Daniel Gacoin

Le décret sur les appels à projets enfin paru : peu de surprises, des précisions, une avancée inexorable vers la concurrence et l’assèchement des innovations…

.  

Le 27 juillet, est paru au Journal officiel le décret n°2010-870 du 26 juillet 2010 sur les appels à projets dont j’ai présenté ici les grandes lignes en février 2010 à partir du projet initial de décret.

Les lecteurs se rappelleront peut-être qu’il s’agit d’un décret t ransformant les procédures pour l’autorisation d’une création ou d’une transformation significative (extension, changement de catégorie de bénéficiaires) d’un établissement ou service social ou médico-social (ESSMS). Auparavant, une saisine relativement ouverte d’une commission régionale, rendant possible des propositions directes par les organismes voulant créer ou transformer une structure, demain la seule perspective de répondre à des commandes de l’administration concernée.

A la clé : une rationalité accrue, une faible innovation, une logique concurrentielle (d’aucuns diront de marché…), un système de réponse à des cahiers des charges et un dispositif de filtrage plus important qu’auparavant. Enfin, la mise en place d’une commission pour l’étude des réponses aux appels à projets, qui est très réduite en nombre de membres et peu ouverte, contrairement aux anciens CROSMS.

 

Le décret lui-même

Première nouvelle : le décret présente peu de surprises par rapport à la première version :

- La seule nouveauté, qui est importante, est le rallongement du délai pour répondre à un appel à projets, puisque de 45 à 60 jours, ce délai est passé à une fourchette de 60 à 90 jours.

- Une autre petite nouveauté : alors que, dans le projet de décret, il était dit que la commission d’appel à projets effectuant un classement parmi les réponses, les autorités décideuses d’une autorisation pouvaient « ne pas donner suite à l’avis de la commission », dans le décret final il est dit que les autorités compétentes « peuvent ne pas suivre » l’avis de la commission, c’est une petite nuance qui appuie encore davantage sur le fait que la procédure officielle peut être contredite par les administrations : soit parce que des finances manquent finalement pour réaliser les projets prévus, soit parce que les autorités ont déjà choisi le candidat retenu !! On se demande bien pourquoi une telle usine à gaz, pour aboutir à cette perspective.

- Une dernière précision : le décret est déjà contesté (un recours de l’APF et de la FEHAP) à propos des seuils très limitatifs (un passage obligé par des appels à projets pour des transformations comportant plus de 30 % de places supplémentaires ou 15 places supplémentaires).

 

La complexité des commissions de sélection d'appel à projets sociaux ou médico-sociaux

On entre ici dans un domaine très complexe, puisque, à partir d’un principe, on trouve 6 cas de figures pour la composition de ces commissions de sélection :

 

Ce cadre bien complexe pose de nombreuses questions : l''usine à gaz risque d'être  longue à mettre en place dans certains secteurs, alors que depuis le 1er août 2010, c'est le nouveau régime par commission de sélection d'appel à projets qui est en vigueur pour toute réponse nouvelle.

Je m'interroge par ailleurs sur la question des représentants d'usagers dans ces commissions : la présence de représentants d’usagers avec voix délibérative, présentée comme égale au poids des représentants des administrations, n’expose-t-elle pas à un détournement ? Dans certains cas, clairement, les désignations effectuées concerneront effectivement des représentants d’usagers, dans d’autres cas, hélas trop souvent à mon goût, il s’agira de représentants d’associations gestionnaires, habillant leur contenu par une approche catégorielle de la représentation des usagers, sans prendre en compte leur parole ou vécu véritable. Elles parleront en leur nom, mais ne pourront être considérées comme réellement représentatives…

Quel réel progrès derrière tout cela ?

Daniel GACOIN

Action sociale et gens du voyage : en revenir à une approche sérieuse…

.

Depuis deux mois, l’axe de travail du gouvernement et les débats publics sont envahis par le tournant sécuritaire qui a été adopté dès le mois de juin, puis dans le désormais tristement fameux discours du président de la république à Grenoble, le 30 juillet 2010.

Les commentaires s’accélèrent aujourd’hui et il me semble utile, non pas d’apporter mon point de vue, mais d’éclairer les questions posées par quelques apports ciblés…

> Concernant la responsabilisation des parents, je vous renvoie à l’article que j’avais publié dans ce blog (cliquer ici pour y accéder), concernant un colloque organisé par le Centre d’analyse stratégique (organisme placé sous la responsabilité du Premier ministre) le 21 janvier 2008 sur le thème « la responsabilisation des parents : une réponse à la délinquance des mineurs ». Vous pouvez télécharger les actes du colloque (portant l’en-tête du Premier ministre !) en cliquant ici. Ces conclusions étaient éloquentes :

- l’association concrète de la délinquance à un défaut d’éducation, de direction ou de surveillance se traduit par des mots stigmatisants (défaillance, démission, etc.)

- les regards sur les parents d’enfants délinquants disqualifient, délégitiment de manière temporaire et sélective, favorisent l’amplification de ruptures sociales (perte d’emploi, divorce, déménagement, décès, transfert d’autorité, amplification du glissement des normes des jeunes vers la déviance, la rue…).

- les exemples étrangers sur les « parental orders » (désignant, en Angleterre, les mesures de responsabilisation et de contrainte auprès des parents) n’ont pratiquement aucun impact sur le comportement des enfants à long terme, ces dispositifs n’ont qu’une faible incidence sur la prévention de la délinquance.

- les nouveaux outils (pour responsabiliser les parents) ont donné lieu à des discours enflammés, ils sont pourtant restés lettre morte (aucune suppression d’allocation familiale depuis 2004, des contrats de responsabilité parentale très exceptionnels, aucun stage de responsabilité parentale).

- les politiques de responsabilisation, avec leurs défauts (vision mécaniste, infantilisante ou stigmatisante) sont essentiellement symboliques, elles « servent plus à afficher des valeurs qu’à prévenir réellement la délinquance ».

 

> Concernant la situation des gens du voyage, je vous renvoie à la lecture de deux articles publiés sur le site La Vie des idées (toujours une mine pour la réflexion)

- Le plus récent date du 7 juillet 2010 (cliquer ici pour y accéder) et s’intitule : « La France contre ses tsiganes ». Écrit par Emmanuel Filhol, spécialiste de l’histoire tsigane, il montre combien la discrimination à l’égard des populations tsiganes est ancienne (dès le XVII^e  siècle) en France entre accueil et rejet, puis avec une recherche d’identification par fichage des personnes, qui sera fortement utilisée lors des deux démarches d’internement de ces populations pendant les deux guerres mondiales (dont l’envoi et le génocide dans les camps de concentration), jusqu’à « l’anti-tsiganisme » d’aujourd’hui justifiant (selon l’auteur) une politique systématique de contraintes, obligeant les personnes à se sédentariser.

- Le précédent datait du 23 octobre 2008 (cliquer ici pour y accéder) et s’intitule : « Ces Roms qui font peur à l’Europe ». Écrit par Jean-Baptiste Duez, un anthropologue de l’EHESS, il décrit le mouvement qui s’est accéléré depuis la chute du mur de Berlin, d’une migration des populations dites Roms vers l’Europe de l’Ouest. Les gens du voyage y sont identifiés à hauteur de 200 000 personnes, possédant un carnet de circulation. Il convient en outre de prendre en compte les 300 à 400 000 personnes d’origine tsiganes vivant en France et largement sédentarisées. Une accélération des discours xénophobes et violents se développe, dans un contexte d’hospitalité européenne affichée et de duretés nationales (larvées ou assumées, notamment en France depuis 2007). Selon l’auteur, il semble utile de garder un discours ferme sur les questions de droit et de délinquance, tout en développant une action sociale affirmée : suivi et soutien scolaire auprès des enfants, démarches permettant aux adultes de subvenir aux besoins de leur famille, promotion de l’accès au logement des personnes et familles en difficulté à travers les maîtrises d’œuvre urbaines et sociales (MOUS) utilisées pour les populations des gens du voyage, soutien de l’intégration professionnelle et sociale dans des métiers compatibles avec l’identité Rom, développement d’initiatives architecturales pour des ensembles permettant de remplacer les bungalows.

 

> Toujours concernant la situation des gens du voyage, je vous renvoie surtout à la lecture d’un rapport (cliquer ici pour y accéder puis le télécharger) qui a été remis au Premier ministre par un sénateur UMP (pas un milliardaire de gauche donc !), Pierre Hérisson, en mai 2008 : tout y était dit, en 18 pages, sur la question du « stationnement des gens du voyage ».

- La nécessité de poursuivre l’effort engagé sur ce dossier et d’améliorer l’accueil et la cohabitation avec les gens du voyage sur les communes.

- Le constat d’une atténuation des « crispations » liées à cette question, permettant d’appréhender l’avenir avec pédagogie, mais aussi avec fermeté, dans le respect des droits et des devoirs de chacun.

- Le contexte de révision des schémas départementaux d’accueil qui devrait permettre d’impulser une nouvelle dynamique.

- La nécessité de réalisation d’aires d’accueil aménagées pour les nomades comme seule garantie viable aux élus en réponse aux stationnements illicites dans la mesure où l’aire n’est pas seulement construite mais requiert une gestion de proximité dans un respect strict du règlement intérieur, notamment en termes de durée de séjour.

- Le besoin de déterminer des politiques sociales adéquates, en lien étroit avec les conseils généraux dans le cadre des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), afin de répondre aux besoins en habitat alternatif d’une partie de cette population ancrée territorialement et qui ne voyage presque plus.

- L’intérêt d’une mise en œuvre d’un régime unique de déclaration permettant d’instaurer en amont et en direct entre les protagonistes, leur organisation limitant ainsi le nombre de stationnements irréguliers.

- Pour les terrains de grands rassemblements, la nécessité de conforter la compétence de l’Etat en pré-affectant certains grands terrains, propriétés de l’Etat.

Le site des sénateurs UMP lui-même indiquait (voir le site en cliquant ici) ainsi en 2009, en appuyant le contenu du rapport, que « seul le respect strict de la vocation initiale des aires d’accueil réservées aux itinérants permettra de garantir l’équilibre et le succès de l’ensemble du système ».

 

Je continue à ne pas comprendre l’incohérence en matière de construction politique : tout est dit et analysé, tout est construit, mais tout est ensuite contredit. La constance (et parfois la morale) des politiques semble être l’ingrédient qui nous manque…

 

Daniel GACOIN

La réforme des SIAO pour les personnes sans domicile fixe : vraie réforme ? possible échec ?

.

Depuis mai , de nombreux commentaires ont fleuri dans la presse spécialisée (ou grand public), sur une réforme voulue par Benoît Apparu, secrétaire d’État à l’Urbanisme et au Logement, au bénéfice des personnes sans domicile (SDF) et consistant à déployer, dans chaque département, des services intégrés de l'accueil et de l'orientation (SIAO). Pour le commun des mortels, c’est un peu nébuleux, pour les professionnels ou spécialistes de l’action sociale, cela peut parler davantage.

 

Une nécessité de réforme…

Dans chaque département, un dispositif de veille sociale existait depuis 1998, chargé d'accueillir et d'orienter les SDF : Samu social, mais également associations tournant la nuit (maraudes) pour porter secours aux personnes dormant dans la rue. Mais comme chacun s'appuyait sur sa propre maraude ou ses propres centres d'hébergement, il n’existait pas vraiment de coordination : des sans-abri pouvaient (peuvent encore) se voir refuser un hébergement quand des places sont disponibles dans le département, simplement parce que l'association à laquelle ils s’étaient adressés l'ignorait ou ne savait pas où se trouvaient ces places.

 

… traduite par une idée simple…

Avec la réforme, est prévu un dispositif coordonné d'orientation pour toute personne sans domicile, chargé d’organiser son parcours vers le logement : pour chaque personne, une réponse adaptée, du premier accueil à une orientation vers l'hébergement ou l'accès au logement. Ce dispositif (le SIAO) aura plusieurs objectifs :

- simplifier les démarches d'accès à l'hébergement ou au logement (ordinaire ou adapté) pour les personnes sans domicile fixe ou risquant de l'être, et simplifier l'intervention des travailleurs sociaux qui les accompagnent ;

- traiter avec équité les demandes en s'appuyant sur la connaissance des disponibilités de l'ensemble de l'offre existante et orienter la personne en fonction de ses besoins et non seulement en fonction de la disponibilité de telle ou telle place ;

- coordonner les différents acteurs et améliorer la fluidité hébergement - logement ;

- participer à la constitution d'observatoires locaux, afin de mieux évaluer les besoins et les réponses apportées.

Il est prévu que le Préfet choisisse un (ou deux) opérateur(s) unique(s) sur son département, après concertation locale, avec un GIP (groupement d'intérêt public), ou une association ou un groupement d'associations, opérateur(s) qui serai(en)t lié(s) à l'Etat par une convention et devrai(en)t assurer et bien coordonner deux niveaux de prise en charge : « l'urgence » (accès aux structures, suivi des situations chroniques, articulation des interventions, attention aux personnes ne faisant pas de demandes) et « l'insertion » (guichet unique à l’hébergement d‘insertion, gestion des places d’accueil disponibles, orientation vers le logement adapté ou le logement ordinaire).

 

… et par une réalité…

Le dispositif de veille sociale antérieur (plateforme d'accueil, comité départemental de veille sociale), assurant la coordination des acteurs impliqués dans l'urgence sociale est maintenu, mais réorienté : avec le 115, un ou des accueils de jour, une ou des équipes mobiles et un ou des services d'accueil et d'orientation, il devra fonctionner sans interruption pour « accueillir les personnes sans abri ou en détresse,  procéder à une première évaluation de leur situation médicale, psychique et sociale et  les orienter vers les structures ou services qu'appelle leur état ».

Mais plus globalement, le SIAO coordonnera les propositions et l’accompagnement du parcours pour toute personne qui en a besoin, avec accueil, évaluation, mise à l'abri si nécessaire et orientation vers un hébergement ou un logement adapté ou non. Et il coordonnera la gestion globale et l'attribution des places d'urgence et d'insertion (et/ou de logement adapté).

 

… idée qui, dans son principe, a été bien accueillie…

Les principes fondateurs de la réforme ont été validés par tous les opérateurs de l’action sociale :

- Inconditionnalité de l'accueil et la continuité de la prise en charge (garantie pour chaque personne et famille sans domicile fixe ou risquant de l'être, ayant besoin d'un hébergement, de la possibilité d'y accéder, en urgence si nécessaire, et d'y demeurer jusqu'à son orientation vers une proposition adaptée),

- Principe du « logement d'abord » (chaque personne ou famille accueillie dans un hébergement ne doit y rester que le temps nécessaire et doit pouvoir accéder au logement dans les meilleurs délais dès lors qu'elle y est prête),

- Accès au service public (toute personne doit pouvoir trouver un service de l'accueil et de l'orientation en tout point du territoire, sans discrimination, avec une réponse à ses besoins).

Les objectifs assignés aux SIAO ont également été approuvés : notamment l’idée d’une vraie coordination des actions, d’un accès véritable à un parcours, d’une nécessaire veille et observation sociale, le développement d’une offre de logement d’insertion, (dont le logement de transition ou adapté). Enfin, les modalités annoncées ont également été accueillies avec intérêt :

- L’annonce d’une large concertation avec l'ensemble des associations parties prenantes au SIAO et avec les partenaires institutionnels (collectivités locales, bailleurs sociaux, acteurs du logement adapté notamment), en lien avec les services de l'État chargés du logement pour aboutir à la désignation consensuelle d'un opérateur unique ou de deux opérateurs,

- L’annonce également des crédits dédiés à hauteur de 5,9 millions d'euros via les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale pour la mise en place de ces SIAO. À noter, il s'agit d'une « enveloppe d'amorçage, non reconductible, qui pourra selon les besoins, financer l'émergence ou le renforcement de la fonction de coordination et d'animation du réseau des partenaires du département » et non financer les moyens des évaluations et des accompagnements.

- Le calendrier lui-même. Il a semblé être la marque d’un réel engagement de l’État. Du vote d’un amendement sénatorial dans une loi initiale (loi du 25 mars 2009 dite loi Boutin), ayant intégré les SIAO dans un nouvel article (L.345-2) du code de l'action sociale et des familles (CASF) au déploiement d’une stratégie officielle et complète (stratégie 2009-2012) par B. Apparu et au calendrier final (mise en place des SIAO en septembre 2010), tout semblait s’annoncer sous les meilleurs auspices.

 

Et pourtant… des protestations nombreuses aujourd’hui

Des insatisfactions se sont exprimées ces 3 derniers mois, étonnantes de prime abord compte tenu de l’accueil initial de la réforme. Malgré son ambition (un service public de l’hébergement et de l’accès au logement), la réforme, menée dans un contexte budgétaire extrêmement tendu (baisse des subventions et ou nombre de places d’accueil), provoque de nombreuses tensions.

Elles sont d’abord locales et institutionnelles : le principe de départ d’une construction des SIAO avec « une véritable concertation locale » sans imposition par l'Etat ne semble pas être aussi évident sur le terrain avec de réelles frustrations et rivalités. Mais les principales tensions sont surtout politiques : « malgré la bonne volonté du ministre, cette réforme est mal engagée parce qu’elle n’est pas reprise comme une priorité du gouvernement » selon Nicole Maestracci, présidente de la Fédération Nationale des Associations d’Accueil et de Réinsertion Sociale (FNARS), Plus précisément quatre critiques sont avancées :

- Des budgets peu transparents et qui seront insuffisamment assurés, y compris les enveloppes de création des SIAO, dans un contexte de réduction budgétaire forte et annoncée par avance, notamment pour le soutien, après modernisation des centres, d’un réel volume de places d’accueil. À quoi servirait une coordination si les places d’hébergement et en logement sont insuffisantes ? La mission du SIAO risquerait de se limiter, à terme, à gérer la pénurie de places en faisant le tri dans l'orientation. Toujours sur ce même registre, le nombre de salariés (financés par les budgets publics) pour animer les SIAO reste inconnu : il est prévu dans la dernière circulaire de l’État une rationalisation des dispositifs existants pour permettre un redéploiement des crédits (en provenance des centres d’accueil ?) au profit des SIAO…

- La version actuelle des SIAO serait diluée par rapport aux ambitions initiales, avec une confusion dans la définition de ses missions, et, au bout du compte, une « version a minima »,

- La question de l’observation sociale et de ses supports pose de nombreuses interrogations, notamment l’outil de cette observation sociale. La FNARS souhaitait en effet que soit rapidement adopté le « logiciel ProGdis 115 » (utilisé par cette même FNARS qui anime l'Observatoire national du 115), mais l’État a choisi de lancer un appel d’offres pour un outil à venir en… 2012, ce qui va rendre peu compatibles les différents outils utilisés entre plates formes et pour un certain temps. Mais surtout les associations redoutent, au-delà de solutions onéreuses et peu efficientes, la création de fichiers nominatifs des sans-abri alors que ProGdis 115 permet dès aujourd’hui une utilisation avec une adaptation minimale et préservant l’anonymat des bénéficiaires.

- Le calendrier lui-même tel qu’il a été fixé pour la mise en œuvre de la réforme (les SIAO en place dès le 15 septembre 2010) est jugé totalement irréaliste.

 

… que je ne peux que relayer

Une première question se pose, selon moi, dans ce contexte, qui concerne la mise en danger d’une stratégie explicite, d’une volonté parlementaire affirmée, par des pratiques de gestion (surtout faire des économies) qui interroge (d’un côté, on limite, on rogne des crédits au nom de l’efficience économique, de l’autre on prévoit une forme de mise en concurrence pour un outil informatique dispendieux et peu pratique, éventuellement peu assuré sur un plan éthique). Je dirais que nous sommes ici, une nouvelle fois, dans une forme d’application de l’esprit de la Révision Générale des Politiques Publiques : une apparente rigueur de gestion, mais peu crédible finalement (souvent de type « deux poids, deux mesures ») et une absence de respect des politiques publiques.

Ma deuxième question est davantage liée à la complexité de ce qui est prévu dans chaque département (un dispositif de veille sociale maintenu, coordonné par un SIAO avec deux opérateurs, le tout pouvant se développer dans la concurrence même si l’objectif est une coordination)… Finalement la bonne idée va devenir si compliquée qu’elle nécessitera une simplification à terme : un meilleur contrôle et une centralisation (portée par l’idée des guichets uniques) et donc un retour en arrière à prévoir. J’ai d’ailleurs interrogé dès le départ la pertinence d’une superposition entre dispositif 115 et dispositif SIAO.

Daniel GACOIN