Daniel Gacoin

La RGPP produirait des résultats concrets ? Interrogations sur les satisfecits et les annonces faites par les pouvoirs publics…

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La RGPP, une approche qui suscite de très fortes oppositions…

Depuis que le gouvernement français, en 2007, a voulu dépasser le cadre habituel de la réforme du service public (via des programmes de modernisation et d’évaluation) pour lancer un programme de Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), il a mis le doigt sur un processus qui s’emballe régulièrement…

> La RGPPP est dotée de nombreuses vertus par ses promoteurs : démarche globale visant une optimisation des fonctions de l’État avec des outils modernes et lisibles de pilotage, démarche efficace pour régler le mal administratif et adapter les missions de l’État aux défis du XXI^e siècle,

> La RGPPP est pour ses détracteurs une hydre symbolisant l’avènement du néolibéralisme au sein de l’État : elle consacre la promotion, préparée depuis de nombreuses années, du tournant néolibéral de la gestion de l’État par ouverture à la concurrence, culte de la performance, réduction des dépenses.

 

… qui nécessite de rappeler les principes de cette réforme…

La RGPP est officiellement construite sur un principe simple : examiner la réalité de la mise en œuvre des politiques publiques dans les administrations centrales et déconcentrées de l’État (dans une première étape, neuf ministères, cinq grandes politiques, dont les solidarités, la gouvernance des finances publiques, et leurs fonctions supports) à partir d’un audit posant les questions suivantes : que faisons-nous ? Quels sont les besoins et les attentes collectives ? Faut-il continuer à faire de la sorte ? Qui doit le faire ? Qui doit payer ? Comment faire mieux et moins cher ? Quel scénario de transformation ? Une première étape s’est réalisée en 2007-2009 (300 mesures engagées avec un suivi dit « minutieux »), une nouvelle étape a démarré pour 2011-2013 avec 150 nouvelles mesures.

 

… et les 3 engagements de la RGPP

La RGPP est organisée autour d’engagements, déclinés ensuite en objectifs opérationnels. Trois engagements sont ainsi mis en avant :

> Améliorer la qualité de service rendu aux usagers : un objectif de 8 usagers sur dix satisfaits, sur des axes opérationnels comme créer des guichets uniques, améliorer l’accueil des citoyens dans les services publics, réduire les délais de traitement/d’attente, traiter les réclamations, ou encore dématérialiser les démarches.

> Réduire les dépenses publiques : un objectif de dix milliards d’euros d’économies en 2013 (après les 7 milliards économisés de 2007 à 2009), répartis en 3 milliards d’euros pour la masse salariale, 2 milliards d’euros en fonctionnement et 5 milliards d’euros en dépenses d’intervention.

> Poursuivre la modernisation de la Fonction publique et valoriser les initiatives des agents : l’État, premier employeur de France, devrait devenir le meilleur employeur de France, par la mise en place de la rémunération au mérite et de la réduction du nombre de corps, le reversement aux agents de la moitié des économies générées par le non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux.

 

Mes réflexions…

Depuis que j’examine ces questions, je tente de garder un positionnement constant dans cette affaire.

> Sur le principe (celui de se donner des objectifs lisibles dans le pilotage des missions et la modernisation des services publics), je suis plutôt favorable à une démarche modernisatrice. J’émets néanmoins une condition : que cette réforme ne soit pas une révision des politiques ou, plus exactement, un changement de politiques décidées démocratiquement. Malheureusement cette condition n’est pas respectée dans les faits. Et bien sûr, je pense qu’il est nécessaire de discuter, point par point, les objectifs adoptés.

> Dans les modalités, je suis en revanche effaré par le tour pris par cette affaire, avec des objectifs qui sont souvent clinquants, des audits ou examens de résultats apparents qui sont établis de manière nébuleuse, et surtout des agents qui subissent une réforme sans apporter leurs compétences, tant en termes de diagnostics opérationnels qu’en modalités de réalisation des objectifs. Je crains à terme une avancée vers un effet « France Télécom » (changements stratégiques permanents, absence de perception du terrain chez les décideurs, managers de proximité envahis par des impératifs de performance changeants et stressants, modalités harcelantes de vie dans les services) et son processus de gestion concrète par évitement (une organisation bien rôdée pour faire apparaître des chiffres satisfaisants, totalement arrangés pour la vitrine). Je crains également l’effet d’une recherche d’économies pressant les agents de la fonction publique (faire toujours plus d’efforts), confrontés par ailleurs à des politiques non maîtrisées (le soutien des banques sans réelle contrepartie lors de la crise de 2008, etc.) ou à des politiques fiscales avantageuses pour les plus favorisés sans réelle contrainte : par exemple 7 milliards d’économies via la RGPP pour 14 milliards de recettes en moins via la loi TEPA.

Je suis très interrogatif sur les contenus et méthodes pour élaborer les constats et les objectifs : un plan de rigueur peu lisible, une méthode autoritaire et en petit comité, changeant parfois les politiques officielles. Et surtout, dès aujourd’hui, je constate un énorme effort en « com » pour mettre en avant des résultats apparemment extraordinaires.

 

… et la preuve de mes interrogations…

Précisément, les documents officialisés en juin 2010 par le Conseil pour la modernisation des politiques publiques (CMPP) font la preuve de la tendance à mettre en avant de beaux résultats. Je vous propose tout d’abord de lire le rapport public (disponible sur le site de la RGPP en cliquant sur le lien suivant) de juin 2010 recensant une amélioration continue sur des indicateurs : Ainsi est présenté un tableau de synthèse, montrant des clignotants qui, sur une série de contenus, virent de plus en plus au vert :

Évidemment, tout cela est très beau, mais dépend de ce que l’on met dans les clignotants et de la manière avec laquelle on évalue les contenus. L’ensemble du rapport montre ainsi, avec des « éléments de langage » particulièrement bien arrangés et « une novlangue » saisissante : des informations apparentes mais construites essentiellement pour démontrer que « tout va bien grâce à la RGPP… qu’il faut poursuivre pour atteindre demain la perfection ! ».

 

Un bel exemple de la novlangue et de ses éléments de langage

En marge du rapport, les pouvoirs publics ont publié un petit cahier intitulé : « la RGPP produit des résultats concrets » (cliquer ici pour y accéder). Le document est sidérant : tout est ainsi merveilleux, dans le meilleur des mondes !! Je me suis intéressé aux items qui peuvent concerner les questions sociales. Ainsi :

> Pour le Guichet unique de l’emploi, selon le document tout va bien dans le cadre de la fusion des Assedic et de l’Agence nationale pour l’emploi, créant ainsi Pôle Emploi avec 60 sites d’accueil de plus. L’appréciation s’appuie sur des chiffres repris dans un exemple, sans utilisation de méthodes évaluatives sérieuses ni intégration de la parole des parties prenantes (demandeurs, agents),

> Pour l’accès plus direct au service public par des démarches en ligne, des chiffres d’utilisation sont cités (15 000 visiteurs par jour sur « mon.service-public.fr ») et mis en relation, sans aucune preuve, avec des réductions de délais d’attente, eux mêmes mis en relation avec plusieurs chantiers, je cite, de « réingénierie des processus » ou de « lean management » consistant à analyser l’organisation et les méthodes de travail d’un service pour en améliorer les résultats. On énonce des idées, ne présente aucune réalité sérieuse sauf des présentations du type « le temps d’attente aux urgences a baissé de 28 % dans un CHU où la démarche RGPP a été appliquée ». Aucune approche scientifique et sérieuse pour attester de la relation de cause à effet.

> Ainsi, pour l’amélioration de la qualité de l’accueil dans des services de l’État, sont évoqués trois départements pilotes qui ont atteint, je cite, « en trois mois un niveau de qualité de service exemplaire dans l’ensemble des services de l'État qui accueillent du public » : respect des engagements du référentiel Marianne comme le traitement des courriers en moins de quinze jours ou la prise en charge des appels téléphoniques en moins de cinq sonneries !!

> Pour la maîtrise des dépenses publiques, le document devient beaucoup plus précis, mais avec des exemples parcellaires et une appréciation globale : « avant la RGPP les coûts de fonctionnement de l’État n’avaient cessé d’augmenter, avec la RGPP la tendance a pu être inversée ». Suivent des énoncés de petites luttes concrètes contre des gaspillages ou utilisations de moyens publics, dont la mutualisation des achats, l’arrêt de certaines missions qui entrent dans le champ concurrentiel.

> Le développement de systèmes de répartition des moyens en fonction de l’activité et de la performance est présenté avec l’exemple des universités, visant notamment à les financer équitablement sur la base de la réalité de leur activité.

> Le must dans le document est le chapitre sur « une fonction publique moderne et motivée ». Ainsi, les « économies du non remplacement de fonctionnaires reversées en moitié aux agents »… y sont l’exemple parfait du déguisement : certes 0,5 milliards auraient été reversés aux agents, mais c’est très loin de la moitié des économies réalisées (2 milliards a priori, quoiqu'aucun chiffre sérieux ne soit avancé) et cela n’a été réalisé que dans les administrations montrant des résultats et sur un principe de mérite individuel (des critères nébuleux : je crains les primes versées surtout aux responsables de service). La « nouvelle politique des ressources humaines au service des agents » est un autre exemple : à part des réformes structurelles (création de cellules d’appui à la GRH, réduction du nombre de corps, mise en place de directions départementales interministérielles), il reste des mesures basées sur la performance (l’entretien de notation, certes remplacé par un entretien d’évaluation, permet de justifier la rémunération en fonction de résultats, endossée par l’agent lui-même) et le développement de la mobilité.

Derrière le catalogue et la novlangue, on perçoit malheureusement l’absence de politique publique (notamment en matière sociale, puisque des lois sont votées et non réellement mises en application : je pense aux lois généreuses de 2005 et de 2007, largement incantatoires) plutôt qu’une réelle modernisation des services publics. Les finalités et la méthode de réforme semblent totalement à reprendre pour rechercher moins d’effets d’image, des diagnostics plus sérieux, des objectifs davantage travaillés avec les agents, des clignotants utiles et sérieux, une lisibilité effective des résultats constatés, non réarrangés.

Daniel GACOIN.

Les nouvelles démarches d’appels à projets en action sociale et médico-sociale : des précisions complémentaires…

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J’ai évoqué dans des billets réguliers les nouvelles procédures pour créer ou transformer des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Notamment le décret final du 26 juillet 2010 est venu donner la touche finale au dispositif (mise en concurrence, fin de l’initiative des opérateurs avec une position première de la « commande » publique, fin des implications décisives des organismes gestionnaires dans des commissions décisionnelles) prévu par la loi réformant l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (loi HPST) du 21 juillet 2009.

Compte tenu des enjeux (concurrentiels, de limitation des initiatives des structures), il est important de connaître dans le détail l’évolution réglementaire de cette législation, tant dans ses fondements (et les critiques qu’ils génèrent) que dans ses modalités pratiques.

Après mon billet du 29 août 2010 sur le décret du 26 juillet 2010, il me semble utile de vous proposer de lire l’arrêté du 30 août 2010 (cliquer ici pour y accéder), qui évoque « le contenu minimal des principales caractéristiques du projet déposé dans le cadre du processus d’appel à projets ». La conséquence de cet arrêté : les dossiers à déposer sont très proches des anciennes formules dites des projets CROSMS : 

• Essentiellement est à produire un état descriptif des principales caractéristiques du projet : avant-projet du projet d’établissement ou de service, dispositions propres à garantir les droits des usagers, méthode d’évaluation, modalités de coopération, répartition prévisionnelle des effectifs par type de qualification, dossier financier comportant outre le bilan financier du projet et le plan de financement de l’opération,  comptes annuels consolidés de l’organisme gestionnaire,  programme d’investissement prévisionnel,  bilan comptable de cet établissement ou service (en cas d’extension ou de transformation),  budget prévisionnel en année pleine avec, le cas échéant, les incidences sur les dépenses restant à la charge des personnes accueillies ou accompagnées.
  
• Les parties des dossiers CROSMS concernant les besoins des usagers seront allégées, de même que les contenus détaillés du volet « architectural », ce dernier devant comprendre seulement « une note sur le projet architectural décrivant avec précision l’implantation, la surface et la nature des locaux en fonction de leur finalité et du public accueilli ou accompagné », et « en cas de construction nouvelle, des plans prévisionnels qui peuvent, conformément à la réglementation qui leur est applicable, ne pas être au moment de l’appel à projets obligatoirement réalisés par un architecte »

Attention toutefois, si le contenu minimal évoqué par l’arrêté du 30 août 2010 comporte un relatif allègement par rapport au modèle antérieur du dossier CROSMS, chaque appel à projets pourra développer des contenus supplémentaires ou des exigences particulières. On se référera, pour le comprendre au « Guide méthodologique pour la mise en œuvre de la procédure d’autorisation par appel à projets et l’élaboration du cahier des charges » disponible depuis le 3 septembre 2010 sur le site de la CNSA (cliquer ici pour le télécharger). Je vous propose également sur le même site de télécharger un document général de présentation de cette nouvelle procédure, document de type Power Point, très facile à aborder (cliquer ici pour accéder à la page de téléchargement, puis aller en bas de la page).

Bonne prise de connaissance des miracles (!!) de la réglementation en mouvement… Vous aurez l’occasion d’en avoir, dans la nouvelle édition de mon ouvrage « Conduire des projets en action sociale », en librairie le 3 novembre 2010, des extraits et surtout des modèles précis pour les dossiers à monter.

Daniel GACOIN

La deuxième édition du livre de Michel Chauvière « Trop de gestion tue le social » : des apports supplémentaires ?

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Début 2008, je commentais dans ce blog, le désormais célèbre livre du sociologue  Michel Chauvière, « Trop de gestion tue le social, essai sur une discrète chalandisation », paru aux éditions La Découverte quelques semaines plus tôt. Cette critique  (cliquer ici pour y accéder) a été lue abondamment, critiquée parfois, et m’a donné l’occasion d’un échange avec de nombreux acteurs dont Michel Chauvière lui-même. L’ouvrage étant réédité cette année, avec une préface inédite, il m’a semblé utile de revenir sur le document.

La nouvelle édition reprend, sans aucun changement, le contenu de 2007 : une analyse basée sur une supposée dérégulation et une déconstruction du social, liées à l’avancée inexorable des idées néolibérales, favorisant la transformation du service public vers la marchandisation et la « chalandisation ». L’idée fondamentale est forte : après une phase cohérente de construction conceptuelle, jusqu’en 1945, s’est mise en place une transformation d’état d’esprit, de réalités, avec aujourd’hui une situation ou l’amélioration de la gouvernance (avec notamment l’appel aux consultants), la dérégulation, ne servent que la réduction de la voilure, l’entrée du social dans le monde des affaires, la prédominance du marché par privatisation et plus grande hégémonie des impératifs de gestion. Je redis ici, comme en 2008 et conformément à mes échanges avec Michel Chauvière, combien j’apprécie ses contenus et néanmoins, combien j’ai des désaccords, non dans certains détails, mais dans la lecture globale.

La pertinence de la critique qu’apporte Michel Chauvière …

Des éléments donnent, selon moi, raison aux propos de M. Chauvière : il existe ainsi, comme il le décrit, une transformation profonde, un changement des règles du jeux et des concepts de l’action sociale, une avancée inéluctable même de la dérégulation. La transformation du « paysage du social » qui s’ensuit favorise, conformément à sa description, la tendance évidente, via l’avancée des théories du New Public Management (le NPM : cliquer sur les liens suivants pour accéder à mon article d'août 2009 et à celui de mai 2010 sur l’avancée de ces théories) à des pratiques visant la concurrence, l’appel partiel au marché, l’incitation à la performance, la promotion de « l’homo œconomicus » et de plus grands processus de contrôle des agents. Ces derniers sont même sommés d’entrer dans une forme subtile de soumission : devoir s’impliquer, se motiver à travers des processus modernes (évaluations, démarches qualité, communication sur la performance) pour trouver, par eux-mêmes, les modes de résolution des contraintes et réorganisations imposées par les managers stratégiques. J’ai également beaucoup apprécié l’analyse des dérives lexicales, révélatrices de sens : la « novlangue éthico-managériale », la fausse rigueur des procédures et standardisations dans les démarches qualité, les incantations au service, apparemment centré sur l’usager, mais relevant essentiellement de la réduction des coûts ou de la mise en concurrence.

 

… et mes réticences sur certains contenus …

Pour autant, les constructions unilatérales de l’ouvrage restent problématiques : par exemple sa lecture uniquement centrée sur la marchandisation, sur l’avancée des idées néolibérales, sans prise en compte d’une approche qualitative de l’action publique ; autre exemple, une approche historique biaisée où la conception du travail social serait aboutie en 1945 (à mon sens, de nombreux concepts ont été inventés ensuite :  le triptyque personnes cibles / prise en charge en établissement / implication de professionnels spécialisés des années 1960-1970, rapporté par P. Rosanvallon, le concept d’interventions sociales d’intérêt collectif, les politiques d’action transversale centrées sur les territoires, l’individualisation et la contractualisation sur les projets d’accompagnement). En 2008, je m’interrogeais déjà sur un simplisme déguisé : survalorisation des vertus du service public, victimisation systématique des professions sociales. Par ailleurs, l’idée d’une recentralisation de l’action sociale, de la seule attribution du social en actes au service public et non au « corps social en mouvement », me semblait profondément problématique, inquiétante même.

 

… permettant une appréciation très positive

L’intérêt de l’ouvrage était déjà évident : il est utile, salutaire même, de le lire. D’abord, parce qu’il décrit des dérives et leurs nécessaires corrections. Ainsi, à l’égard de l’application du NPM (insuffisamment théorisé par rapport à d’autres auteurs), Michel Chauvière dénonce à juste titre certaines externalisations et mises en concurrence, des démarches qualité / visions éthiques / recommandations de bonnes pratiques basées sur des « injonctions molles » ou une « langue caoutchouc » (pour reprendre des termes du sociologue Jean-Pierre Le Goff) ou encore sur une implication paradoxale (pour reprendre des termes du psychiatre Christophe Dejours).

 

Un prolongement nécessaire aux réflexions de Michel Chauvière …

Mais dès cette époque, deux thématiques de la critique présentée me semblaient à prolonger :

-    La première concernait la survalorisation actuelle des décideurs (politiques, managers stratégiques) : toutes les pratiques managériales sont en effet construites sur l’idée que seuls ces décideurs seraient capables, rationnellement, de penser les adaptations nécessaires des organisations ou les plans d’organisation future… Michel Chauvière y insistait peu. J’aurais aimé alors, voir une réflexion sur la rationalité limitée et même bien souvent l’irrationalité des modes de management stratégique des décideurs (y compris quand ils sont soutenus par des consultants bien sûr !) qui constituent un véritable problème, généré par la dichotomie entre management stratégique et management de proximité (un point de passage central des théories du NPM !) et par l’absence, chez les managers stratégiques, d’implication, de connaissance et d’intérêt pour les réalités de terrain (Henri Mintzberg avait analysé cette dérive par absence de compétences chez les managers en entreprises marchandes dès les années 1990).

-      La deuxième concernait la vision très négative de ces décideurs stratégiques sur la capacité des équipes professionnelles et des agents à penser, agir et réaliser le changement : dans cette vision, les agents sont uniquement porteurs de résistances qu’il va falloir gérer, peu en état de penser et d’apporter une réalité au changement souhaité. Michel Chauvière avait peu exploré une traduction concrète de cette vision négative : la haine de l’autre. Elle est autant présente dans le discours de certains dirigeants ou décideurs politiques à l’égard des professionnels (qui ne comprennent rien, qu’il faut combattre, à qui il faut faire accepter, ou contraindre à la raison,…), que dans les discours des politiques à l’égard des populations en difficulté (« il va falloir les transformer, leur faire accepter leurs responsabilités, les faire payer, leur imposer, enfin, la loi sociale nécessaire etc. etc. »). Je note que d’ailleurs, cette thématique de la « nullité » des agents, du regard cynique sur la gestion de leur résistance, sur le combat à mener pour leur faire accepter des adaptations nécessaires a trouvé de 2007 à 2010 une actualité saisissante, comme le montrent les discours de guerre civile de nos responsables publics.

 

… que l’on ne trouvera pas dans cette nouvelle édition ...

La nouvelle édition de 2010 est pour moi, de prime abord, une déception : nulle trace de ces prolongements attendus. La nouvelle édition reprend le texte de 2007, avec juste une préface en plus. Quel dommage ! J’aurais aimé lire une étude (lexicale, politique, institutionnelle) de Michel Chauvière sur la mise en place des ARS, sur les appels à projets, sur la réalité et les résultats de la RGPP... Certains contenus (noms, organismes de référence…) sont obsolètes, aucune mention de ce qui s’est déroulé depuis 2007 : tout laisse ainsi penser qu’une marche inéluctable est continue depuis des années, et qu’il importe peu de l’étudier de manière actualisée, d’en rediscuter la présentation, de différencier des étapes, des phases d’avancées et de recul, des modes d’approches différents, etc.

 

… que je conseille pourtant de lire

La préface, seul ajout donc par rapport à l’édition de 2007, est pourtant bien intéressante. On y apprend que Michel Chauvière ne refuse pas la gestion, mais son hypertrophie. De la même manière, je l’ai entendu dire qu’il ne refusait pas l’évaluation, mais son mode de mise en œuvre et son envahissement… Ce repositionnement crédibilise aujourd’hui les propos de MIchel Chauvière, alors qu’à la première édition, le positionnement uniquement critique pouvait générer des doutes chez les lecteurs. On trouve également dans cette préface une explication de texte sur l’intention initiale du livre (expliquer que la tendance actuelle modifie un équilibre, le compromis social, et déconstruit sans apporter réellement un nouveau modèle, avec une seule perspective donc de « social en miettes ») et sur les solutions (l’appui sur les professionnalités). J’aime cette explication, même si je discute la réalité du diagnostic et des solutions, tout simplement parce que je pense qu’il est nécessaire de retravailler à la réinvention des fondements du social. 

Merci Michel, pour ces travaux, que je continuerai à critiquer certes mais dans un esprit de recherche commune et bien sûr à très bientôt pour la poursuite de nos discussions directes et attentives.

Daniel GACOIN