Daniel Gacoin

À lire absolument (+ + + +), le dernier numéro des Cahiers de l’Actif : pour se préparer à l’évaluation externe...

 

À part le décret n° 2007-975 du 15 mai 2007 fixant le contenu du cahier des charges pour l’évaluation externe des activités et de la qualité des prestations des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS), il existait jusqu’ici peu de littérature sur le sujet :

> Des textes généraux sur la question évaluative en action sociale et médico-sociale foisonnaient certes, pouvant être classés en trois grandes catégories : des textes hostiles (soit viscéralement, soit du fait de dérives ou méthodologies inadaptées), des textes militants plaidant pour des processus de normalisation/standardisation dans les ESSMS, des textes réalistes visant une alliance entre une philosophie « rationnelle/humaniste » des organisations et une culture professionnelle du travail social.

> Des textes spécifiques sur l’évaluation externe restaient rares : jusqu'en octobre 2010, existaient seulement « Conduire l’évaluation externe dans les établissements sociaux et médico-sociaux » de Pierre Savignat (Dunod, février 2010) et le « Guide de l’évaluation en action sociale et médico-sociale » de Daniel Gacoin (Dunod, juin 2010).

Les Cahiers de l’Actif ont comblé en partie ce manque en produisant il y a 2 mois un numéro double, entièrement consacré à l’évaluation externe. Pour mémoire, Les Cahiers de l’Actif sont publiés par Actif Formation, un organisme de formation professionnelle continue bien connu, situé à la Grande Motte (cliquer ici pour accéder à leur site). Les Cahiers de l’Actif proposent trois fois par an, sur une thématique de l’action sociale, des contenus regroupant, dans un même numéro, le point de vue d’une quinzaine d’experts du thème. La particularité de ces Cahiers : chaque expert y assume une approche dans un texte approfondi (au moins 15 pages) et accepte la diversité donc la confrontation des réflexions.

 

Le dernier numéro sur la préparation à l’évaluation externe s’inscrit  dans cette veine. Seize contributions sont ainsi présentées autour de la commande évaluative et de ses enjeux, des balises réglementaires ou méthodologiques de l’évaluation externe, de l’articulation à trouver entre évaluation interne et externe. J’ai moi-même produit deux contributions, sur les balises réglementaires d’une part, et dans des propos conclusifs pour ce numéro sur la fonction d’accompagnement des évaluateurs d’autre part.

 

Il est intéressant de noter combien toutes les contributions présentent un spectre fidèle à la diversité des points de vue sur l’évaluation, même si sont sous-représentées : la catégorie des militants hostiles à l’évaluation (qui n’apportent pas de contenus spécifiques sur l’évaluation externe) et celle des praticiens dont je fais partie : parmi les quinze auteurs, quatre seulement, à ma connaissance, ont une pratique de l’évaluation externe.

 

Concernant la commande évaluative, on lira d’abord un article d’Hélène Cheronnet (voir mon billet du 23 décembre 2010 dans ce blog à propos de sa contribution à la revue Sociétés et jeunes en difficulté). Le contenu est généraliste, mais fort intéressant. Il est critique : l’évaluation prend sa place dans un contexte général de réforme de l’État, avec sa référence à l’accountability (« être comptable de ») et à la territorialisation, reliées à un « idéal gestionnaire » (efficience et efficacité des actions) dont rien n’assure la pertinence, mais qui devraient favoriser dans ce contexte « l’avancée du marketing social des organismes gestionnaires », une « gestion plus rationnelle des populations suivies », un « développement de l’innovation sur la base de l’augmentation de la productivité des secteurs stables ». Ce texte est néanmoins porteur d’une vision positive : l’évaluation constitue un processus et non une méthode statique figeant l’action, déconnectée des enjeux, et constitue également une démarche stratégique dépassant une simple production technique ou méthodologique, pouvant devenir « une interrogation sur le sens », « un processus dynamique formatif » pas « totalement neutralisé par le nouvel ordre technique et gestionnaire qui inspire aussi l’ensemble des orientations des politiques publiques ».

 

Concernant la commande évaluative, on lira également un article de Marcel Jaeger (professeur titulaire de la chaire de Travail social et d’intervention sociale au CNAM, auteur bien connu de notre secteur, qui a également préfacé mon Guide de l’évaluation en action sociale et médico-sociale), qui s’intéresse aux résistances des équipes professionnelles, déjà en place pour l’évaluation interne et à prévoir encore davantage pour les évaluations externes puisqu’elles sont confiées à des tiers indépendants. M. Jaeger appelle les équipes de direction à adopter une approche exigeante et non servile des évaluations, visant à renforcer le souci de l’autre et l’appréciation « des répercussions de l’esprit de responsabilité sur les pratiques ». J’ai beaucoup apprécié son questionnement sur les formations en cours concernant les évaluateurs externes, centrées sur l’acquisition de méthodes permettant de pratiques des évaluations externes en parallèle à des activités professionnelles ou à un statut de retraité. Pour ma part, je milite pour que soit intégré, dans les futures Hautes écoles pratiques en action sociale (HEPAS) et par convention avec l’État, un programme spécifique et reconnu de formation à l’évaluation en action sociale et médico-sociale, afin d’éviter l’anarchie du marché de formations privées, quelquefois décalées par rapport à l’esprit de l’évaluation des politiques publiques, parfois abusivement agressives dans leur communication de marketing et donnant ainsi et encore davantage une image négative de l’évaluation…

 

Trois articles (Pierre Savignat, Daniel Gacoin, Bertrand Dubreuil) donnent l’essentiel de ce qu’il est nécessaire de savoir en matière de réglementation, même si ces écrits étaient antérieurs à la parution du décret du 3 novembre 2010 (dates butoirs et calendriers des évaluations), en développant les pratiques incontournables selon les obligations formulées par les pouvoirs publics. Ces 3 articles introduisent ainsi ce qui conditionnerait toute méthode rigoureuse en évaluation externe et sont suivis de 3 autres articles, censés éclairer les méthodes :

> Un premier de François Charleux. Il présente l’évaluation externe, à juste titre, dans son articulation entre une approche normative (basée sur l’effectivité et la conformité de pratiques liées par exemple aux droits des usagers) et une approche formative (valorisation du projet par un regard sur les effets et impacts, formulation d’hypothèses, recherche d’une plus grande efficience et pertinence du projet). J’ai aimé cet article car il montre le chemin qui est en train de se réaliser sur le thème de l’évaluation… François Charleux en effet avait d’abord construit ses premiers apports autour des démarches qualité. Je l’avais d’ailleurs critiqué sur ce thème en 2009, car il me semblait ne pas avoir pris suffisamment en compte le repositionnement des pouvoirs publics (l’évaluation davantage centrée sur les effets et les impacts des actions que sur la conformité à des normes standards de pratiques). D’aucuns ont pu y lire une inimitié entre nous. Bien au contraire, j’ai toujours respecté et apprécié François Charleux que je considère comme un vrai partenaire. Son dernier article, comme nous nous le sommes dit directement, montre que nous avons des identités de vues : une acceptation commune de deux types de contenus (ceux sur l’effectivité, ceux sur la pertinence et l’efficience) pour l’évaluation et sans surenchère dans une exhaustivité obsédante d‘indicateurs, une même acceptation de l’interrogation des effets des actions. Nous différons sur quelques supports, mais par sur le fond.

> Deux autres articles suivent et sont plus inégaux. Un premier de Jean-Luc Joing avec plusieurs membres de ses équipes (il vise à mettre en valeur son approche dite « Éthique-Qualité-Performance », tout en s’inspirant fortement des démarches de certification, plaidant d’ailleurs pour la reconnaissance de formations d’évaluateurs certifiées par l’AFNOR), me semble apporter peu de méthodes. Un deuxième d’une conseillère technique en établissement, Annie d'Oliveira, repose des questions déjà bien connues : évaluation comme contrainte / évaluation comme élan.

 

Concernant l’articulation évaluation interne / évaluation externe, deux articles, un de Philippe Ducalet et l’autre de l’équipe d’Efficio menée par Jean-Louis Deshaies, resituent très finement la continuité et la complémentarité des 2 démarches. Un autre article de Jean-René Loubat, organisé autour du management par la qualité confirme la marche en avant de cet auteur vers une approche décalée par rapport à la commande des pouvoirs publics en matière d’évaluation : il plaide inlassablement pour une approche rationnelle / normative / standardisante dans l’interrogation des pratiques, présente une méthode rodée, je pourrais même dire clés en main, mais surtout, ne répond pas dans cet article aux questions spécifiques que pose l’évaluation externe. J’ai encore moins été convaincu par un article de Gilbert Gimeno (formateur d’Actif) visant à détailler, pour l’évaluation externe, une recommandation de bonnes pratiques professionnelles de l’ANESM en produisant des tableaux permettant des appréciations des pratiques par cotation (allant de A à D, rappelant la tentation, dénoncée par Laurent Barbe du : Fait, En cours, A faire – cliquer ici pour accéder à son savoureux propos dans son blog). J’ai trouvé l’article de G. Gimeno inquiétant car présentant une utilisation problématique des recommandations ANESM, prises à la lettre plutôt que comme support à des modes d’interrogations à développer à partir de leur contenu. Un dernier article (Marie-Thérèse Novelle, directrice de CHRS et Jacques Papay, consultant évaluateur) présente une approche particulière en évaluation interne (avec forte participation des usagers et des professionnels) comme la meilleure des garanties pour se préparer à l’évaluation externe.

 

Les deux articles conclusifs apportent des contenus spécifiques :

> Le premier que j’ai écrit, se veut une contribution à une dynamique d’évaluation externe construite autour d’un principe de cheminement et d‘accompagnement, en tentant de le développer dans ses fondements méthodologiques indispensables (notamment pour la diversité des supports dans le recueil de données).

> Le deuxième de Francis Alföldi, consultant bien connu auteur de plusieurs ouvrages sur l’évaluation et porteur d’une méthode qui lui est propre. Cet auteur s’appuie sur mes propres propos (dans le Guide de l’évaluation en action sociale et médico-sociale) chiffrant le temps moyen d’une évaluation externe dans un établissement classique (pour une soixantaine d’usagers) à 10 jours. Il confirme cette appréciation, mais insiste : 10 jours pour l’évaluation externe après les dix journées au moins pour l’évaluation interne, « Cela fait vraiment beaucoup, dit-il, Cela fait trop ». Sa conclusion : l’avancée des évaluations risque se traduire par deux phénomènes, l’hypertrophie des procédures au détriment de la prestation, la disparition à terme de l’évaluation interne. Ces 2 risques, s’ils étaient avérés, seraient particulièrement dommageables.

 

Ce dossier est particulièrement important, montrant que, sur le spectre qui va de la mesure des performances au système qualité, il existe en effet un espace, particulier, celui de l’évaluation tant interne qu’externe : une dynamique possible, établie entre la continuité (garantie d’une qualité de prestations stables et adaptées) et la recherche de l’innovation, entre le regard critique et l’apprentissage collectif.

Daniel GACOIN

A lire absolument (+ + +) : le dernier numéro de la revue Sociétés et jeunesses en difficulté

 

Pour donner suite à mon dernier billet, et pour être un peu moins polémique, je propose à ceux qui partent en vacances (et aux autres !) de consulter le dernier numéro de la revue Sociétés et jeunesses en difficulté : il est en ligne (cliquer ici pour y accéder), et ses articles sont ainsi à la fois consultables et téléchargeables par le web.

La revue est publiée par le ministère de la Justice, réalisée par un service de recherche et d‘études basé à Roubaix, à l’École nationale de la Protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ). Son rédacteur en chef est Dominique Youf, directeur adjoint des enseignements et de la recherche, en charge de la recherche à l’ENPJJ, dont je parlais précisément dans mon précédent billet. Une des chevilles ouvrières de la revue (rédactrice adjointe et secrétaire de rédaction) est Hélène Cheronnet, sociologue et chercheuse (CLERSE Lille, Université Lille, ENPJJ). Je la cite car j’aurai l’occasion de présenter à nouveau un de ses écrits dans un prochain billet…

Je vous propose de lire dans ce dernier numéro, bien intéressant, un article (cliquer ici pour y accéder) de Françoise Hickel, docteur en sciences du langage, ancienne éducatrice à la Protection judiciaire de la jeunesse et aujourd’hui éducatrice dans un service d’AEMO. Son article est absolument passionnant. Son titre : « Éducateur(rice) à la Protection judiciaire de la jeunesse, un métier complexe », et son sous-titre : « un point de vue langagier sur la relation éducative ». Sont présentés des dialogues au sein de services éducatifs auprès du Tribunal pour enfants, entre des éducateurs et des jeunes. C’est hypervivant et ainsi est formidablement démontrée l’interaction des positions sociales, des cultures et histoires interactionnelles dans les interprétations, au sein « d’un contexte socio-historico-organisationnel » particulier (la politique de Protection judiciaire dans les juridictions et les services éducatifs), dans le cadre des conduites d’entretiens avec des jeunes, puis des orientations qui les concernent.

 

Un autre article mérite franchement de s’y arrêter (cliquer ici pour y accéder), celui d’une juriste de formation, Fadila Chourfi, actuellement formatrice à l’IRTS Paris-Ile de France, dont le titre est « La construction de la loi du 5 mars 2007. Pour une analyse sociopolitique des mutations en Protection de l’enfance ». En 17 pages, tout est dit, résumé, problématisé sur les enjeux et raisons de la loi de réforme de la Protection de l’enfance et le début de sa mise en œuvre. Pour les personnes qui connaissent peu ces questions, c’est une présentation parfaite, pour les connaisseurs, c’est un excellent rappel de toutes les thèses et problématiques encore à résoudre.

 

On lira aussi deux articles, un premier de Ludovic Jamet, sociologue, sur l’ambiguïté des logiques dans le cadre de mesures de placements de mineurs délinquants, un autre de Claire Malo et Janet Sarmiento (deux chercheuses québécoises) sur les rêves socioprofessionnels des jeunes en difficultés de comportements (il est notamment intéressant de lier les paroles sur ces rêves et les réalités de parcours de vie et adversités rencontrées, reprises en annexe à la fin de l’article).

 

Enfin la présentation dans la revue de 2 critiques d’ouvrages m’a amené à faire connaissance avec un livre paru il y a un an à la documentation Française, écrit par Hervé Glevarec (sociologue du CNRS, spécialiste de la culture et des médias, des socialibilités juvéniles et styles musicaux). Le livre s’intitule « La Culture de la chambre : Préadolescence et culture contemporaine dans l'espace familial ». Il permet d’approcher de manière concrète la réalité d’un espace culturel et de vie chez les jeunes de 7 à 13 ans, leur chambre, largement envahie par les biens et services des industries culturelles, mais articulant plusieurs pôles de leur vie : famille, héritage et ambition culturelle, culture jeune, recherche d'autonomie. Pour le commander, il suffit de cliquer ici. J’aurai peut-être le temps d’ici quelques semaines d’en faire un commentaire critique ici.

 

Donc n’hésitez pas, téléchargez et lisez tous ces articles !

Daniel GACOIN

Vers un décollage dans la mise en œuvre de la loi de prévention de la délinquance du 5 mars 2007 ?

 

A l’heure où les pouvoirs publics souhaitent aller plus loin dans les mesures contraignantes à l’égard des parents qui manqueraient à leurs devoirs (d’envoyer leur enfant à l’école, d’assumer une autorité pour limiter ses comportements déviants), j’ai adoré lire la dernière communication du Secrétariat général du Comité Interministériel de Prévention de la Délinquance (CIPD).

Elle concerne l’application de la loi du 5 mars 2007 sur la prévention de la délinquance, loi qui déjà énonçait une mise en place plus précise de mesures contraignantes : chaque maire (des communes davantage impliqués dans l’aide et l’orientation des familles en difficulté, recevant les informations confidentielles en provenance des travailleurs sociaux et pouvant proposer aux parents de mineurs en situation difficile un « accompagnement parental », pouvant également réunir un « Conseil pour les droits et devoirs des familles » (CDDF), pouvant désigner un coordonnateur parmi les travailleurs sociaux intervenant dans une même famille, ayant le droit de procéder à un rappel à l’ordre verbal à l’encontre des auteurs de « faits susceptibles porter atteinte au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité ou à la salubrité publique ».

Lors d’un colloque du 21 janvier 2008, organisé par le Centre d’Analyse Stratégique (un organisme sous l’autorité du Premier ministre !) la question des mesures contraignantes pour « la responsabilisation des parents : une réponse à la délinquance des mineurs » a été fortement mise en cause (on retrouvera mon commentaire sur le colloque dans le billet du 24 mars 2008 publié dans ce blog - cliquer ici pour y accéder). De manière concordante, dans ce colloque très officiel (cliquer ici pour accéder aux actes du colloque), tous les experts ont établi que, dans le cadre d’une responsabilisation des parents en vue d’une « co-production de la sécurité publique avec les familles », toutes les mesures contraignantes étaient …

… Porteuses d’un discours stigmatisant en progression certes, mais en décalage avec la réalité des parents,

… Porteuses d’une stigmatisation contreproductive,

… Officiellement inspirées d’exemples étrangers : ces exemples (comme les 1300 « parental orders » ordonnés en Angleterre depuis 2003) étant étudiés, il est établi que ces mesures de responsabilisation n’ont eu pratiquement aucun impact sur le comportement des enfants à long terme et n’ont eu qu’une faible incidence sur la prévention de la délinquance

… L’occasion de discours enflammés, mais qui sont restés lettre morte.

… Destinées davantage « à afficher des valeurs qu’à prévenir réellement la délinquance »

Pourtant, dans la foulée des discours qui s’enflamment à nouveau, avec mise en cause des parents laxistes, avec menace d’une mesure nouvelle de retrait des allocations familiales (pourtant déjà possible dans le cadre législatif actuel !!), le secrétaire général du CIPD n’a pas craint de publier un bilan plein de superlatifs sur l'application des dispositifs contenus dans la loi de 2007 sur la prévention de la délinquance.  Il ne craint pas de parler « d’un véritable décollage » dans l’application de la loi du 5 mars 2007. A preuve ajoute-t-il : « un mouvement se met en place dans des municipalités de toutes sensibilités et de toutes tailles » …  puisque 102 conseils des droits et devoirs des familles (CDDF) ont été créés ou sont en cours de création, contre 30 l'année passée. Il est également indiqué que126 maires pratiquent le rappel à l'ordre, et 10 pratiquent la procédure de transaction.

Par ailleurs, il est rappelé que 1 069 conseils locaux et intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance sont en place, 398 contrats locaux de sécurité et 50 stratégies territoriales de sécurité et de prévention de la délinquance : à noter, ces dispositifs sont antérieurs (ou adaptent des dispositions antérieures) à 2007. 

Il est toujours original de parler d’un « décollage », pour une application de mesures (les CCDF) qui serait passée ainsi, en un an, de 30 à 102 communes : si en effet notre pays ne compte que 941 communes de plus de 10 000 habitants, les CCDF concernent toutes les communes et donc le « décollage » revendiqué concerne un passage de 0,083 % à 0,283 % des communes : quelle prouesse !! Mais surtout le ridicule de cette annonce sur un prétendu décollage n’apporte rien, le contraire eût été étonnant compte tenu des travaux du Conseil d’analyse stratégique évoqués plus haut) sur la portée de ces avancées . Il n’y a donc dans les annonces d’aujourd’hui que des effets factices … et la confirmation d’une certaine vacuité…

Soyons sérieux néanmoins : entre l’approche bêtement sécuritaire (comme on le voit avec ce bilan ridicule) et l’approche laxiste (revendiquée par quelques-uns), il existe, en matière de délinquance, une approche équilibrée, rationnelle et humaniste, que l’on trouvera d ans de nombreux travaux d’experts, tant ceux qui sont consacrés à la prévention situationnelle, que ceux qui sont consacrés à des approches légalistes et individualisées (voir par exemple l’excellent ouvrage de mon ami Dominique Youf, Juger et éduquer les mineurs délinquants, Dunod, 2009)

Daniel GACOIN

Le livre « Absolument dé-bor-dée ! » concerne t-il les administrations en charge de l’action sociale et médico-sociale ?

Parmi les kilos de livres lus, mais que j’ai mis de côté sans avoir le temps d’en faire une présentation dans ce blog (surcharge de travail oblige), je suis sollicité par un lecteur fidèle pour évoquer l’ouvrage « Absolument dé-bor-dée ! », paru il y a quelques mois. Édité chez Albin Michel, il a été largement évoqué dans la presse, ne serait-ce que parce que son auteure, qui avait pris le nom d’emprunt de Zoé Shepard, a été identifiée puis sanctionnée par sa collectivité locale.

 

Mes hésitations...

J’ai longtemps résisté à faire cette critique, étant moi-même absolument dé-bor-dé (!!), donc ayant peur d’être assimilé aux suroccupations factices présentées dans ce livre. Par ailleurs, je ne voulais pas m’associer à la généralisation rapide des anecdotes, drôles et vraies, relatées dans le livre : tous les fonctionnaires des collectivités locales ne ressemblent pas, me semble-t-il, aux caricatures qui sont proposées. Enfin, j’étais très mal à l’aise avec l’ironie cruelle, les jugements continuels sur les personnes dans ce texte. Mais les questions posées étant essentielles, je les reprends néanmoins ici.

 

... pour un livre truffé d’anecdotes vécues

La thèse principale du livre : dans une collectivité locale, le travail des fonctionnaires territoriaux ne se réduit pas à 35 heures par semaine, mais à 35 heures par mois, ce qui entraîne tout un ensemble de dérives relatées à travers de multiples petites historiettes dans la vie d’une attachée territoriale fraichement arrivée après sa formation de cadre A, cadre supérieure donc de la fonction publique territoriale. Parmi ces historiettes, souvent drôles, on trouve : 

> La multiplication de réunions inutiles : comités de pilotage, groupes de travail etc. (selon l’auteure, « si la réunion se passe bien, s’ils réussissent à la faire traîner suffisamment longtemps, alors ils pourront s’octroyer le plaisir d’en fixer une deuxième le lendemain afin de « finaliser » ce qui aurait pu être décidé lors de la première », (…) « ces réunions n’aboutissent jamais »),

> Le déguisement des masses de travail : les rapports d’activité transforment allègrement les travaux réels sous des appellations flatteuses : avoir vaguement feuilleté deux pages d’un dossier devient « consultation », les coups de fil deviennent « conférences téléphoniques », etc.,

> L’absence de perceptions du travail réel : tel cadre qui imagine qu’un dossier de synthèse devrait correspondre à plus d’une semaine de travail, alors qu’il ne nécessite réellement qu’une 1 heure et demi de travail,

> Les diverses stratégies pour tricher et ne pas effectuer ses horaires, y compris quand existent des systèmes d’enregistrement électroniques, ou pour combiner divers congés en accumulant jours de congés, jours fériés, jours d’ARTT, etc.

> L’adoption par les agents, particulièrement les cadres inoccupés, d’un comportement de débordé : le « Je suis absolument dé-bor-dé ! » déclamé sur un ton suffisamment haut perché, devient alors un viatique, en parallèle avec l’usage immodéré de son Blackberry, pour éviter des questionnements sur son activité réelle et son utilité. Selon l’auteure, « le soi-disant débordement des agents est inversement proportionnel à la charge de travail qui incombe à l’overbooké ».

 

Un livre qui pose néanmoins des questions de fond…

Plus globalement, l’auteure décrit l’univers des collectivités locales (pour tenter de rester anonyme, elle parle d’une grande mairie, mais il s’agit en réalité d’un Conseil régional) :

> Politiques peu lisibles, voire essentiellement clientélistes (tout pour se faire réélire),

> Administration gangrénée par les prises de pouvoir de cadres qui brillent davantage par leur capacité à se faire reconnaître que par leur compétence et leur action,

> Embauches nombreuses (notamment des contractuels) de cadres ou chargés de mission, d’agents à partir de critères privés ou clientélistes,

> Management des hommes totalement abscons : aucune méthode réelle, malgré l’utilisation de vocabulaire simulant des pratiques construites,

> Absence de stratégies d’utilisation des fonds publics, avec des projets clinquants ne correspondant à aucune utilité réelle ou publique, et des luttes entre secteurs administratifs tendant à annuler les constructions du moment,

> Stratégies continuelles de déguisement de l’utilisation des fonds publics, y compris face à des contrôles qui n’ont que leur nom pour réalité contraignante.

> Développement d’une technostructure (cadres dirigeants, chargés de mission les plus divers) jamais évaluée, qui participe à l’inflation des moyens mobilisés, justifiée par la communication externe basée sur des apparences, inflation toujours présente malgré l’inutilité des politiques réelles.

 

… et leur application particulière dans le champ social

Il m’a semblé intéressant de reprendre ces propos en les reliant aux collectivités locales engagées dans l’action sociale, notamment les mairies et les Conseils généraux. En résumé, je ne souhaite pas, malgré sa facilité, céder à l’exercice de la critique continuelle : il existe en effet des politiques, des ambitions, des programmes, des organisations administratives et des mobilisations de moyens qui, en matière d’action sociale, sont assumées par les collectivités locales (action sociale obligatoire de type aide sociale légale, action sociale non obligatoire), celles-ci échappant souvent aux absurdités présentées dans l’ouvrage « Absolument dé-bor-dée ! », étant même parfois aux antipodes de ce qui y est dénoncé.

 Mais pourtant, j’admets que des dérives nombreuses existent, entravant voire rendant inutiles les politiques. Je regroupe ces dérives, souvent décrites dans le livre de Zoé Shepard, en 4 catégories :

> Les politiques contradictoires : le clientélisme, les interventions, les approches préférentielles sont encore bien fréquentes, créant des impératifs qui doublent, voire contredisent les politiques ou programmes officiels. Les financements sont également une vraie difficulté, le saupoudrage prévalant sur le respect de priorités.

> Le management stratégique : les approches nouvelles (New Public Management et RGPP obligent) développent des modes de gestion des dispositifs et des hommes qui deviennent absurdes. Il est question de management par projet, mais ce ne sont que des mots qui cachent l’absence de considération des personnes, les jeux de meccanos stratégiques, et finalement l’absence de constance (dans les politiques) et la démotivation continuelle des agents (en matière d’Aide Sociale à l’Enfance, c’est assez criant, il suffit de regarder la difficulté à avoir des référents stables, motivés pour le suivi des parcours des personnes accompagnées).

> Les doublons et inutilités : on entre pour ce domaine dans la spécificité des collectivités locales. On trouvera ainsi des instances décisionnelles qui se doublent (voire se contredisent), des réunions continuelles (les fameux comités de pilotages) qui se répètent (voire s’annulent), des cadres intermédiaires qui passent leur temps à lutter pour leur sphère d’influence ou contre d’autres cadres. On trouvera aussi le temps passé (il est énorme, même chez les cadres qui se disent dé-bor-dés et qui partent ostensiblement très tard, montrant bien ainsi l’intensité de leur soi-disant débordement) en rumeurs, discussions de couloirs, propos sur les uns et les autres, le temps passé à éclaircir les règles de fonctionnement (j’ai encore le souvenir de ma présidence d’une commission arbitrale au sein d’un Conseil général à propos de la mise en place concrète d’une territorialisation de tous ses services sociaux). On trouvera également le nombre de personnes toujours à la hausse pour des fonctions techniques (inventer des tableaux de suivi de l’activité de crèches par exemple) qui mobilisent des embauches dans des technostructures bureaucratiques nouvelles, sans apport de services nouveaux, sinon du travail supplémentaire dans les structures de terrain. On trouvera enfin le nombre de spécialistes de l’invention des règles, de l’interprétation des règlements, qui renforcent des managements légalistes et éloignent du réel service rendu.

> La triche horaire : il est important de le dire, le volume horaire des agents de la fonction publique territoriale est souvent très inférieur à ce qui existe dans d’autres secteurs, inférieur même aux obligations réglementaires, y compris bien évidemment dans les secteurs que je connais le mieux, l’action sociale. Les retards systématiques le matin, parfois grossiers, les départs systématiques le soir sous prétexte d’un rendez-vous, le tout calé en fonction des impératifs personnels, les pauses continuelles, les arrangements souvent très importants avec les temps de congés et d’ARTT (des prolongements réguliers des jours officiels, au moment des retours de vacances), etc. etc. Les exemples sont légion.

 

La réforme des collectivités territoriales

J’ai souvent interrogé l’absence de respect par l’État de ses obligations à l’égard des collectivités territoriales. Et j’ai également souvent trouvé inadmissible le raisonnement de l’État central indiquant que les collectivités locales n’ont des difficultés financières que parce qu’elles ont des politiques dispendieuses. J’aurai même l’occasion d’y revenir ici, dans peu de temps, à propos des conséquences de la réforme des collectivités territoriales pour l’action sociale.

C’est précisément parce que je me situe comme un promoteur des politiques sociales, et des collectivités locales dans ces domaines, que je n’hésite pourtant pas à dire qu’un effort considérable est nécessaire pour assainir la gestion, pour développer véritablement des projets, pour animer, mais aussi contraindre les hommes au sein des collectivités territoriales. À mon sens, près de 20 % des effectifs et des moyens sont engagés de manière inconsidérée (*). Ce jugement est lapidaire certes, il est hélas réaliste.

Daniel GACOIN

(*) J’ai souhaité évité de présenter tous les exemples précis que j’ai rencontré ici ou là, mais je suis prêt à en dresser, avec vous, un inventaire (interminable !).

Des ménages parmi les plus riches dans les HLM : une polémique dont il est aisé de sortir…

Des révélations contestées…

Le journal La Tribune a révélé lundi dernier, en faisant référence à une étude de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (Onpes) que 53.000 ménages de France logés en HLM font partie des ménages les plus riches. Ces 53.000 ménages font partie des 10 % des ménages les plus aisés, appartenant au dixième décile de la population ayant des revenus mensuels de plus de 11.200 euros avec un enfant. Or, ils bénéficieraient d’un logement HLM.

Et le même article indique que 378.000 familles ayant des revenus supérieurs à 5400 euros par mois logeraient également dans ce type de logement, ce qui voudrait dire que, toujours selon La Tribune, un bénéficiaire de logement social sur dix (il y a environ 4 millions de logements HLM en France) aurait bénéficié, malgré sa progression de revenus, du maintien dans son logement à loyer modéré.

Une situation d’autant plus regrettable que 1,2 million de ménages pauvres sont en liste d’attente pour être logés en HLM.

Depuis cet article, la polémique va bon train :

> L’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (Onpes), cité comme source, a démenti mardi avoir fourni de telles données,

> Thierry Repentin, président de l’Union sociale pour l’habitat (USH), l’organisme qui regroupe les 773 bailleurs sociaux, se dit «scandalisé». Selon lui, le chiffre de 53.000 ne correspond pas aux ménages « riches » occupant des HLM, mais à ceux logés sur tout le parc géré par les bailleurs sociaux ou par des sociétés d’économie mixte, qui comprend des ILN (immeubles à loyers normaux) dont l’occupation n’est pas soumise à plafond de ressources. Il ajoute que « 44% du quart le plus pauvre de la population se trouvait dans le parc HLM en 2008, contre 13% en 1973, alors que pour le quart des ménages les plus aisés le pourcentage est tombé dans le même temps de 40% à 12% ».

 

… mais une réalité incontournable …

Il semble inutile de contourner la réalité : il existe en effet, certes dans une proportion inférieure aux chiffres cités, des personnes aux revenus confortables, voire très aisés, qui vivent dans des logements HLM : une toute petite proportion correspond à des mesures clientélistes (tel ou tel journaliste, etc.), une proportion plus importante correspond à des personnes dont le revenu a progressé. Les chiffres de l’USH indiquent :

> 4000 ménages à revenus très élevés (supérieurs à 11.000 euros) effectivement encore logés en HLM.

> 160.000 ménages en HLM ayant des revenus dépassant de 20% les plafonds de ressources (3.970 euros pour une famille avec 1 enfant en région parisienne) et devant payer un supplément de loyer de solidarité (SLS), celui-ci ne pouvant excéder le quart des ressources du foyer (personne ne confirme la réalité effective de ce supplément de loyer

> 12.000 ménages (0,3% du total) gagnant deux fois plus que les plafonds de ressources et tenus de quitter leur logement social, obligation s’appliquant si l’organisme HLM concerné a soumis un bail de 3 ans, au lieu du «maintien à vie» qui était possible jusqu’à présent.

 

… et peut-être souhaitable …

Il est sidérant que 1,2 millions de personnes ne bénéficient pas d’un logement social auquel elles devraient avoir droit. Toutefois, il convient de ne pas jeter l’anathème sur des chiffres qui scandalisent immédiatement. Le maintien de personnes aux revenus aisés dans des logements à loyer modéré peut avoir une vertu : éviter la ghettoïsation des quartiers avec immeubles HLM, développer une mixité sociale. C’est l’argument des organismes HLM qui s’opposent au Gouvernement voulant spécialiser les HLM uniquement pour les ménages les plus modestes. L’USH, par ailleurs, s’étonne de la diffusion de chiffres tronqués pour déstabiliser les organismes HLM au moment où ils contestent une ponction par l’Etat (loi de finances 2011) de 340 millions d’euros sur leurs budgets.

 

… à certaines conditions

L’argument de la mixité sociale me semble recevable, à deux conditions :

> Une réalité des chiffres, une transparence indispensable pour éviter des situations non contrôlées : quel est réellement le pourcentage de ménages aisés en HLM ? Et parmi ceux-ci, combien paient réellement un surcoût de loyer ? Et quel est le pourcentage de ménages qui, légalement, ne devraient pas y rester (revenus supérieurs à plus de 2 fois le plafond de ressources) ?

> Une construction réelle de logements à loyer modéré à la hauteur des besoins, avec un engagement sous forme de financement par emprunt, bien inférieur à ce que l’État a mobilisé pour sauver le système financier et bancaire, hier et encore aujourd’hui.

Daniel GACOIN