La réforme des SIAO pour les personnes sans domicile fixe : vraie réforme ? possible échec ?

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Depuis mai , de nombreux commentaires ont fleuri dans la presse spécialisée (ou grand public), sur une réforme voulue par Benoît Apparu, secrétaire d’État à l’Urbanisme et au Logement, au bénéfice des personnes sans domicile (SDF) et consistant à déployer, dans chaque département, des services intégrés de l'accueil et de l'orientation (SIAO). Pour le commun des mortels, c’est un peu nébuleux, pour les professionnels ou spécialistes de l’action sociale, cela peut parler davantage.

 

Une nécessité de réforme…

Dans chaque département, un dispositif de veille sociale existait depuis 1998, chargé d'accueillir et d'orienter les SDF : Samu social, mais également associations tournant la nuit (maraudes) pour porter secours aux personnes dormant dans la rue. Mais comme chacun s'appuyait sur sa propre maraude ou ses propres centres d'hébergement, il n’existait pas vraiment de coordination : des sans-abri pouvaient (peuvent encore) se voir refuser un hébergement quand des places sont disponibles dans le département, simplement parce que l'association à laquelle ils s’étaient adressés l'ignorait ou ne savait pas où se trouvaient ces places.

 

… traduite par une idée simple…

Avec la réforme, est prévu un dispositif coordonné d'orientation pour toute personne sans domicile, chargé d’organiser son parcours vers le logement : pour chaque personne, une réponse adaptée, du premier accueil à une orientation vers l'hébergement ou l'accès au logement. Ce dispositif (le SIAO) aura plusieurs objectifs :

- simplifier les démarches d'accès à l'hébergement ou au logement (ordinaire ou adapté) pour les personnes sans domicile fixe ou risquant de l'être, et simplifier l'intervention des travailleurs sociaux qui les accompagnent ;

- traiter avec équité les demandes en s'appuyant sur la connaissance des disponibilités de l'ensemble de l'offre existante et orienter la personne en fonction de ses besoins et non seulement en fonction de la disponibilité de telle ou telle place ;

- coordonner les différents acteurs et améliorer la fluidité hébergement - logement ;

- participer à la constitution d'observatoires locaux, afin de mieux évaluer les besoins et les réponses apportées.

Il est prévu que le Préfet choisisse un (ou deux) opérateur(s) unique(s) sur son département, après concertation locale, avec un GIP (groupement d'intérêt public), ou une association ou un groupement d'associations, opérateur(s) qui serai(en)t lié(s) à l'Etat par une convention et devrai(en)t assurer et bien coordonner deux niveaux de prise en charge : « l'urgence » (accès aux structures, suivi des situations chroniques, articulation des interventions, attention aux personnes ne faisant pas de demandes) et « l'insertion » (guichet unique à l’hébergement d‘insertion, gestion des places d’accueil disponibles, orientation vers le logement adapté ou le logement ordinaire).

 

… et par une réalité…

Le dispositif de veille sociale antérieur (plateforme d'accueil, comité départemental de veille sociale), assurant la coordination des acteurs impliqués dans l'urgence sociale est maintenu, mais réorienté : avec le 115, un ou des accueils de jour, une ou des équipes mobiles et un ou des services d'accueil et d'orientation, il devra fonctionner sans interruption pour « accueillir les personnes sans abri ou en détresse,  procéder à une première évaluation de leur situation médicale, psychique et sociale et  les orienter vers les structures ou services qu'appelle leur état ».

Mais plus globalement, le SIAO coordonnera les propositions et l’accompagnement du parcours pour toute personne qui en a besoin, avec accueil, évaluation, mise à l'abri si nécessaire et orientation vers un hébergement ou un logement adapté ou non. Et il coordonnera la gestion globale et l'attribution des places d'urgence et d'insertion (et/ou de logement adapté).

 

… idée qui, dans son principe, a été bien accueillie…

Les principes fondateurs de la réforme ont été validés par tous les opérateurs de l’action sociale :

- Inconditionnalité de l'accueil et la continuité de la prise en charge (garantie pour chaque personne et famille sans domicile fixe ou risquant de l'être, ayant besoin d'un hébergement, de la possibilité d'y accéder, en urgence si nécessaire, et d'y demeurer jusqu'à son orientation vers une proposition adaptée),

- Principe du « logement d'abord » (chaque personne ou famille accueillie dans un hébergement ne doit y rester que le temps nécessaire et doit pouvoir accéder au logement dans les meilleurs délais dès lors qu'elle y est prête),

- Accès au service public (toute personne doit pouvoir trouver un service de l'accueil et de l'orientation en tout point du territoire, sans discrimination, avec une réponse à ses besoins).

Les objectifs assignés aux SIAO ont également été approuvés : notamment l’idée d’une vraie coordination des actions, d’un accès véritable à un parcours, d’une nécessaire veille et observation sociale, le développement d’une offre de logement d’insertion, (dont le logement de transition ou adapté). Enfin, les modalités annoncées ont également été accueillies avec intérêt :

- L’annonce d’une large concertation avec l'ensemble des associations parties prenantes au SIAO et avec les partenaires institutionnels (collectivités locales, bailleurs sociaux, acteurs du logement adapté notamment), en lien avec les services de l'État chargés du logement pour aboutir à la désignation consensuelle d'un opérateur unique ou de deux opérateurs,

- L’annonce également des crédits dédiés à hauteur de 5,9 millions d'euros via les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale pour la mise en place de ces SIAO. À noter, il s'agit d'une « enveloppe d'amorçage, non reconductible, qui pourra selon les besoins, financer l'émergence ou le renforcement de la fonction de coordination et d'animation du réseau des partenaires du département » et non financer les moyens des évaluations et des accompagnements.

- Le calendrier lui-même. Il a semblé être la marque d’un réel engagement de l’État. Du vote d’un amendement sénatorial dans une loi initiale (loi du 25 mars 2009 dite loi Boutin), ayant intégré les SIAO dans un nouvel article (L.345-2) du code de l'action sociale et des familles (CASF) au déploiement d’une stratégie officielle et complète (stratégie 2009-2012) par B. Apparu et au calendrier final (mise en place des SIAO en septembre 2010), tout semblait s’annoncer sous les meilleurs auspices.

 

Et pourtant… des protestations nombreuses aujourd’hui

Des insatisfactions se sont exprimées ces 3 derniers mois, étonnantes de prime abord compte tenu de l’accueil initial de la réforme. Malgré son ambition (un service public de l’hébergement et de l’accès au logement), la réforme, menée dans un contexte budgétaire extrêmement tendu (baisse des subventions et ou nombre de places d’accueil), provoque de nombreuses tensions.

Elles sont d’abord locales et institutionnelles : le principe de départ d’une construction des SIAO avec « une véritable concertation locale » sans imposition par l'Etat ne semble pas être aussi évident sur le terrain avec de réelles frustrations et rivalités. Mais les principales tensions sont surtout politiques : « malgré la bonne volonté du ministre, cette réforme est mal engagée parce qu’elle n’est pas reprise comme une priorité du gouvernement » selon Nicole Maestracci, présidente de la Fédération Nationale des Associations d’Accueil et de Réinsertion Sociale (FNARS), Plus précisément quatre critiques sont avancées :

- Des budgets peu transparents et qui seront insuffisamment assurés, y compris les enveloppes de création des SIAO, dans un contexte de réduction budgétaire forte et annoncée par avance, notamment pour le soutien, après modernisation des centres, d’un réel volume de places d’accueil. À quoi servirait une coordination si les places d’hébergement et en logement sont insuffisantes ? La mission du SIAO risquerait de se limiter, à terme, à gérer la pénurie de places en faisant le tri dans l'orientation. Toujours sur ce même registre, le nombre de salariés (financés par les budgets publics) pour animer les SIAO reste inconnu : il est prévu dans la dernière circulaire de l’État une rationalisation des dispositifs existants pour permettre un redéploiement des crédits (en provenance des centres d’accueil ?) au profit des SIAO…

- La version actuelle des SIAO serait diluée par rapport aux ambitions initiales, avec une confusion dans la définition de ses missions, et, au bout du compte, une « version a minima »,

- La question de l’observation sociale et de ses supports pose de nombreuses interrogations, notamment l’outil de cette observation sociale. La FNARS souhaitait en effet que soit rapidement adopté le « logiciel ProGdis 115 » (utilisé par cette même FNARS qui anime l'Observatoire national du 115), mais l’État a choisi de lancer un appel d’offres pour un outil à venir en… 2012, ce qui va rendre peu compatibles les différents outils utilisés entre plates formes et pour un certain temps. Mais surtout les associations redoutent, au-delà de solutions onéreuses et peu efficientes, la création de fichiers nominatifs des sans-abri alors que ProGdis 115 permet dès aujourd’hui une utilisation avec une adaptation minimale et préservant l’anonymat des bénéficiaires.

- Le calendrier lui-même tel qu’il a été fixé pour la mise en œuvre de la réforme (les SIAO en place dès le 15 septembre 2010) est jugé totalement irréaliste.

 

… que je ne peux que relayer

Une première question se pose, selon moi, dans ce contexte, qui concerne la mise en danger d’une stratégie explicite, d’une volonté parlementaire affirmée, par des pratiques de gestion (surtout faire des économies) qui interroge (d’un côté, on limite, on rogne des crédits au nom de l’efficience économique, de l’autre on prévoit une forme de mise en concurrence pour un outil informatique dispendieux et peu pratique, éventuellement peu assuré sur un plan éthique). Je dirais que nous sommes ici, une nouvelle fois, dans une forme d’application de l’esprit de la Révision Générale des Politiques Publiques : une apparente rigueur de gestion, mais peu crédible finalement (souvent de type « deux poids, deux mesures ») et une absence de respect des politiques publiques.

Ma deuxième question est davantage liée à la complexité de ce qui est prévu dans chaque département (un dispositif de veille sociale maintenu, coordonné par un SIAO avec deux opérateurs, le tout pouvant se développer dans la concurrence même si l’objectif est une coordination)… Finalement la bonne idée va devenir si compliquée qu’elle nécessitera une simplification à terme : un meilleur contrôle et une centralisation (portée par l’idée des guichets uniques) et donc un retour en arrière à prévoir. J’ai d’ailleurs interrogé dès le départ la pertinence d’une superposition entre dispositif 115 et dispositif SIAO.

Daniel GACOIN

Comments

[Rédigé par : rother hélène]

Bonjour,
J'ai lu avec beaucoup d'intérêt votre article concernant la mise en place du SIAO. Je suis actuellement étudiante en Licence professionnelle accompagnement et insertion sociale, métiers de l'urgence sociale. Dans le cadre de mes études je dois rédiger un mémoire, et, travaillant dans un CHAU de la ville de Reims je m'intéresse particulièrement à ce nouveau dispositif. Serait il possible que nous prenions contact afin de pouvoir, si cela est envisageable, bénéficier de votre aide et de votre expérience à travers des entretiens par mails?
Merci d'avance, et cordialement,
Hélène rother