Daniel Gacoin

Enfin paru ! Le décret des calendriers et échéances des évaluations internes et externes dans les ESSMS (vers un épisode 3 retentissant ?)

 

Pour faire suite à mes deux derniers articles, il me semble juste de vous faire part de propos entendus, sous le manteau, mais de plusieurs sources, sur une petite particularité qui risque de faire beaucoup de bruit et qui, si cela était à terme avéré, serait une première avancée vers mes prédictions du 21 novembre.

 

Comme vous le savez, chaque établissement ou service social et médico-social est, c’est confirmé, tenu de réaliser une évaluation interne avec transmission des résultats tous les 5 ans et 2 évaluations externes entre la date de son autorisation et la date du renouvellement de celle-ci, l’autorisation étant, sauf situation expérimentale, de 15 ans.

 

J’avais évoqué un codicille particulier concernant les établissements et services mentionnés au 4° du I de l’article L.312-1 de CASF. Il s’agit des établissements ou services mettant en oeuvre les mesures éducatives ordonnées par l'autorité judiciaire en application de l'ordonnace N°45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante ou des articles 375 à 375-8 du code civil, ou concernant des majeurs de moins de vingt et un ans, ou les mesures d'investigation préalables aux mesures d'assistance éducative prévues au code de procédure civile et par l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945. Selon le décret du 3 novembre 2010, ces établissements et services devront réaliser et transmettre une première évaluation interne au plus tard 5 ans après le 21 juillet 2009.

 

Mais voilà que les indiscrétions et propos officieux qui me sont transmis indiquent qu’une position, surprenante, est en train de progresser du côté de la DPJJ et semble recevoir un écho favorable du côté de la DGCS : les mêmes établissements et services (appelons-les structures judiciaires : relevant de l’article du 4° du I de l’article L.312-1) seraient exemptés de l’obligation de faire procéder à l’évaluation externe (oui, oui, vous avez bien lu !!)... Et même, une autre réflexion progresserait également : élargir cette exemption à toutes les structures bénéficiant à la fois d’une autorisation au titre de mesures judiciaires et d’une autorisation par un Conseil général, au titre de mesures administratives (hallucinant !)…

 

Comment expliquer cela alors que l’article L.313-1 du CASF disait que « tous les établissements mentionnés  à l'article L. 312-1 du CASF sont tenus de procéder à deux évaluations externes entre la date de l'autorisation et le renouvellement de celle-ci », tous donc a priori aussi les établissements et services mentionnés au 4° du I de ce même article… ?

 

Et bien c’est simple, les responsables publics qui plaident pour cette exemption prennent prétexte du fait que L.313-1 disait que : « Sauf pour les établissements et services mentionnés au 4° du I de l'article L. 312-1, l'autorisation est accordée pour une durée de quinze ans. Le renouvellement, total ou partiel, est exclusivement subordonné aux résultats de l'évaluation externe mentionnée au deuxième alinéa de l'article L. 312-8 ». Depuis 2002 en effet, les établissements et services mentionnés au 4° du I de l'article L. 312-1 n’étaient pas soumis à une procédure de renouvellement de leur autorisation, donc, selon eux, puisqu’il n’y a pas procédure de renouvellement, il n’y a pas d’évaluation externe entre la date de l’autorisation et la date de son renouvellement …

 

Inutile de dire que je trouve le raisonnement légalement « capilo-tracté » (tiré par les cheveux) et surtout spécieux, grossier. Je m’explique tout cela (qui concerne environ 1500 structures) par le fait que la PJJ va chercher à troquer l’évaluation externe contre l’obligation d’un audit par ses propres services (un peu du type de ce qui existait auparavant lors des renouvellements des habilitations justice) : un décret suffirait pour cela. Et (hasard ?) la PJJ a créé depuis 1 ans et demi un corps de 120 auditeurs : il faut bien leur donner une activité !

 

Inutile de dire en outre qu’élargir une telle exemption aux structures à la fois administratives et judiciaires serait, pour le coup, en contradiction manifeste avec la loi.

 

Ces velléités, pour l’instant officieuses, signeraient, si elles se réalisaient, le désir des pouvoirs publics de diviser le secteur social et médico-social en sous-ensembles, soumis à des obligations différentes, avec une forte exigence côté médico-social, une plus faible côté structures dépendant des Conseils généraux, un régime spécifique pour les structures dépendant de l’État (DGCS ou DPJJ).

 

Encore une évolution à venir… encore des repères qui se complexifient… les jeux de Meccano des grands penseurs de l’administration et du management stratégique continuent à se transformer d’une période à une autre… Mais où vont-ils chercher tout cela ?

 

Et pendant ce temps-là, l’ANESM, comme référence et repère unique sur l’évaluation, perd de son influence, et à terme devrait, selon moi, se dissoudre dans l’HAS et l’ANAP, d’autres entités administratives étant créées pour les structures judiciaires ou d’inclusion sociale. Une réaction du directeur de l’ANESM ? J’en doute… Je perçois plutôt un certain délitement de ce côté.

 

Daniel GACOIN

Enfin paru ! Le décret des calendriers et échéances des évaluations internes et externes dans les ESSMS (épisode 2)

Mon billet du 7 novembre - sur le décret du 3 novembre 2010 relatif au calendrier des évaluations et aux modalités de restitution des résultats des évaluations des établissements sociaux et médico-sociaux - a suscité beaucoup de réactions et de questions. J'y présentais un tableau récapitulatif des échéances d’un établissement ou service social ou médico-social, tableau qui, après plusieurs corrections (merci à tous les contributeurs !), donne un aperçu des obligations et échéances à venir.

Toutefois, il me semble avoir insuffisamment repris dans cet article un petit changement concernant l’évaluation interne…

Jusqu’ici, celle-ci concernait une interrogation des pratiques, dans une dynamique forte à une période donnée (tous les 5 ans) avec une démarche "chronophage" (même si était évoquée une démarche continue) :

- Les approches de type démarches qualité (très envahissantes, mais décalées par rapport aux obligations et recommandations officielles *) préconisaient une dynamique très coûteuse en temps et en énergie (mobilisation sur plusieurs mois avec comité de pilotage, groupes de travail et d’expression, comités de suivi et référents qualité etc.).

- La recommandation officielle de l’ANESM de juillet 2009, tout en affirmant la forte différence avec une démarche qualité, évoquait une démarche également très coûteuse en temps et en énergie (construction d’un cadre évaluatif, recueil d’informations, analyse des informations, pilotage des suites de l’évaluation).

Avec le décret du 3 novembre 2010, les pouvoirs publics insistent très fortement sur le fait que l’évaluation est une démarche continue et que, tous les 5 ans, il s’agit d’une formalisation des résultats. En clair, il s’agira d’acter, sur des indicateurs (effets attendus et donc atteints au regard des besoins et attentes) travaillés en permanence, des évolutions (impacts) à long terme. En terme d’écrits, le décret précise que le travail d’évaluation sera retracé dans les rapports d’activité annuels et que ses résultats seront retranscrits dans un rapport tous les 5 ans : l’évaluation va devenir  une démarche plus précise, exigeante et  permanente, et non plus un examen complet tous les 5 ans…

Si la prégnance d'une recherche de nouvelle efficience des structures publiques se poursuit sur son versant actuel (la performance et les méthodes concurrentielles) ** je prédis *** que ce petit changement sera significatif. Il sera la porte d’entrée vers une recherche nouvelle : l’évaluation avec construction d’indicateurs de performance (résultats définis a priori et suivis en permanence, avec des normes à atteindre posées par les pouvoirs publics), privilégiés  à terme par rapport à des indicateurs d’effets ou d’effectivité / conformité à des standards de pratiques.

Une première preuve de cette porte d’entrée : l’ANESM vient de passer une convention de partenariat avec l’ANAP (Agence Nationale d’Appui à la Performance des Établissements sanitaires et médico-sociaux) pour la réalisation finale de la recommandation de bonnes pratiques professionnelles dans la conduite de l’évaluation interne dans des EHPAD (établissements d’hébergement pour personnes âgées). Une petite explication de texte s’impose :

- La recommandation pour l’évaluation interne travaillée d’abord à l’ANESM a suscité beaucoup de résistances de la part de fédérations qui souhaitaient n’entendre parler que de référentiel qualité labellisant (le leur) ou du référentiel ANGELIQUE (référentiel utilisé pour instruire le dossier de renouvellement des conventions avec les pouvoirs publics) : via un journal mensuel menant une campagne très agressive, leur réaction a atteint des sommets.

- Elle a ensuite rencontré la volonté de la Secrétaire d’État aux personnes âgées (Nora Berra) de lutter contre la maltraitance dans ces établissements, en voulant mettre en place des indicateurs (de qualité et de performance) lisibles et communiqués au grand public.

- Après un petit test sur une petite trentaine d’indicateurs, réalisé par l’ANESM il y a quelques semaines auprès d’un échantillon de structures, la recommandation est censée être améliorée.

- Et voici qu’arrive l’intervention de l’ANAP dans l’élaboration de cette recommandation : clairement, une liste d’indicateurs de performance (comme dans les hôpitaux) est à l’horizon pour les EHPAD, avec un travail retracé chaque année dans des rapports d’activité et des résultats transmis tous les 5 ans, permettant à terme des classements connus du grand public.

Une préfiguration de ce qui attend l’ensemble des établissements et services sociaux et médico-sociaux ? Je crains  des changements (encore !) à venir...

Daniel GACOIN

* Pour ceux qui souhaitent avoir une réponse précise sur la différence entre démarche  qualité ou de certification et démarche d’évaluation, voici deux textes bien explicites de l’ANESM.

** Sur le sujet des méthodes managériales des pouvoirs publics, je propose à chacun de lire avec attention l’excellent billet de Roland Janvier, Jean Lavoué et Michel Jezequel dans les ASH du 19 novembre 2010 intitulé « Entreprendre autrement »

*** Bien sûr, la prévision d'une modification se réalisera, selon moi et si le courant néo-managérial des pouvoirs publics se poursuit dans les années à venir, dans des modalités qui comprendront des régimes différents entre branches de l’action sociale et médico-sociale : d’un côté les secteurs du handicap et des personnes âgées fortement mobilisés sur ces indicateurs de performance avec une priorité aux questions de maltraitance, d’un autre côté le secteur de la protection de l’enfance peu mobilisé sauf sur des thèmes précis comme l’évaluation des situations et la transmission de données, enfin les secteurs de la protection judiciaire de la jeunesse, de la protection juridique des majeurs et de l’inclusion sociale préservés dans un premier temps de sollicitations trop fortes.

Enfin paru ! Le décret des calendriers et échéances des évaluations internes et externes dans les ESSMS …

Et voilà, le feuilleton, ouvert après la loi du 2 janvier 2002, introduit par une première circulaire (*) du 10 janvier 2002, vient seulement de se terminer… plus de huit ans après.

Chaque établissement ou service social ou médico-social (ESSMS) connaissait, bien sûr, l’obligation de procéder régulièrement à des évaluations internes (tous les 5 ans) et de faire procéder à des évaluations externes (2 fois sur une période de 15 ans). Mais le calendrier définitif, et surtout les dates butoirs pour la transmission des résultats des premières évaluations aux autorités publiques étaient encore inconnus. La publication d’un décret pour ces obligations précises était annoncée, toujours attendue, toujours repoussée, ce qui permettait à chaque structure de ne pas se sentir strictement tenue à une obligation de réalisation immédiate.

Malgré l’absence du décret prévu, de nombreux ESSMS (plus de la moitié) sont entrés dans l’évaluation interne. En revanche, pour l’évaluation externe, les réalisations sont encore exceptionnelles… certes, les 577 organismes habilités sont sur les « starting-blocks » (**), plein d’appétit pour un « marché de l’évaluation externe » dit prometteur. Les perspectives d’activités seront limitées pour nombre d’entre eux et vont susciter la fin de leurs illusions. Hélas, se maintiendront aussi d’aucuns présentant pourtant des pratiques évaluatives problématiques (référentiel « clé en main », langage éthico-managérial abscons, non-prise en compte des réalités de terrain, remplissages de tableaux, sur la seule effectivité des pratiques, utilisant essentiellement des systèmes de cotation, indicateur par indicateur sans mise en lien ni analyse des complexités). Entre les deux, nous pensons qu'un espace se construira pour des cabinets sérieux, inscrits dans l'action sociale et médico-sociale, acceptant un principe d'accompagnement.

Néanmoins et jusqu'ici, l’absence de clarification réglementaire définitive permettait aux uns de présenter des obligations erronées (je pense à des responsables d’une ARS ayant indiqué, il y a encore quelques jours, à un organisme gestionnaire que le fait qu’il n’aurait encore transmis aucune évaluation de ses ESSMS était en contradiction avec la réglementation), mais également aux autres d’affirmer que les échéances n’existeraient pas, formellement, avant longtemps, qu’il suffisait d’attendre.

Le 3 novembre 2010 a donc été signé le décret n° 2010-1319 relatif au calendrier des évaluations et aux modalités de restitution des résultats des évaluations des établissements sociaux et médico-sociaux, décret qui a été publié il y a 2 jours, le 5 novembre 2010, au Journal officiel. Il indique deux régimes pour les ESSMS, un pour ceux autorisés avant le 21 juillet 2009, un pour ceux autorisés après le 21 juillet 2009. Il conforte les contenus déjà présentés dans un précédent article. Dans sa philosophie, il maintient l’idée d’un régime général (3 évaluations internes, 2 évaluations externes par période d’autorisation de 15 ans), mais avec un aménagement pour toutes les structures autorisées avant le 21 juillet 2009 (une évaluation interne au moins 3 ans avant la date de renouvellement, une évaluation externe au moins deux ans avant la date de renouvellement), en sachant que le décret du 15 mai 2007 avait indiqué un délai maximum de 2 ans entre une évaluation interne et une évaluation externe.

A noter, le décret, conformément au projet présenté en février 2010, veut créer une incitation plus forte à l’évaluation : chaque ESSMS devra, dans son rapport d’activité, retracer l’état de sa démarche continue sur le champ des améliorations des activités et de la qualité des prestations.

Deux innovations apparaissent par rapport au projet de décret qui avait été présenté en février :

- Les établissements ou services mettant en oeuvre les mesures éducatives ordonnées par l'autorité judiciaire en application de l'ordonnance N°45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante ou des articles 375 à 375-8 du d du code civil, ou concernant des majeurs de moins de vingt et un ans, ou les mesures d'investigation préalables aux mesures d'assistance éducative prévues au code de procédure civile et par l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, devront réaliser et transmettre une première évaluation interne au plus tard 5 ans après le 21 juillet 2009 (date de l’adoption de la loi dite HPST, réformant l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires).

- Les établissements ou services qui assurent l'accueil et l'accompagnement de personnes confrontées à des difficultés spécifiques en vue de favoriser l'adaptation à la vie active et l'aide à l'insertion sociale et professionnelle ou d'assurer des prestations de soins et de suivi médical, dont les centres de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie, les centres d'accueil et d'accompagnement à la réduction des risques pour usagers de drogue, les structures dénommées " lits halte soins santé " et les appartements de coordination thérapeutique, devront quant à eux réaliser et transmettre une première évaluation interne au plus tard deux ans après la date du renouvellement de leur autorisation. Je pense aux CSAPA, qui sont passés en CROSMS en 2009 : seront-ils fortement concernés par cette obligation, dans la mesure où il ne s’agissait pas d’un renouvellement, mais d’une autorisation nouvelle ?

Je continue à penser que le législateur et le ministère ont raté une occasion de simplifier le système, en ne suivant pas les contenus du projet de loi HPST initial… qui prévoyaient une limitation à 2 évaluations internes et 2 évaluations externes par période de 15 ans.

Daniel GACOIN

(*) Merci à un lecteur attentif de m’avoir permis de corriger une précédente erreur, le texte du 10 janvier 2010 étant bien une circulaire et non un décret.

(**) On pourra lire le numéro d’octobre des Cahiers de l’Actif, consacré à l’évaluation externe. Le numéro est me semble-t-il très intéressant, même si je ne suis pas très objectif, étant l’auteur de 2 des 16 articles.

Bons et mauvais usages du terme de « gouvernance » dans le secteur social et médico-social…

 

Un envahissement

 

« Il va falloir clarifier et modifier votre gouvernance, c’est devenu obligatoire depuis la loi HPST »… « une bonne gouvernance sera un facteur de cohésion »… « il va falloir s’adresser au Bureau de la gouvernance du secteur social et médico-social »… « le secteur social et médico-social doit repenser ses modes de gouvernance »… « la nouvelle gouvernance dans le secteur médico-social, c’est avoir la bientraitance et la participation des usagers comme axes de performance »… 

 

Depuis quelques années, toutes ces expressions fleurissent, certes avec une grande satisfaction des utilisateurs pour ce terme qui apparaît comme « conceptuel », mais, j’en suis désolé, qui est employé à tort et à travers, sans même que les utilisateurs sachent même le définir exactement. Souvent, le terme est employé de manière erronée…

… par exemple quand il s’agit de parler uniquement, certes avec un terme chic, d’un gouvernement (national ou d’une organisation) en décrivant ses « instances formelles de décisions politiques et stratégiques » (règles de fonctionnement d’un conseil d’administration, d’une assemblée générale, pouvoirs d’un président etc.),

… ou, autre exemple, quand il s’agit de parler de nouvelles formes de pilotage, comme dans  les« réorganisations des pouvoirs publics pour la gouvernance du social et du médico-social », avec notamment la mise en place des ARS. Pour ce dernier exemple, la gouvernance déguise en réalité une direction plus affirmée, un contrôle accru d’exigences (de performance, d’efficience ou financières) plus actives, l’organisation d’une dynamique concurrentielle,  le tout étant habillé avec quelques instances où sont présentes certaines parties prenantes (essentiellement les usagers), mais ce créant pas une participation à la décision ou le maintien d’un « néo-partenariat » (le terme est de Michel Chauvière) entre décideurs et opérateurs.

 

Cet usage immodéré et erroné du terme « gouvernance » prend sa place dans l’avancée de nouvelles formes de management (du niveau global et gouvernemental au niveau local dans chaque structure) où est attendue une plus grande performance, non par la décision autoritaire, mais par la recherche d’une forte participation, implication, autoformulation des contraintes (performances, moindre coût, mutualisation, bientraitance, etc.) par les acteurs (agents, salariés) eux-mêmes. Cette inscription dans un nouvel univers managérial public explique en partie les procès qui peuvent être faits au concept de « gouvernance » lui-même

 

Un terme à multiples facettes

 

J’ai déjà évoqué dans ce blog, dans un article de 2006 (cliquer ici pour y accéder) et un autre de 2007 (cliquer ici pour y accéder) les autres raisons de cet usage immodéré et erroné.

 

D’abord, le terme a de multiples facettes, par son origine :

française au départ (la « gouvernance » comme mode de gouvernement, dès le XIII^e siècle dans les provinces et les baillages),

puis anglaise (mode d’organisation du pouvoir féodal),

puis après une longue éclipse, américaine (la reprise du terme de « governance » en 1930 comme mécanisme entre firmes pour assurer une coordination efficace des échanges),

et enfin universelle (dès les années 1970, il s’agit d’uns approche visant la façon de gouverner en associant au pouvoir, voire en partageant le pouvoir).

 

Ensuite, le terme est associé à des intentions, à des philosophies très différentes ,chez ses utilisateurs (voir Pascal Lamy, in « La gouvernance, utopie ou chimère », Revue Études, Février 2005). On trouve par exemple :

- la recherche d’un contrat social d’un nouveau type,

- l’habillage « de manière soft » d’une direction au service de l’économie libérale (privatisation, loi du marché, dérégulation et abandon de l’Etat-nation),

- l'ambition de certaines élites (plutôt de gauche) de revendiquer un nouvel art de gouverner (entre la conduite affirmée, l’écoute et l’association aux décisions),

- la volonté pour lutter contre un « big governement », par multiplication de strates intermédiaires de décision,

- la recherche (gauchiste selon certains) de modification des organisations dites autoritaires pour justifier uniquement une inflation d’instances et bureaucraties nouvelles…

 

Mais surtout, cet usage immodéré et erroné est lié au fait que le concept, et donc les pratiques, de « gouvernance » comportent trois dimensions différentes et nécessairement articulées :

- D’une part, la clarification et la lisibilité des instances chargées de formuler des orientations ou des commandes.

- D’autre part, le fonctionnement concret autour de l’harmonisation et de l’association aux décisions, entre participation et recherche de compromis, avec implication des acteurs dans des modes de mises en œuvre des décisions prises.

- Enfin, une philosophie visant avancées ou progrès (social ou des organisations) sans règlement unique par décision autoritaire, mais avec participation ouverte aux débats internes et externes.

 

Mon souhait

De fait, il me semble nécessaire que chacun, mettant en avant le terme ou des pratiques de « gouvernance », s’attache non pas à formuler un des aspects de cette approche, mais les trois dimensions ensemble et articulées.

Dans la pratique, l’approche peut s’inspirer de la philosophie énoncée par Jürgen Habermas : « l’éthique de discussion ». Celle-ci vise à mettre en avant une implication systématique des acteurs, non dans les décisions d’orientations ou de normes, mais dans l’exploration des modalités concrètes de ces décisions ou normes. Pour le secteur social et médico-social, tant au niveau des instances de pilotage que des organisations elles-mêmes, ceci passe notamment par :

- Des travaux sur les diagnostics associant toutes les parties prenantes,

- Des décisions / orientations partant de ces diagnostics,

- Des instances participatives pour explorer toutes les dimensions pratiques des mises en œuvre.

Je souhaite ainsi qu’à chaque fois qu’une instance (direction d’association, de structure hospitalière, pilote d’une politique territoriale ou nationale) se réfère à une « gouvernance ou à une nouvelle gouvernance », elle détaille : les instances et règles formelles de décision politique ou stratégique, les modalités de participation aux décisions (instances partagées pour des diagnostics, instances partagées et participatives de travail sur des plans d’action), les modalités et l’état d’esprit du débat interne en vue de la construction d’un esprit commun.

Pour ce secteur social et médico-social, il est clair que, malgré la généralisation de l’usage du terme de « gouvernance », nous nous éloignons en pratique de ces souhaits.

Daniel GACOIN