européens

Bientôt des évaluateurs externes venant d’autres pays européens ! La nouvelle est passée totalement inaperçue, n’a été relayée par aucun média du secteur social et médico-social. Seul le blog d’Olivier Poinsot (cliquer ici pour y accéder), toujours excellent, l’a évoquée. Il fallait s’y attendre pourtant !

 

Une évolution très lente

Depuis la loi du 2 janvier 2002, le feuilleton des décisions pour l’évaluation sociale et médico-sociale s’est déroulé avec son lot de surprises et surtout de retards. Les dernières précisions concernaient en novembre 2010 le calendrier de ces évaluations, internes et externes (avec, en décembre, les exceptions concernant le secteur de la protection judiciaire de la jeunesse,…). Mais l’élément le plus important dès 2002, c’est le caractère décisif de la dernière évaluation externe : selon l’article L. 313-1 du Code de l’action sociale et des familles, « le renouvellement, total ou partiel, est exclusivement subordonné aux résultats de l'évaluation externe mentionnée au deuxième alinéa de l'article L. 312-8 ». C’est dire la responsabilité des évaluateurs habilités par l’ANESM (Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux) pour cette évaluation externe.

Précisément sur ce thème, les pouvoirs publics n’ont pas confié cette responsabilité à des organismes publics mais à des « cabinets conseils », relevant du secteur lucratif. Pourquoi ? Parce que la conception, assez paradoxale, des pouvoirs publics était que cette activité d’évaluation ne relevait pas du service public, ou d’un service d’intérêt général (SIG), mais de l’activité de services. Le prolongement ? L’habilitation de ces organismes devait respecter les obligations de la Directive Services de l’Union européenne du 12 décembre 2006 (longtemps appelée directive Bolkestein), qui a établi une liberté d’établissement et d’action des entreprises de services. À noter : seuls les services d’intérêt général (SIG), comprenant les services sociaux d’intérêt général (SSIG) et les services d’intérêt économique général (SIEG) sont exclus du champ de l’application de la directive, mais on a vu les débats que cela entrainait (ainsi, il y a peu, les structures d’accueil de la petite enfance n’ont pas été identifiées comme SSIG).

Ainsi, la position retenue (évaluation dans l’activité de conseil, dans le champ de la Directive Services et donc liberté d’établissement des organismes évaluateurs) a entrainé une ouverture tous azimuts et « une habilitation », par vague successive, de 708 organismes. Attention ! Ce terme « d’habilitation » est présenté par de nombreux évaluateurs comme un label, une reconnaissance de leur qualité, alors qu’il n’est qu’une porte d’entrée, soumise ensuite à 2 garde-fous : des critères de compétences pour les personnes chargées de réaliser les évaluations dont l’appréciation est réalisée par les établissements et services évalués,  une mission de contrôle a postériori confiée à l’ANESM tant sur le respect des critères de compétences des évaluateurs que sur le respect du cahier des charges de l’évaluation externe, mission par mission. On a vu récemment le débat qu’a suscité la forme possible de ce contrôle (voir à ce sujet notre récent billet dans ce blog – cliquer ici pour y accéder).

Cette ouverture a créé une nouvelle activité avec la perspective d’un marché lucratif : le directeur de l’ANESM l’avait lui-même indiqué en 2008, il s’agit d’un marché de 350 à 400 millions d’euros par période de 7 ans, soit une moyenne de 10 000 euros par mission d’évaluation. Rappelons qu’en période de resserrement budgétaire, ce marché se réalise au détriment des moyens pour les accompagnements sociaux et médico-sociaux. Cette ouverture de marché a suscité de nombreuses aspirations, et, déjà aujourd’hui, des déceptions… Je suis régulièrement sollicité par des personnes ou organismes qui ont rêvé tout haut d’une nouvelle vie, comme évaluateur, et qui déchantent : ils ne trouvent pas de missions, tirent la ficelle par les deux bouts, avec une activité qui ne décolle pas. Le vrai rythme de croisière de cette activité n’est en effet à prévoir qu’en 2013-2014.

 

Et la suite logique de cette évolution

La suite de l’ouverture du marché de l’évaluation : l’application de la Directive Services adoptée par l’Union européenne fin 2006 trouve aujourd’hui son prolongement logique. Puisque la Directive Services vise « à faciliter la liberté d'établissement des prestataires de services dans d'autres États membres et la liberté de prestation de services entre les États membres », il est logique de voir, à terme, des « cabinets conseils » d’autres pays de l’Union européenne pouvoir s’installer en France sur l’activité d’évaluation externe des établissements et services sociaux et médico-sociaux

C’est ce qui vient d’être rendu possible avec la loi n° 2011-302 du 22 mars 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques (cliquer ici pour y accéder).

Son article 5 stipule en effet :

I. - L'article L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les organismes et les personnes légalement établis dans un autre Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen pour y exercer une activité d'évaluation de même nature que celle mentionnée au troisième alinéa peuvent l'exercer de façon temporaire et occasionnelle sur le territoire national, sous réserve du respect du cahier des charges mentionné au troisième alinéa et de la déclaration préalable de leur activité à l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Cette déclaration entraîne l'inscription sur la liste établie par l'agence. Un décret précise les conditions d'application du présent alinéa. »

II. - Le présent article est applicable à Mayotte

Deux précautions toutefois… D’une part, la possibilité de voir des évaluateurs externes venant d’autres pays de l’Union européenne ne s’effectuera que dans un cadre temporaire et occasionnel, et se réalisera sur la base du cahier des charges de cette évaluation externe (décret n° 2007-975 du 15 mai 2007). D’autre part, elle ne sera possible qu’après publication d’un décret français précisant les conditions d’application.

On se rappellera toutefois que nous attendons toujours la publication du décret précisant la manière avec laquelle seront prises en compte, partiellement, les données d’une certification dans une évaluation (ce qui montre, au passage, qu’il s’agit bien de deux éléments articulables, mais différenciés). Conclusion : si l’on pense à la lenteur de publication des décrets réglementaires, le décret concernant les évaluateurs européens n’est pas prêt d’arriver ! Mais il existe une autre hypothèse : les pouvoirs publics se presseront de le publier, pour accélérer la dynamique de changement en cours.

Pour ma part, l’idée d’évaluateurs venant d’autres pays européens ne m’effraie pas. Je pense même qu’en matière d’évaluation de l’efficience des activités, nous aurons des leçons à recevoir : pour éviter les applications de grilles qualité très instrumentales (une spécialité de certains évaluateurs, en contradiction avec le cahier des charges de l’évaluation externe), pour éviter des indicateurs de réussite / performance totalement absurdes…

Comme on le sait, je suis simplement inquiet d’un dérapage déjà bien engagé : augmentation des opérateurs de l’évaluation, contrôle a postériori par l’ANESM intervenant avec un effet retard, poursuite des décalages des évaluateurs avec les obligations réglementaires. Comme on le sait, les dérapages sont de 2 ordres :

1. L’existence de conflit d’intérêts patent, finalement non sanctionné,

2. Le non-respect évident du cahier des charges de l’évaluation, lui aussi non sanctionné. Par exemple des évaluations vérifiant uniquement la conformité de pratiques à un référentiel, et très loin de l’appréciation de l’atteinte des objectifs. Ou encore un exemple, paru dans la presse (Direction(s), Novembre 2010) : un organisme évaluateur qui se vante d’avoir réalisé l’évaluation, pour un montant moyen de 2 300 euros par structure, de 20 établissements et services sociaux et médico-sociaux. Si l’on pense à l’exigence du cahier des charges (documents à analyser au départ, enquêtes de terrain, rédaction d’un rapport, échange contradictoire sur ce rapport), il est impossible de réaliser des évaluations pour un tel montant, correspondant à peine à 2 journées de travail par structure. J’attends l’interrogation par l’ANESM de cette situation.

La nouvelle de possibles évaluateurs externes européens peut augmenter les aspects irrationnels des modalités de mise en place de l’évaluation externe. Il existe une version optimiste : cette nouvelle va obliger à une clarification des exigences publiques, notamment pour le respect du décret du 15 mai 2007. On peut toujours espérer !

Daniel GACOIN

A lire, très intéressant (+ + +) : un livre du philosophe Éric FIAT sur le concept de dignité

A l’heure où la philosophie « rationnelle humaniste », contenue dans la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, se transforme, voire se dénature, dans une stratégie managériale et malheureusement uniquement comptable, nous continuons à voir fleurir des textes qui, tout en soutenant une rationalisation des organisations et des moyens, gardent une apparence : des mots grandiloquents hérités de concepts pas toujours utilisés à bon escient.

Dans ce cadre, un des termes souvent utilisés pour notre secteur, dans les projets associatifs ou d’établissements, dans des instances éthiques, parfois même dans des textes législatifs, est celui de dignité : « conserver aux personnes les plus dépendantes leur dignité », « intervenir voire stigmatiser tout comportement indigne », « lutter pour le droit à la dignité »,… sont ainsi des expressions courantes dans ces documents, pas toujours référées à des définitions réfléchies. Elles indiquent certes une intention, reliée à des valeurs, comme quand il est aussi question du « nécessaire respect des personnes » ou de leur « bientraitance ». Mais des demandes de précisions sur les idées qui les sous-tendent ou sur les pratiques qu’elles supposent entrainent des réponses évasives, des lapalissades, des contenus consensuels certes, mais vides de sens. J’ai même lu un programme politique proposant de changer la devise de la République, en accolant aux trois principes de « liberté, égalité, fraternité » celui de « dignité ».

C’est pourquoi j’ai été particulièrement intéressé par un livre écrit par un philosophe, Éric FIAT, ayant pour titre « Grandeurs et misères des hommes, petit traité de dignité » , édité il y a un an dans la collection Philosopher de Larousse. Ce livre est un petit bijou, d’abord parce qu’il est écrit dans une langue fluide, avec des histoires de vie limpides, même quand elles sont terribles, mais surtout parce qu’il présente une construction structurée du concept de dignité, rédigée avec une pédagogie, un souci du lecteur, qui font plaisir. Son auteur est maître de conférence à l’université Paris-Est Marne-la-Vallée et professeur au Centre de formation du personnel hospitalier de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris (*).

 

La question de la dignité

Eric FIAT part du constat que la dignité est un « concept à la fois vague et à la mode », « à la mode de chez nous », « instrumentalisé pour justifier tout et son contraire », « la doxa contemporaine voulant que la dignité soit attachée à l’humanité comme telle et que tout homme ait une valeur absolue ». « Ce qui était privilège devient bien commun », ajoute t-il. L’envahissement « de déclarations grandioses » ne parvient pas à cacher des hésitations et finalement une triple ambiguïté :

- La « coutumière difficulté des champions de la dignité à produire le fondement sur lequel s’appuyer »,

- Le fait que, « bien que la dignité soit présentée comme intrinsèque à l’humanité comme telle, nombre de contemporains jugent que certaines situations font perdre à l’homme sa dignité »,

- La difficulté de « maintenir ensemble l’idée d’une dignité inaliénable de l’homme et la stigmatisation de certaines conduites comme radicalement indignes ».

Pour aborder ces ambiguïtés et les questions qu’elles entrainent, l’auteur propose de philosopher : chercher ce qui, en l’être de l’homme, justifie qu’on dise tout homme digne, s’interroger sur les menaces extérieures (misères de certaines conditions) ou intérieures (misères de certains comportements), sur le fait que l’homme doit garder sa propre dignité, parce qu’il y a en lui autant de misérable que de grand, d’angélique que de bestial.

 

De dignes portraits, des portraits d’indignes

L’originalité de l’ouvrage consiste à présenter d’abord des portraits et parcours de vie, de personnes dignes ou indignes, en montrant toute l’ambiguïté de ces appréciations. De Mademoiselle Henriette au Général de Gaulle (se recueillant avec sa femme devant la tombe de leur fille trisomique, lui prenant la main, en lui disant : « Vous voyez, Yvonne, maintenant, elle est comme tout le monde »), de Dom Juan à Philibert de Boeldieu (une histoire fictive, mais terrible), de Elsa à Chantal ou Julie, ou Anna, Eric FIAT montre que le plus digne n’est pas toujours celui auquel on pense, qu’il existe une grandeur des misérables et une misère des grands, une dignité de ceux que l’on dit indignes et une possible indignité de ceux que l’on croit dignes : « la conduite d’aucun homme ne peut être dite totalement digne, aucun homme n’est radicalement grand ». Il propose de regarder l’homme autrement qu’à travers un jugement inconditionnel sur sa dignité, de pouvoir le connaître, comme une personne et non un personnage, une personne qu’il définit ainsi : « un être au travers duquel sonne la loi morale et non point forcément celui qui en a conscience ».

 

Cinq conceptions de la dignité selon Eric FIAT

La deuxième originalité de l’ouvrage consiste en des lectures différentes du concept de dignité (la dignitas signifiant la valeur absolue et venant de dignus : qui vaut, qui a de la valeur).

> Une première conception, son origine même, selon Eric FIAT, est bourgeoise. Elle tranche avec la noblesse (se souciant davantage d’honneur que de dignité, provenant du rang et d’un héritage). Cette conception bourgeoise se traduit par deux visions. La première concerne la valeur de dignité d’un homme, moins une affaire d’état, plus une affaire de comportement : la vertu et le talent ne s’héritent pas et sont dits dignes ceux qui ont une conduite exemplaire. Attention, dans cette vision, la grandeur est également réserve, retenue, distance, pudeur. La deuxième vision est celle d’un accès égal à la dignité qui introduit néanmoins une distinction entre ceux qui sont dignes et ceux qui ne le sont pas, c’est une vision discriminante et hiérarchisante, la dignité étant relative à la conduite, qui a généré l’invention d’un « dignitomètre », lié au souci du maintien et de la tenue, au souci des œuvres, mais davantage lié à l’apparence de la vertu qu’à la vertu de l’apparence.

> Une deuxième conception est monothéiste. Elle indique que tout homme a une dignité qui lui est intrinsèque, inconditionnée, inconditionnelle du seul fait que Dieu a fait l’homme à son image et à sa ressemblance. Cette conception donne au concept de dignité une grande fragilité (si Dieu n’existait pas par exemple…), et génère un effet pervers : Dieu va vers l’homme qui a perdu sa dignité, comme le chrétien va vers les pauvres, les malades, les souffrants, les disgracieux, les abandonnés… réinscrits ainsi dans la dignité de Dieu. Ceci crée une inversion des valeurs, au point de pouvoir justifier la souffrance.

> Une troisième conception est kantienne. Elle est traduite dans l’ouvrage d’Emmanuel Kant de 1785, Les fondements de la métaphysique des mœurs, et s’appuie sur une pensée : « tous les hommes sont dignes d’une dignité absolue et doivent être respectés, et ceci, même si Dieu n’existe pas ». Cette conception démocratise la dignité (pour tous, contrairement à la conception bourgeoise), et refuse tout degré ou parties dans la dignité.  Elle consiste également à faire dériver la dignité de la présence en l’homme de la loi morale, d’une même loi morale en tout homme, même chez le criminel ou le plus inhumain, même en absence de conscience morale. Tout homme a ainsi droit au respect (considération, égard pour) de sa dignité inaltérable, en tant que telle, mais pour l’auteur avec une limite : aucune prise compte de l’autre, de la relation.

> Une quatrième conception, précisément, est relationnelle. Elle trouve son origine chez Hegel : « sans la reconnaissance d’autrui, l’homme n’est que chose vivante et non pas homme en pleine dignité ». L’homme a besoin de cette reconnaissance, ce qui ne signifie pas que la reconnaissance fasse la dignité (en cas de non reconnaissance, on dira qu’elle est méconnue, mais pas annulée). Le sens de la reconnaissance ? C’est un aveu, une manière de se rendre à l’évidence d’une valeur infinie de l’homme même s’il est fini. Ainsi, la reconnaissance accorde, accomplit l’homme, lui permet de réaliser pleinement une dignité qui, sans elle, ne vivrait qu’à « l’état de puissance ». Si l’on ne perd donc pas sa dignité dans cette vision, on peut en perdre le sentiment.

> Une dernière conception est moderne. L’auteur, en la relatant, est particulièrement critique : y est présente à son sens l’idée que l’obligation tyrannique de se retenir (conception bourgeoise) est remplacée par l’obligation tyrannique de se lâcher, que l’aveu (reconnaissance hégélienne) et le désir de la distinction est remplacé par celui de l’indistinction. Chez l’homme, la passion démocratique réclamant une égalisation des conditions (des droits, sociale, des sexes…) a entraîné la passion d’une maîtrise technique de la nature (comme maître et possesseur). La nature est désacralisée et l’homme est sacralisé (par son accomplissement, ses droits, sa maîtrise de sa vie et de la technique). Les maladies, les handicaps portent atteinte à la dignité de l’homme, ne pouvant ainsi s’accomplir, ce qui est insupportable. Est ainsi réinventé un « dignitomètre » (basé sur le degré d’indépendance et de maîtrise), la perte de maîtrise devenant perte de dignité, les techniques palliatives visant à supprimer toute souffrance. Le paradoxe de cette vision : la passion de l’égalité invite à déclarer tous les hommes dignes, la passion de la maîtrise à dire le contraire.

 

La conception de la dignité défendue par Éric FIAT

La construction proposée par l’auteur est « kanto-relationnelle » : pour lui, « la dignité est intrinsèque à l’humanité », « c’est la présence en tout homme de la loi morale qui fait de tout homme un être digne, au delà de tout prix ». Mais, « si tous les hommes sont dignes, ils ne sont pas également dignes de leur dignité ». La conséquence de sa conception : tous les hommes doivent être respectés au sens où il convient d’éprouver et de manifester pour chaque homme même celui qui a un comportement indigne, au-delà du respect, un sentiment d’amour capable de le transformer.

 

Les prolongements en action sociale et médico-sociale

Nous sommes confrontés, dans les établissements et services, à des personnes en situation de souffrance ou de perte de conscience de leur dignité, ou à des personnes qui présentent des comportements indignes. La pensée d’Éric FIAT est d’une grande acuité. Il conviendrait de la prendre en compte sur le terrain, bien au delà du respect ou de la bientraitance, cette notion souvent passive se traduisant par une définition (recommandations de l’ANESM d’août 2008) incompréhensible, et à des axes de travail très instrumentaux, utiles certes, mais insuffisamment à la hauteur des enjeux. Les trois axes à retenir à mon sens :

> Une présence auprès de chaque bénéficiaire, visant la reconnaissance de son identité de personne (un être digne, porteur de la loi morale), de sa potentialité à être digne, mais éventuellement de ne pas être digne de sa dignité : je pense ici à toutes les personnes en situation d’extrême dépendance, ou à toutes les personnes au comportement indigne,

> La reconnaissance, même chez la personne au comportement particulièrement indigne (délinquant), d’une capacité intrinsèque à acquérir une conscience de sa dignité, à reconnaître la loi morale dont elle est porteuse,

> La nécessité d’une attitude personnelle auprès de chaque personne, d’un sentiment qui va bien plus loin que le respect, d’un sentiment d’amour susceptible d’aider à une transformation, à une réalisation pleine de sa dignité. C’est particulièrement important pour les jeunes délinquants, y compris les récidivistes, pour lesquels je ne crois pas que la contrainte, l’affirmation de la sanction, la sévérité, pourtant nécessaires, soient uniquement suffisantes. Avoir un regard positif, un engagement, un sentiment, me semble à la base d’une clinique éducative. Il n’est pas sûr que les orientations actuelles de l’action sociale en soient porteuses.

Je ne peux que conseiller à tous de lire le livre d’Éric FIAT, et aux promoteurs de recommandations de bonnes pratiques (dont l’ANESM) de s’inspirer de sa hauteur de vue.

Daniel GACOIN

(*) Pour mémoire, Éric FIAT avait rédigé l’introduction des recommandations de la DGAS sur les dossiers des usagers (2006), une introduction très intéressante qui avait pour titre : « Le clair et l’obscur » pour être sujet de son histoire

 

Des consignes interministérielles aux ARS en matière de gestion : ce qui devait arriver…

Une circulaire interministérielle (cliquer ici pour y accéder) a été transmise, le 22 mars 2011, aux Directeurs des Agences Régionales de Santé (ARS). Elle constitue un mini-événement, puisqu’elle contient un ferme rappel à l’ordre en matière de gestion des dépenses en établissements et services pour personnes handicapées (ceux qui sont sous le contrôle des ARS).

Elle commence de manière souple en indiquant que « dans un contexte marqué par un besoin de plus grande maîtrise des finances publiques, l'Objectif Général de Dépenses (OGD) géré par la CNSA est construit en 2011 pour la première année en « crédits de paiements », sur la base des données relatives aux besoins financiers des établissements et services liés, au-delà des mesures de revalorisation, aux installations de places nouvelles qui seront effectives dans l'exercice. »

La suite est nettement plus précise. Il s’agit d’une remontrance aux ARS : elle affirme la nécessité d’une « budgétisation au plus près des besoins » qui « impose une meilleure maîtrise de l'exercice de tarification des établissements et services, alors que, dans le secteur de la prise en charge des personnes handicapées en établissements et services, le dépassement de l'OGD déjà constaté sur la période 2006-2009, a atteint fin 2010 un niveau inégalé ». Certes, est-il indiqué, l’écart entre l’OGD et les dépenses encadrées (DE) s’est réduit pour le secteur des personnes âgées, mais ce n’est pas encore le cas dans le champ des personnes handicapées (seulement une réduction de moitié de cet écart).

 

Les causes de ces dépassements, dans le médico-social, « à un niveau inégalé en 2010 » ?

 Selon le Ministère des solidarités et de la cohésion sociale et le Ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’Etat, ces causes tiennent à :

- « une absence de compréhension partagée sur le sens des différents agrégats utilisés dans la détermination de l'Objectif Général de Dépenses (OGD) et du montant des enveloppes notifiées »,

- « des pratiques de tarification divergentes ».

Notamment, il est indiqué que, selon une mission d'enquête IGAS-IGF de 2009 sur la gestion de l'OGD, la formulation des consignes ministérielles de 2007 pour la détermination des « dotations régionales limitatives de crédits » a pu conduire certains services à considérer que les « résultats excédentaires ou déficitaires des établissements et services concernés ne figuraient pas dans le périmètre de l'enveloppe régionale limitative ».

Autre élément, plus intéressant : il est confirmé en revanche que les dépenses prévues dans le cadre de Contrats Pluriannuels d’Objectifs et Moyens, conclus entre une ARS et des établissements et services, devraient générer une actualisation chaque année de la dotation globalisée commune de référence.

 

Les conséquences à terme, selon les ministères ?

La circulaire de mars 2011 présente des recommandations techniques pour la détermination des prix de journée des établissements, mais également pour les reprises de déficits, dans le cadre des comptes administratifs. Le principe premier : « le niveau de la dotation régionale limitative notifié en dépenses encadrées doit constituer, encore plus sûrement, le plafond de votre exercice de tarification et le plafond incompressible des dépenses opposables des établissements et services ainsi tarifés ». Ceci veut dire que ce plafond s’imposera, même si les établissements et services font valoir des dépenses intournables : opposables.

La circulaire aborde ensuite, de façon précise et toujours plus technique, les pratiques à développer par les ARS. Il est ainsi fortement rappelé que, pour des reprises de résultats déficitaires des établissements et services dans le cadre du dépôt du compte administratif d'une année et avant approbation et affectation du résultat, les ARS doivent :

- Utiliser toutes les possibilités (article R.314-52 du CASF) pour « réformer le montant du résultat, de façon à assurer, dans la mesure du possible, une neutralisation de l'impact de ce mécanisme sur l'ODG »,

- « Mobiliser les ressources de la « réserve de compensation» constituée par l'établissement ou le service considéré pour couvrir en tout ou partie le besoin de financement issu de la reprise d'un déficit retenu » par l’ARS,

- Tarifer « les prix de journée (PJ) sur la base de l'activité effective tarifée au prix déterminé », sans provoquer d’écart avec « le niveau des dotations régionales limitatives » notifiées aux ARS,

- « Prendre en compte les recettes perçues au titre de la facturation des prix de journée aux Conseils Généraux pour les prises en charge des jeunes adultes maintenus en établissements pour enfants handicapés au titre de l'amendement (Creton) non comme une recette atténuative à prendre en considération dans la détermination du montant du prix de journée de l'établissement mais comme des tarifs hors OGD qui équilibrent les agrégats OGD et DE ». « Les recettes issues de la facturation de ces prix de journée constituent comptablement un produit de la tarification qui doit être inscrit dans les comptes (7313) ».

- Moduler le prix de journée « en fonction des modalités de prise en charge des personnes accueillies (externat, internat complet, internat de semaine, demi-pension, accueil temporaire, journées d’intégration en milieu ordinaire) ».

 

Comment comprendre tout cela ?

Il fallait en fait s’y attendre : le respect des objectifs généraux de dépenses était jusqu’ici un impératif, mais avec des difficultés d’application, du fait d’une sorte de connivence entre les autorités de tarification et les établissements et services : on n’autorisait pas des dépenses dans un budget prévisionnel alloué (en année N), mais on indiquait discrètement qu’elles seraient reconnues ensuite au compte administratif (au cours de l’année N + 1), devenant incontournables par la reprise du déficit de l’année N au moment de l’établissement du budget suivant (en année N +2). Selon la circulaire, cela deviendra impossible ! Et par ailleurs, selon cette circulaire, des dépenses opposables des établissements et services (par exemple l’application de la convention collective du secteur, ou des dépenses de sécurité, etc.) ne primeront pas sur l’enveloppe régionale limitative de crédits.

Bref, les quelques astuces auparavant employées par les uns et les autres ne seront plus possibles. L’encadrement budgétaire va être encore plus strict, en sachant que resteront uniquement deux perspectives pour des évolutions : les CPOM, les développements de projets nouveaux. Pour le reste, la pratique déprimante déjà en place va s’amplifier : des limitations strictes de crédits, sans tenir compte des hausses effectives de coût (l’énergie par exemple avec des augmentations totalement inconsidérées), sans perspective particulière sur les postes liés aux salaires des personnels (et même pour des applications automatiques des obligations de la convention collective). Sur ce dernier point, nous savons qu’il existe de nombreuses situations où des postes salariés sont autorisés, mais pas le niveau de dépenses qui va avec.

Le dialogue de sourds engagé dans les années 1990 autour des formes de négociation pour les prix de journée et les comptes administratifs va donc s’amplifier, se généraliser. Pas de quoi se réjouir : on est toujours dans la gestion comptable, pas dans des visions stratégiques… En tous cas, la règle du jeu est fermement rappelée dans la « remontée de bretelles » aux directeurs d’ARS, contenue dans cette circulaire, laissant présager les sanctions possibles en cas de manquement de ces derniers !

Daniel GACOIN 

De réforme en réforme, de réorganisation en réorganisation, y a-t-il, à la Protection judiciaire de la jeunesse, une réelle politique et un pilote dans l’avion ?

Cette double question se pose en effet… et pas simplement parce que le départ du responsable de la Direction de la Protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ), au sein du Ministère de la Justice, est aujourd’hui annoncée. Philippe-Pierre Cabourdin, ancien magistrat à la Cour des comptes, venu au ministère de la justice il y a 8 ans, ayant pris la tête de la DPJJ en 2007, vient d’être nommé recteur de l’Académie de Reims (*). Son départ n’est pas forcément synonyme de modification d’une politique maintenant bien ancrée dans le paysage, une politique que je qualifierais de « changement pour le changement ».

 

Une politique ?

Quelques rappels s’imposent : la Protection judiciaire de la jeunesse, autrefois appelée « l’éducation surveillée », est une direction du Ministère de la Justice. Elle a en charge un secteur d’activité mis en œuvre en minorité par des établissements et services dépendant directement du Ministère de la Justice, et en majorité par des établissements et services gérés par des associations, appelées dans notre jargon, « secteur associatif habilité » (le SAH). La mission de la PJJ à l’égard du SAH est d’autoriser et contrôler l’activité de ses structures. De fait, la PJJ est ainsi, pour sa direction nationale et ses directions déconcentrées, engagée à un double niveau : celui de l’action, avec ses structures propres, et celui du contrôle en direction du SAH. Structurellement et dans cette double dimension, la PJJ a longtemps géré, directement ou à travers le SAH, les mesures judiciaires en faveur de la jeunesse prises au titre de l’ordonnance de février 1945 pour l’enfance délinquante, mais également les mesures judiciaires prises au titre de l’article 375 et suivants du Code civil en faveur des mineurs en danger.

Trois orientations semblent avoir guidé le directeur de la PJJ depuis son arrivée en 2007 :

> Première orientation : le recentrage de la PJJ sur le pénal.

Elle a été mise en place bien plus tôt, au moins depuis 2002. Elle s’est réalisée avec des avatars : jamais véritablement accomplie en totalité, du fait notamment de la mission de contrôle de la PJJ sur les structures du SAH accueillant des mineurs confiés par mesures de protection. Le recentrage s’est traduit essentiellement par une diminution du nombre de places gérées directement par la PJJ.

Est-ce cohérent ? Non, si l’on considère que la diminution des places visait une diminution des budgets alors que celui-ci est directement en contradiction avec les objectifs volontaristes de lutte contre la délinquance (comment faire plus avec une réduction de moyens ?). Non, si l’on examine les dépenses réelles, de fait transférées au SAH et toujours importantes. Non, enfin, si l’on pense que des recrutements d’agents à la PJJ ont été consacrés à l’affectation de ces derniers aux Centres de détention pour mineurs (de l’administration pénitentiaire et non de la PJJ). Non, enfin quand on pense qu’une centaine de cadres de la PJJ (formés pour diriger des établissements et services) ont été affectés à un service d’auditeurs des établissements et services. La conséquence : une forte diminution des places directes des structures PJJ (la sous-activité de certaines structures est une constante, la diminution du nombre de structures est l’élément marquant des dernières années…).

> Deuxième orientation : le relais de la volonté des ministres successifs de modifier l’ordonnance de février 1945.

Elle est liée à la volonté, constante depuis 10 ans, de diminuer, par une plus grande sévérité à l’égard des auteurs de délits, la délinquance des mineurs. Elle passe par une recherche d’abaissement de l’âge de la responsabilité pénale, l’abandon des juridictions spécialisées (le tribunal pour enfants), la sévérité accrue contre les récidivistes, la responsabilisation des parents coupables de laxisme, etc.

Néanmoins, les réformes affleurent en permanence, sans jamais aboutir, ou quand elles aboutissent, elles sont vite ignorées avant toute mesure de leur efficacité par l’idée d’une réforme supplémentaire. Mon étonnement : on n’y comprend plus rien parce que, au nom de l’efficacité, sont adoptées des mesures, énoncées comme décisives puis rapidement présentées comme insuffisantes. Au fond, peut-être que ce qui compte est moins une politique réelle qu’une rhétorique maintenant le public en haleine…

Le dernier avatar : une réforme du code pénal pour les mineurs a été préparée en 2009 mais n’a pas été présentée au Parlement, des rapports sont demandés par la suite mais une nouvelle réforme, ignorant leurs contenus, est aujourd’hui présentée dans le projet de loi dit de « participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs ». Elle vise, concernant la justice des mineurs, un traitement plus rapide et plus lisible de la délinquance, avec création de tribunaux correctionnels pour mineurs, avec saisine directe des magistrats possible par des officiers de police judiciaire : nous dépassons ici les limites de l’acceptable. Accessoirement, il est question d’un regroupement de toutes les données recueillies dans les procédures d’assistance éducative et de procédures pénales dans « un dossier unique de personnalité ».  L’objectif est de favoriser l’efficacité de la justice des mineurs par des mesures pénales adaptées à leur personnalité, mais le dossier unique concerne autant les procédures pénales que les procédures d’assistance éducative (!).

Élément supplémentaire : cette mesure serait adoptée alors qu’en ce moment même, une autre réforme est en cours : une Mesure judiciaire d’investigation éducative (MJIE) , mesure « unique modulable » est instituée pour remplacer les anciennes mesures d’investigation et d’orientation éducative (IOE) et les enquêtes sociales (ES). Le tollé est important aujourd’hui du côté du SAH mettant en œuvre les IOE et les ES. Selon ce secteur, la réforme est unilatérale, ignore les propositions faites en 2008 par ses associations, selon des modalités qui rendent impossible une mise en œuvre sereine : réalisation rapide, mais aussi tarification « complexe et quasi incompréhensible par les services, y compris ceux de la PJJ » (selon le communiqué de fédérations d’associations du SAH). Pour ma part, je m’interroge sur l’intérêt de cette nouvelle mesure, alors qu’il n’existe pas de retour négatif de la part des juges des enfants sur l’IOE : cette dernière avait été instituée à la fin des années 1980 pour améliorer les anciennes mesures d’Observation en Milieu Ouvert qui, elles, suscitaient beaucoup de critiques quant au peu de pratique d’investigation.

> Troisième orientation : la volonté d’optimiser une gestion managériale affirmée.

Cette dernière s’est mise en œuvre dans une démarche d’ensemble visant à simplifier les échelons intermédiaires dans l’administration déconcentrée de la PJJ : les 4 niveaux (national, régional, départemental, structures opérationnelles), ont été simplifiés avec 8 directions inter-régionales ; le choix des inter-régions concernées a été l’occasion d’une improvisation incroyable, et jusqu’à la dernière minute, avec des annonces et des contre annonces. Cette simplification augmente la distance entre directions stratégiques (fixant des impératifs aux structures, des regroupements et nouveaux projets) et directions de proximité devant faire travailler les équipes aux changements (rappelons-nous la tentative de suicide d’une directrice départementale en 2008 : une conséquence de cette distance dramatique…). L’élément majeur, c’est la fixation d’impératifs de gestion sans lien avec les priorités politiques. La DPJJ a par exemple imposé une réduction des financements du SAH (10 % sur 3 ans). Elle est d’ailleurs affirmée au moment où se met en œuvre la réforme de la MJIE, avec imposition d’un nouveau ratio : chaque éducateur ne doit plus travailler pour 35 mais pour 60 mesures en même temps. La conséquence à terme : la volonté de transférer une partie des activités du SAH (celui-ci parle d’une volonté de la DPJJ de le démanteler !) vers les structures propres de la PJJ alors que, je l’indique plus haut, toute la gestion de la DPJJ allait dans un sens contraire…

Conclusion : les impératifs de réorganisation structurelle, les impératifs de gestion dans le management de la PJJ sont sans commune mesure avec les objectifs rationnels, les objectifs politiques (l’efficacité de la justice et de la lutte contre la délinquance) qui sont pourtant affirmés (**).

 

Des perspectives ?

Il me semble que l’État est en train de dérailler, de perdre son sang-froid, en prenant des mesures successives, contradictoires et brutales. On est loin d’une véritable politique et d’un pilotage rigoureux, efficace, tant dans la prévention (la prévention situationnelle qui est pourtant une évidence) que dans la répression de la délinquance.

Il est temps de sortir des injonctions et de la rhétorique. Il est encore possible de penser une politique et sa conduite. L’idéal dans ce cadre : appliquer les dispositions antérieures, avec les moyens qui s’imposent, en associant les acteurs de terrain, les évaluer ensuite avant de penser de nouvelles réformes.

Daniel GACOIN

(*) élément original : la nomination de M.Cabourdin comme recteur est hors norme, puisqu’il sera ainsi le premier recteur ne possédant pas de Doctorat d’État ni d’Habilitation à Diriger des Recherches (c’est devenu possible pour 20 % des postes de recteurs depuis un décret de juillet 2010). « Nous avons besoin de profils plus polyvalents, avec des compétences de management et d'organisation, de suivi des dossiers, pour porter la politique éducative du gouvernement », a expliqué le ministre de l’Éducation nationale, qui ajoute concernant M. Cabourdin : « ses qualités de manager sont utiles pour mettre en oeuvre des priorités régionales, fixer des objectifs de performance, appliquer les contrats d'objectifs et de moyens signés avec l'administration centrale ». Au vu des résultats à la DPJJ, l’Académie de Reims n’a qu’à bien se tenir !

(**) Il convient de se rappeler Norbert Alter (L’innovation ordinaire, PUF) sur les inventions organisationnelles  : « elles ne sont pas « raisonnables », elles ne font pas appel à la raison, cette faculté qui selon Descartes permet de distinguer le vrai du faux et d’appliquer ce jugement à l’action », « concernant les transformations des organisations, il existe donc une large indépendance entre la nature des questions posées et la nature des réponses apportées ». Il ajoute concernant les inventions organisationnelles, inspirées par des finalités posées comme indiscutables, que leurs promoteurs « ne se préoccupent que peu de leurs usages, mais bien plus de leurs qualités intrinsèques, un peu comme l’inventeur du moulin à eau, ou celui de la charrue, se souciaient plus de faire fonctionner leur objet que d’en connaître le tissu social d’accueil ».

Justice fiscale, justice sociale : enfin du nouveau ?

 

Une volonté de stigmatiser et réduire la dépense publique …

Nous vivons une période marquée par l’avalanche de réductions dans les dépenses publiques, sociales, qui donne un relief uniquement comptable à (qui dévoie même) un courant plus profond au sein de la protection sociale visant l’activation « des personnes, des prestations et des dispositifs » (cf. l’article de J-C. Barbier, « Pour un bilan du workfare et de l’activation des politiques sociales », publié en 2008 sur le site La Vie des Idées - cliquer ici pour y accéder). Chacun s’est accoutumé aux discours volontaristes traquant la dépense inutile, responsabilisant les agents publics réputés dépensiers, voulant promouvoir optimisation et plus grande efficience des actions, stigmatisant tricheurs ou consommateurs de prestations sans contrepartie, dénonçant d’éventuels abus.

… et cherchant à diminuer l’imposition des plus riches…

Cette dynamique s’est accompagnée d’une valorisation de la performance économique et de l’investissement des personnes les plus aisées dans les structures de production. Y sont survalorisés les vrais entrepreneurs ou les investisseurs, avec l’idée constante que leur mobilisation nécessite une juste rémunération, et surtout, que les impôts auxquels ils sont soumis ne soient en aucune manière pénalisants ni désespérants. L’idée de « faire payer les riches » y est stigmatisée à travers une norme officielle (celle du fameux « bouclier fiscal » adopté en 2007) : pas d’impôts dépassant au total 50 % des revenus, ils les feraient alors fuir et favoriseraient l’évasion fiscale. Mise en cause ou défendue, cette norme est devenue une référence, non assortie d’une véritable appréciation des réalités.

… mais qui ne s’appuie sur aucune étude économique sérieuse des résultats...

La réalité de l’imposition des français, entre les divers types de prélèvements, les exemptions ou niches fiscales de toute nature, est nébuleuse. Mais surtout, ses résultats ne sont pas évalués : aucune appréciation des avancées grâce au « bouclier fiscal », de son apport à des investissements productifs ou à la limitation de l’évasion fiscale. Cette absence d’appréciation est d‘autant plus étonnante qu’un discours politique réclamant une progression de l’efficience, des résultats, la réalisation de « performances », est nettement plus agressif quand il s’agit des politiques sociales et de la protection sociale.

… et rend impossible toute réforme du système

Dans ce contexte, l’ardente obligation de réformer la fiscalité est devenue un véritable serpent de mer… toujours évoqué, jamais travaillé. Il existe bien des volontés de réformes, souvent en période électorale, mais jusqu’ici ces réformes étaient partielles, voire renforçaient les dysfonctionnements du système en place.

 

Un ouvrage qui tranche…

Est paru, il y a trois mois, un petit livre devenu un grand succès de librairie et même un vrai buzz (sur le site Internet, les simulations individuelles des propositions ont été prises d’assaut dès la fin du mois de janvier). Pour l’instant,, ce petit livre (rouge !!) est repris par les partis politiques de gauche essentiellement dans le programme du Parti Socialiste, mais de nombreux responsables de l’actuelle majorité présidentielle se montrent troublés, prêts à s’en inspirer. L’ouvrage, intitulé « Pour une révolution fiscale, un impôt sur le revenu pour le XXI^e siècle » a été publié au Seuil, dans la Collection La République des idées, véritable creuset de réflexions, analyses et propositions. Ses auteurs sont tous économistes : Camille Landais (chercheur à l’université de Stanford), Thomas Piketty (professeur à l'Ecole d'économie de Paris, directeur d'études à l'Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, proche du parti socialiste, très écouté en 2007 par Ségolène Royal), Emmanuel Saez (professeur à l'Université de Berkeley, détenteur de la Clark Medal de l’American Economic Association en 2009 – récompense la plus prestigieuse en économie après le prix Nobel)

… avec une première thèse simple…

La fiscalité française est asphyxiée par sa complexité, son manque de transparence et l’accumulation de privilèges pour une minorité de contribuables ultra-riches. Le livre démontre scientifiquement, et pour la première fois avec une vision d’ensemble, le caractère régressif de l’impôt dans notre pays : tous prélèvements confondus, les taux d’imposition sont plus élevés pour les ménages les plus modestes et s’abaissent pour les plus riches) :

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

… puis une proposition de réforme d’ensemble…

Une réforme simple est proposée : fondre l’impôt sur le revenu avec la CSG dans un seul et même impôt prélevé à la source, avec une progressivité du taux d’imposition. La proposition est simple, inspirée par trois principes (équité, progressivité réelle, démocratie).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

… le tout avec des innovations éditoriales

Ce travail, d’une lecture limpide, est surtout complété par un site Internet (cliquer ici pour y accéder) qui permet à chacun d’évaluer les propositions des auteurs et de concevoir une réforme alternative et qui produit tous les tableaux, propositions, possibilités de simulations individuelles. C’est vraiment intéressant.

 

Des critiques possibles …

Ce travail a été peu critiqué, à quelques exceptions près : certains se sont attaqués aux personnes (T. Piketty était fortement visé du fait de sa proximité avec des personnalités socialistes), certains se sont s’attaqués aux principes (surtout les  plus extrêmes parmi les ultra-libéraux, favorables à un taux d’imposition égal pour tous, la flax-tax).

Ces critiques, bien molles, ne sont pas convaincantes alors que les contenus de l’ouvrage sont incontournables. Je m’interroge uniquement sur le niveau de leur nouvel impôt sur le revenu pour les plus riches : 60 % des revenus pour ceux qui ont plus de 100 000 euros de revenus par mois. La barre n’était-elle pas trop haute ? Pourquoi ne pas s’être arrêté simplement au taux (norme) de 50 % qui est déjà une référence acceptée ?

… mais surtout un prolongement à creuser

J’ai été très intéressé par la démonstration de l’ouvrage dans ses dernières pages : celles consacrées à des perspectives fiscales plus larges, celles consacrées à l’utilisation de la réforme.

Si les propositions n’apportent pas fondamentalement de nouvelles recettes à l’État (au sens large), leurs modalités d’application, comme avec l’actuelle CSG (prélèvement à la source sur les revenus du capital et non seulement sur ceux du travail) rendent facilement possible un pourcentage systématique affecté à la protection sociale, les auteurs proposant que ce pourcentage soit calculé non sur les recettes, mais sur les bases fiscales de départ. Il me semble que la réflexion mérite d’être approfondie : tant pour l’approche globale, que pour l’affectation au champ de la protection sociale, ne faudrait-il pas aller plus loin ? Désigner des secteurs clés puisqu’existeraient en parallèle des cotisations sociales, donc des dépenses sociales correspondantes ?

Quoi qu’il en soit, n’hésitez pas, achetez ce livre, consultez leur site : l’ensemble est indispensable, incontournable et très facile à aborder !!

Daniel GACOIN

A lire absolument (+ + + +) : le dossier de l’ONED sur la théorie de l’attachement

 

L’observatoire national de l’enfance en danger a publié un dossier très intéressant sur la théorie de l’attachement. Il est particulièrement intéressant, d’abord parce  qu’il permet de faire un point sur cette théorie (avancées, recherches, concepts, contradictions), mais surtout parce qu’il se situe dans le champ des applications, en protection de l’enfance ou dans des approches thérapeutiques.

Une première partie détaille les aspects théoriques, c’est un excellent rappel. Elle part des premiers aspects de cette théorie présentée comme concept clé de la seconde moitié du XX^e siècle en psychopathologie et psychologie. L’historique est important : les précurseurs (le médecin psychanalyste viennois Spitz en 1947, les éthologues Harlow en 1958 et Lorenz en 1970) les travaux du psychiatre et psychanalyste anglais John Bowlby (en 1969), les apports de G. Appell et M. David qui avaient intégré le groupe de travail autour de Bowlby dès 1959, les rencontres et travaux ultérieurs.

Les concepts initiaux de la théorie de l’attachement sont rappelés : la fonction de l’attachement est une fonction adaptative à la fois de protection et d’exploration ; la mère, ou son substitut, constitue une base de sécurité pour son enfant et généralement la figure d’attachement vers laquelle l’enfant dirigera ses comportements d’attachement. Sont rappelés les travaux ultérieurs, par exemple sur le concept de « compétence socle » (de Montagner avec les 5 socles : attention visuelle soutenue, élan à l’interaction, comportements affiliatifs, capacité de reproduire et d’imiter, organisation structurée du geste), sur le concept de « caregiving », sur l'apport de Mary Ainsworth à propos de la « situation étrange » permettant de classer les comportements d’attachement. Tous les propos sont détaillés, illustrés, tant pour la partie des concepts que pour celle des outils d’évaluation des comportements d’attachement en général et des « attachements multiples » en particulier.

Une deuxième partie m’a semblé particulièrement utile : elle concerne les enfants accueillis ou accompagnés en protection de l’enfance. On trouvera un article sur les attachements possibles des enfants accueillis, sur l’attachement des fratries en villages d’enfants, sur les questions que pose l’attachement des enfants exposés à la violence conjugale. Mais j’ai surtout aimé un article de Nicole Guédeney, pédopsychiatre, concernant la place de l’attachement dans les choix et l’exercice professionnels des acteurs de la protection de l’enfance, puis concernant la réflexion et l’analyse des pratiques professionnelles.

Enfin une dernière partie propose des applications de la théorie de l’attachement sur le plan thérapeutique : un article sur les prises en charge précoces parent - jeune enfant, un autre sur l’accueil et le placement familial. Ce dernier est de Bernard Golse, pédopsychiatre, par ailleurs président de l’Association Pikler Lóczy – France *.

Vraiment ce document technique, mais très accessible, est à lire : il est téléchargeable sur le site de l’ONED (cliquez ici pour y accéder), n’hésitez pas !

Daniel GACOIN

* j’en profite pour indique que l’Institut Pikler, en Hongrie, traverse une phase très difficile, et qu’il serait utile de soutenir les initiatives de l’association  qui fait connaître en France  les idées d'Emmi Pikler (notamment en permettant un nouveau film de Bernard Martino dans les locaux de cet institut). Pour cela contacter l’association Pikler Lóczy : 01 53 68 93 50