A l’heure des économies, des fusions et regroupements, mutualisations, va-t-on vers une diminution du nombre d’établissements et services sociaux et médico-sociaux ?

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Intervenant il y a peu dans un Institut régional de formation auprès de directeurs d’établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux (ESSMS) en formation CAFDES, j’ai été interpellé par une question intéressante… J’y présentais en effet le nombre d’ESSMS (22 000 en 2001, 33 000 en 2003, 37 500 en 2008) dans une journée de formation sur les regroupements (notamment les Groupements de Coopération Sociale et Médico-Sociale, les GCSMS). Mes interlocuteurs relayaient une réalité, présentée comme une évidence : « les pouvoirs publics veulent réduire le nombre de structures, d’organismes gestionnaires, faire des économies d’échelle, favoriser les fusions et les mutualisations de moyens ». Comment alors comprendre d’un côté une volonté de diminution du nombre de structures, et de l’autre une telle augmentation (en 7 ans, passage de 22 000 à 37 500 structures) ?

J’avais encore à l’esprit mes réponses à cette question quand j’ai lu le dernier rapport d’activité de l’Agence Nationale de l’Évaluation et de la qualité des établissements et services Sociaux et Médico-sociaux (ANESM). Ce rapport est disponible sur le site de l’ANESM. Je le présenterai plus en détail dans un prochain billet. Sachez simplement que c’est une mine de renseignements et que je le trouve dix fois plus intéressant, plus riche, que celui de l’année dernière que j’avais vertement critiqué. Or, dans les annexes de ce rapport, on trouve le tableau suivant :

Conclusion : ce n’est pas un passage de 22 000 à 37 500 ESSMS qu’il nous faut constater, mais un passage de 22 000 à 38 500, soit 75 % d’ESSMS en plus pendant une période de 9 ans (+ 8,33 % par an). Comment expliquer cette augmentation ? Ne contredit-elle pas la thèse habituelle d’une volonté des pouvoirs publics de rationalisation avec regroupements, fusions et recherche d’une diminution du nombre de structures ?

 

L’augmentation est le résultat de plusieurs facteurs :

- Avant 2002, certaines structures n’étaient pas comptabilisées dans les ESSMS, parce que la définition de la loi de 1975 n’avait pas pris en compte des modèles (notamment les services d’accompagnement à domicile, les lieux de rupture et structures expérimentales, etc.) créés postérieurement. La loi du 2 janvier 2002 a, en élargissant la définition des ESSMS, automatiquement créé une augmentation du nombre global (au moins 3000 structures de plus).

- Se sont créés de nombreux petits services ou mini-établissements, souvent dans de nouveaux modèles d’intervention, ou alternatifs à la prise en charge dans des établissements dits « fermés » ou à gros effectif.

- Les établissements eux-mêmes, « institutions » souvent monolithiques (une maison, un directeur, une équipe stable, des usagers stables) se sont transformés en « dispositifs » : une pléiade de petits services articulés, au bénéfice de l’accompagnement de parcours. C’est ce que l’on pourrait appeler l’effet « panier de services », pour paraphraser une expression parue dans une circulaire officielle de l’ex Direction générale de l’Action Sociale (DGAS) de mai 2007, circulaire visant le développement des regroupements entre structures. En conséquence : un établissement est devenu plusieurs entités dans la comptabilisation des structures, même si, comme cela a souvent été le cas, son effectif global a baissé.

  

L’augmentation va se poursuivre :

- La tendance à l’effet « panier de services » va se maintenir : augmentation des multiples services satellites pour chaque établissement d’antan,

- Les créations d’alternatives aux établissements (en analyse des « avantages concurrentiels », les stratèges du développement des entreprises appellent cela une recherche de produits ou de services de remplacement) vont augmenter, avec un ajout de nouvelles structures sans fermeture totale des anciennes, même si cela correspond à un effectif beaucoup plus faible,

- Des services non comptabilisés sont en cours d’habilitation (je pense par exemple aux services de tutelle/curatelle qui sont en cours d’habilitation depuis le début de l’année 2010).

Les regroupements et fusions ne vont pas se développer au niveau des structures, mais au niveau des organismes gestionnaires, et surtout, resteront limités :

- Des fusions entre petites associations (en difficulté) et d’autres associations, petites ou grandes, vont se poursuivre, mais contrairement aux sirènes alarmistes, je ne crois pas à une recomposition par de très nombreuses fusions, du moins dans les prochaines années. Les pouvoirs publics l’ont clairement dit (l’actuel directeur de la Direction Générale de la Cohésion Sociale, remplaçant l’ex-DGAS, l’a d’ailleurs réaffirmé en janvier 2010) : il n’y aura pas de décision administrative, pas d’obligation pour des regroupements et fusions. Ceci est plus que logique… les pouvoirs publics n’ayant pas, sauf situation limite nécessitant des décisions de fermeture, d’autres moyens que l’incitation (plus ou moins subtile selon les cas) car ils ne peuvent être à terme accusés de « gestion de fait ».

- Les mutualisations, regroupements (via des réseaux souples ou formels comme les GCSMS) vont augmenter indéniablement, sans diminuer le nombre d’organismes gestionnaires, mais en permettant de limiter le nombre de négociations budgétaires. Rappelons au passage que la division par 10 du nombre de budgets d’ESSMS à négocier chaque année (mot d’ordre de l’ex DGAS au milieu des années 2000) ne voulait pas dire fusions des organismes gestionnaires. Ce mot d’ordre signifiait une avancée vers des Contrats Pluriannuels d’Objectifs et de Moyens (CPOM) avec une négociation tous les 5 ans, pour un établissement d’une certaine taille ou pour plusieurs établissements, soit au sein d’une même association, soit reliés par un GCSMS.

- Plus globalement, la gestion publique mise en avant dans la théorie du New Public Management ne va pas vers des regroupements trop importants, mais vers la multiplication d’unités autonomes, décentralisées, avec une gestion fondée sur la réalisation d’objectifs et l’évaluation des performances dans le cadre de programmes contractualisés. Cela ne va pas dans le sens des gros regroupements…

Daniel GACOIN

Comments

[Rédigé par : Claire Guérin]

Merci pour ces éléments : je partage avec vous le constat d'une tendance lourde à la multiplication des "structures" d'accompagnement, co-existant avec une contraction, probablement modérée mais réelle, des organismes gestionnaires. Toutefois il me semble que si des groupements ce créent pour "diminuer le nombre de négociations budgétaires" (objectif du "grand tarificateur" Hardy ) et donc porter des CPOM, le fait que les organismes gestionnaires perdurent dans le GCSMS n'aura plus guère de sens : quoi de plus "intégrant" qu'une dotation globalisée commune... partager un budget ... c'est une fusion de fait...

Cordialement
Claire Guérin
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