Daniel Gacoin

En France, les riches sont-ils toujours plus riches et les pauvres encore plus pauvres ? Thèse facile ? Thèse erronée ?

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Une thèse assez courante…

Les médias relaient régulièrement les propos de sociologues ou de politiques ressassant la même antienne, parfois en transformant les statistiques : les riches sont de plus en plus riches, les pauvres sont de plus en plus pauvres, le fossé tendrait à s’accroître inexorablement ces dernières années, le pouvoir d’achat des plus pauvres et des populations moyennes ne cessant de se dégrader.

 

… qu’il convient de vraiment étudier

C’est pourquoi, je propose de lire réellement les apports des dernières enquêtes INSEE sur ce sujet.

 1. Elles ont été publiées dans les actualités de l’INSEE et sont téléchargeables sur son site. Attention ! Elles présentent une situation à fin 2007, ne sont pas représentatives des réalités liées à la crise financière récente et ses conséquences.

2. La première enquête (cliquer ici pour y accéder) porte sur les revenus  et le patrimoine des ménages en France. Vraiment intéressante, elle propose, outre une synthèse, 27 études thématiques très riches d’enseignement, certes sur les revenus et le patrimoine, mais également sur la réalité chiffrée de la pauvreté, sur le niveau de vie des immigrés, etc.

3. Une deuxième enquête (cliquer ici pour y accéder) porte sur les évolutions des salaires sur la période 2002-2007. Elle comporte 20 études thématiques plus une synthèse. Là aussi les informations sont intéressantes avec des précisions pour les salaires dans la fonction publique, par secteur d’activité dans le secteur privé, selon l’âge, le sexe, les régions, etc.

4. Une troisième étude (cliquer ici pour y accéder) présente les grandes disparités de salaires dans le secteur privé, avec notamment 1 % des salariés percevant de très hauts salaires, en très fort hausse pendant les 5 dernières années.

 

Premier résultat, l’écart entre riches et pauvres s’accroit, non parce que les pauvres sont plus pauvres, mais parce que les riches ont explosé en nombre et en niveau de richesse

> Pour les personnes les plus pauvres, la pauvreté ne serait pas en progression : la proportion de personnes vivant au-dessous du seuil de pauvreté (avec moins que 60 % du revenu médian, soit moins de 908 euros mensuels) est passé en 3 ans de 13,1 % à 13,4 % de la population, évolution présentée par l’INSEE comme non statistiquement significative. Cela porte le nombre de personnes concernées à 8 millions en 2007.

> Pour la population à revenus moyens, en 2007, le revenu médian, de 18 170 euros par an, a augmenté de 2,1 % de 2005 à 2007. Il est néanmoins très différent selon les âges. Pour les personnes de 18 à 24 ans, il est de 18 120 euros annuels, puis s’élève fortement entre 25 et 40 ans, avant d’atteindre pour les 40-49 ans un revenu médian de 24 450 euros annuels, avec un plafond à 24 990 euros annuels pour les 50-64 ans. Il décroît ensuite chez les personnes âgées de 65 ans ou plus pour retrouver un niveau proche de celui des 40-49 ans (24 450 euros).

> Pour les personnes les plus riches, en 2007, est constatée une très forte augmentation du nombre de personnes à haut revenu (+ 28 % chez les personnes dépassant les 100 000 euros constants de revenus par unité de consommation), une explosion des revenus des personnes à très hauts revenus (+ 11 % pour les revenus d’activités qui constituent uniquement un tiers de leurs revenus, + 46 % pour les revenus du patrimoine, + 55 % pour les revenus exceptionnels), une très grande diversification  des sources de revenus des plus riches. Deux grands groupes émergent chez ces ménages : ceux dont les revenus sont liés essentiellement à leur activité (cadres dirigeants, PDG ou professions libérales) et ceux dont les revenus sont liés majoritairement à la détention d'un capital. Au passage, l’INSEE note que les revenus des plus riches sont imposés en moyenne à 20 % alors qu' « en appliquant le barème progressif de l'impôt sur le revenu » et les abattements, ils devraient l'être à 36 %. Les niches fiscales leur profitent donc singulièrement.

 

Deuxième résultat, il faut se méfier des chiffres sur la faible augmentation des personnes pauvres

À côté du chiffre d’une progression infime (+ 0,3 % pour les personnes en dessous du seuil de pauvreté), l’INSEE indique que les personnes vivant dans une très grande pauvreté (au dessous, non plus du seuil 60 % du revenu médian soit moins de 908 euros mensuels, mais sous celui de 50 % du revenu médian, soit moins de 757 euros mensuels), a lui nettement augmenté, ce qui est bien plus alarmant, en passant de 6,2 à 7,2 % de la population (+ 16 %) et touchant ainsi 4,3 millions de personnes en 2007 au lieu de 3,7 millions de personnes en 2005 (1,4 millions de personnes en plus !!!).

L’INSEE pondère également les chiffres apparents des revenus en expliquant combien les charges incontournables (y compris pour la population moyenne) ont augmenté au point de réduire le revenu disponible, sauf pour la proportion des personnes les plus riches (plus de 84 500 euros annuels par unité de consommation). A noter également, le cumul possible entre pauvreté par faiblesse du revenu et pauvreté par faiblesse des conditions de vie. Les populations particulièrement exposées : les familles monoparentales, les personnes vivant dans un ménage immigré. Une étude spécifique montre ainsi que les personnes immigrées perçoivent des revenus nettement inférieurs à la population française, à catégorie socioprofessionnelle égale (y compris en tenant compte des prestations sociales) :

Troisième résultat, les évolutions salariales moyennes ont été très faibles, de 2002 à 2007, inférieures à la progression du Produit intérieur brut (qui a été de + 2 % par an en moyenne)

> Pour le secteur privé : + 0,6 % par an en moyenne (avec une évolution plus favorable pour les ouvriers et les cadres)

> Pour les fonctionnaires, l’hétérogénéité est importante : + 0,1 % par an pour les fonctionnaires d’État, - 0,3 % par an pour la fonction publique hospitalière, + 0,5 % par an pour la fonction publique territoriale.

> Dans le secteur privé, les 1 % de salariés percevant les plus haut salaires reçoivent un salaire moyen de 215 000 euros annuels, avec une évolution très forte de ces montants pendant les 3 dernières années

 

Mes questionnements

Je reste convaincu dans l’idée que la discrimination positive, doctrine souvent mise en avant dans les orientations gouvernementales actuelles, peut avoir une pertinence si, au-delà de processus compensateurs pour l’augmentation des chances des populations les plus en difficultés, elle permet une réelle augmentation de leur revenu disponible.

En outre, démonstration est faite par l’INSEE que des inégalités phénoménales existent, surtout du fait d’une explosion des revenus des plus riches, notamment dans leur revenu hors activité (capital, revenu exceptionnel) et par leur bénéfice de niches fiscales. Tout cela est indécent… Il me semble juste de soutenir une réforme fiscale complète, tous les éléments étant posés sur la table, vecteur majeur d’une nouvelle justice sociale.

Daniel GACOIN

 

PS 1. Pour ceux qui seraient intéressés, je vous propose de lire en complément le livre de Louis Maurin, Déchiffrer la société française, La Découverte, octobre 2009, présentant un panorama complet de la situation de la population française (hélas, avec des statistiques s’arrêtent en 2007) et des questions sociales et sociétales.

PS : 2. Je vous propose de lire, si vous ne la connaissez pas encore la revue XXI (disponible chez tous les libraires et certains marchands de journaux). Depuis son lancement, cette revue apporte à chaque numéro un nouvel angle de vue sur des évènements de la rue et la vie du monde, c'est un must, notamment parce que l’on y sort du pré carré franco-français, avec une vraie attention aux pays les moins développés. Dans le dernier numéro, le numéro 10, vous pourrez lire un article, dans le prolongement de ce billet, sur les conditions de vie des personnes les plus pauvres, écrit par Christophe Robert, Délégué général adjoint de la Fondation Abbé Pierre : il indique qu’au-delà du revenu, la façon dont augmentent certaines charges assèche inexorablement et bien au-delà de ce que disent des statistiques officielles, le revenu réel des personnes en situation de pauvreté. L’article porte le titre : « Travailleurs pauvres : il faut en finir avec le discours sur la méritocratie ».

Au passage, j’en profite pour vous proposer de lire, dans ce même numéro 10 de la revue XXI, 3 trois articles sur le Rwanda, notamment celui d’un ex-gendarme décrivant la manière avec laquelle il a progressivement découvert la supercherie dans laquelle il avait été entrainé par la hiérarchie française lors de l’opération Turquoise au cours du génocide de 1994. Je ne me sentais pas fier d’être français, je vous assure… et j’ai été bouleversé. Cet article est in-dis-pen-sa-ble !

L’exercice de l’autorité parentale dans le cadre d’un placement : les recommandations de bonnes pratiques professionnelles de l’ANESM

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En mars 2010, l’ANESM a publié sur son site des recommandations de bonnes pratiques professionnelles relatives à l’exercice de l’autorité parentale dans le cadre d’un placement. Le document m’a semblé bien intéressant et je propose à chacun d’en méditer le contenu. Ce document conséquent de 84 pages a été construit par l’ANESM dans le cadre d’une méthodologie devenue habituelle, celle du consensus formalisé (étude bibliographique, étude d’un groupe d’experts, mobilisation de professionnels pour une cotation, groupe de lecture, validation finale).

 

L’autorité parentale comme point de départ…

Le texte part de la définition légale de l’autorité parentale, revue par la loi du 4 mars 2002 : « L’autorité parentale est un ensemble de droits et de devoirs ayant pour finalité l’intérêt de l’enfant. Elle appartient aux père et mère jusqu’à la majorité ou l’émancipation de l’enfant pour le protéger dans sa sécurité, sa santé et sa moralité, pour assurer son éducation et permettre son développement, dans le respect dû à sa personne. Les parents associent l’enfant aux décisions qui le concernent selon son âge et son degré de maturité ». Cette importante définition avait mis en avant l’égalité des droits du père et de la mère, quelle que soit la situation de garde quotidienne (la notion de la garde a été retirée de l’autorité parentale en 2002), et surtout, les principes de l’intérêt de l’enfant, de son développement, du respect dû à sa personne, d’association aux décisions. Précisément parce que ces droits et devoirs ne s’effacent pas lors d’un placement, le texte propose de résoudre la tension mise en place pour les professionnels des structures d’accueil entre :

- le fait d’assumer leurs responsabilités envers l’enfant, l’accueillir et l’accompagner,

- et le fait de prendre en compte ses parents, de respecter leur autorité parentale, de rechercher leur collaboration.

 

… pour l’adoption de trois postures essentielles

Il est ainsi proposé en permanence 1. De viser l’intérêt de l’enfant, son intérêt supérieur, 2. D’adopter des postures professionnelles de respect et de reconnaissance des parents, 3. De permettre la prise en compte de la singularité de chaque situation et l’individualisation.

 

… et la proposition d’actions autour de 5 vecteurs de travail

La recommandation développe en effet cinq vecteurs de travail auxquels sont adossées des propositions concrètes pour les actions :

> Premier vecteur : pour favoriser la place des parents dans le projet personnalisé de l’enfant, il est proposé de…

- Organiser une co-construction du projet personnalisé de l’enfant (11 pistes pratiques),

- Mettre en place une articulation avec l’ASE et/ou le magistrat (4 pistes pratiques),

- Individualiser réellement les approches (3 pistes pratiques).

> Deuxième vecteur : pour construire un cadre favorable à l’exercice de l’autorité parentale, il est recommandé de…

- Organiser un accueil spécifique lors de l’admission de l’enfant (3 pistes pratiques),

- Permettre à l’enfant une réelle compréhension de la place et du rôle de chacun lors d’un placement (5 pistes pratiques),

- Organiser la communication avec les parents (6 pistes pratiques),

- Créer des rencontres et échanges collectifs impliquant les parents (6 pistes pratiques).

> Troisième vecteur : pour structurer et développer un processus ouvert de décision et de gestion des désaccords, prenant en compte l’ensemble des acteurs, il est recommandé de…

- Construire la gestion des décisions en cours de placement (6 pistes pratiques),

- Organiser des processus de gestion des désaccords (5 pistes pratiques),

- Développer et organiser la communication avec les parents (7 pistes pratiques).

> Quatrième vecteur : pour développer l’implication et la participation des parents dans la vie de l’enfant, il est proposé de se centrer sur des thèmes clés, avec des recommandations concrètes à propos de…

- La scolarité de l’enfant (5 pistes et 13 recommandations pratiques),

- La santé de l’enfant (3 pistes de travail et 9 recommandations pratiques plus un point de vigilance),

- Les vêtements de l’enfant (9 recommandations pratiques),

- Le droit de visite et d’hébergement (3 pistes de travail et 9 recommandations pratiques).

> Cinquième vecteur : autour de l’animation et de l’organisation de la structure d’accueil, il est recommandé de…

- Construire la gestion des décisions en cours de placement (6 pistes concrètes),

- Organiser des processus de gestion des désaccords (5 pistes concrètes),

- Organiser la communication avec les parents (7 pistes de travail).

 

Des réactions globalement positives…

J’ai parfois été critique à l’égard de certaines recommandations de bonnes pratiques professionnelles éditées par l’ANESM. Mes critiques sont liées à des questions de fond : quelle légitimité, quelle utilité sociale à des propos euphémistiques, consensuels, énonçant des prescriptions généreuses, mais passant souvent à côté du cœur de la pratique professionnelle, oubliant même parfois de prendre des positions précises, voire proscriptives ? Elles sont aussi liées à des questions liant fond et forme : quelles conséquences à cette diffusion de listes pléthoriques de recommandations, à cheval entre prescription pour l’action et outil pour la réflexion et l’évaluation ? Elles sont parfois méthodologiques : ainsi le 7 février 2010, j’avais manifesté dans ce blog mon opposition à des recommandations (cela concernait une recommandation pour l’accompagnement de qualité des personnes avec autisme ou autres troubles envahissants du développement) établies avec une très grande faiblesse dans l’étude bibliographique, les concepts utilisés, les énoncés de pratiques recommandées. J’ajoute que je ne remets pas en cause le principe même de recommandations de bonnes pratiques professionnelles, bien au contraire. Simplement, je formule le vœu qu’elles soient établies autour de priorités, liés à des finalités explicites, et qu’elles ne listent que les points essentiels, soit en prescription, soit en proscription.

Concernant la publication de mars 2010 sur l’exercice de l’autorité parentale dans le cadre du placement, j’ai une réaction inverse, globalement positive : l’étude bibliographique, le rappel tant des textes légaux que des définitions de concepts, la construction même de l’arborescence des contenus pour éclairer des pratiques… Voilà du travail sérieux, je conseille à tous de le lire. Pour quelqu’un qui, comme moi, a dirigé un établissement de protection de l’enfance, je me suis largement retrouvé sur des formes d’action inventées ou recherchées sur le terrain (et depuis de nombreuses années…). J’ai même été intéressé par l’attention à des thèmes pratiques comme la scolarité, la santé, les vêtements de l’enfant… La structuration en 5 chapitres (co-construction du projet, cadre concret, processus de gestion des décisions et désaccords, implication des parents dans la vie de l’enfant, animation et organisation de la structure) m’a semblé, surtout, un excellent guide pour penser les actions, même si j’aurais placé le chapitre 2 avant le chapitre 1.

 

… avec deux réserves

Une première réserve est liée à la volonté d’exhaustivité des contenus : 114 (!) pistes pratiques (et pourtant le sentiment, à la fin de la lecture, qu’il aurait été nécessaire d’aller plus loin sur certains thèmes… Sur le fond donc, émerge une question : jusqu’où aller dans ces compilations ? À quand une construction par priorités plutôt que par additions de multiples prescriptions ? Quelle issue à cette frénésie de listes ne prenant pas en compte la simple question du temps pour les mettre en œuvre ?

Une deuxième réserve est liée à certains contenus relativement irréalistes. Je donne un exemple : page 34, il est ainsi recommandé de « rendre les parents destinataires de tous les comptes rendus des réunions concernant leur enfant ». Il me semble que, si la question du droit à la lecture des dossiers est incontournable, devant ainsi transformer les pratiques professionnelles, une pratique d’envoi de tous les comptes-rendus (vous avez bien lu : tous les comptes-rendus !) des instances (réunion de synthèse, réunion de concertation avec le décideur, ou le responsable du suivi du projet pour l’enfant) me semble problématique. Ces trois derniers mois, j’ai effectué un accompagnement de 6 établissements de protection de l’enfance (Maisons d’enfants à Caractère Social : MECS) dans la phase de recueil de données de terrain, de mesures d’écarts, pour des évaluations internes. A cette fin, sur le thème de l’exercice de l’autorité parentale dans le cadre du placement, une étude a été réalisée dans chacune de ces MECS autour d’un échantillon de situations (10 à 20 % des situations d’accueil sur les 2 dernières années). J’ai alors été frappé de la réalité, dramatique parfois, conflictuelle souvent, rendant difficile des transmissions « transparentes » aux parents de comptes-rendus d’instances. L’impression qui en ressortait, sans mettre en cause l’idée d’une plus grande implication des parents, d’une co-construction des projets, d’un soutien de la parentalité, c’est qu’une transmission transparente, sans discernement, de ces documents génèrerait plus de difficultés que de résolutions. Elle est même en contradiction avec la loi du 2 janvier 2002 (transmissions de documents avec un accompagnement). J’émets le voeu que l’ANESM, avant des formulations faciles de recommandations, se livre à des études de situations pour présenter les modes d’application de ces recommandations  

L’utilisation du document proposé

L’idée de base : ces recommandations ANESM ne sont pas à prendre en compte comme des vérités intangibles, avec application de procédures types, mais elles donnent de vrais repères pour penser et pour agir. Si toute idée de recettes, de procédures à examiner sous l’angle de la conformité, est à chasser, ce texte n’est toutefois pas optionnel et s’appuie sur des éléments avérés, utiles. Il devrait susciter une recherche sérieuse sur ses repères, ses points d’appui, puis une réflexion approfondie dans chaque structure. Cette réflexion devrait passer par : 1) La recherche d’une compréhension de l’esprit du texte (définition, positionnement global), 2) L’expression des craintes et préoccupations qu’il suscite chez les professionnels, 3) Une exploration des changements éventuels à travailler, 4) Une projection dans des expérimentations, 5) Enfin la formalisation d’un plan final avec suivi des pratiques et évaluation des effets, positifs ou négatifs.

Daniel GACOIN

RGPP, réorganisation des services de l’État et secteur médico-social : encore combien d’épisodes ?

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Une réorganisation liée à la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP)…

La RGPP a été engagée en 2007. Elle vise à développer, par imposition, un examen des programmes d’action publique, basé sur des indicateurs de « performance », pour des décisions d’amélioration (meilleure organisation, transferts, appels à la concurrence, sanctions). Cette nouvelle forme de gestion de l’action publique correspond au récent tournant « néo-managérial » dans l’application du New Public Management (théorie envahissante de gestion de l’action publique présentée dans ce blog dans un billet d’août 2009 : cliquer pour y accéder). La RGPP part d’ambitions officielles : améliorer les services pour les citoyens et les entreprises, moderniser et simplifier l’État dans son organisation et ses processus, adapter les missions de l’État aux défis du xxi^e siècle, valoriser le travail et le parcours des agents, responsabiliser par la culture du résultat, rétablir l’équilibre des comptes publics et garantir le bon usage de chaque euro.

Dans une première phase, elle a visé des cibles  (neuf ministères, cinq grandes politiques, dont les solidarités, la gouvernance des finances publiques, et leurs fonctions supports), examinées à partir de questions simples, concernant la pertinence, la cohérence, l’efficacité et l’efficience des actions. Cette interrogation a été menée par des groupes de travail (équipes d’audit, en parallèle à des équipes ministérielles) mobilisés dans un calendrier resserré. Il a entrainé dans une première vague (2007 et 2008) des décisions rapides (soixante-quatorze) autour de six axes de modernisation, adoptées lors de 3 conseils de modernisation des politiques publiques.

 

Une deuxième phase a été programmée à partir de la fin de l’année 2009 autour de deux idées : réduction des dépenses de fonctionnement et amélioration de la qualité de service par un examen des démarches subies par les usagers, d’une part, gestion des cadres dirigeants (fixation d’objectifs, évaluation annuelle, rémunération liée à la performance et formations à la conduite du changement), d’autre part.

 

Dès ces premières applications, la simplicité apparente et le volontarisme cachaient mal les manques évidents : absence de participation et d’implication des parties prenantes (agents, usagers), non-indépendance des auditeurs, décisions prises en aval déjà pensées en amont, notamment pour une approche mécanique de réduction du nombre de fonctionnaires (mise en cause en décembre 2009 par la Cour des comptes elle-même), absence de communication publique des audits et des décisions prises. Nous aurons même noté la question démocratique fondamentale : orientations prises par des « auditeurs – instructeurs - décideurs » qui n’ont pas de mandat démocratique, ces orientations étant pensées officiellement autour d’une justification gestionnaire (bien appliquer les politiques décidées en amont), mais, en boomerang, venant impacter les politiques, les empêcher et parfois même les définir en dehors de toute légitimité.

 

… et une phase nouvelle de la RGPP dans l’action sociale et médico-sociale

Dans le secteur social et médico-social, les grandes réorganisations des administrations de référence sont aujourd’hui en train de s’appliquer, dans le droit fil de la RGPP. S’il est nécessaire d’y voir un peu clair, ce n’est pas évident… Je vous propose une présentation en 5 points

1. L’objet… L’action sociale et médico-sociale relève de politiques sociales sectorielles (lutte contre la pauvreté, politique du logement etc.) et catégorielles (modes d’accompagnement des populations en difficulté : handicapées, inadaptées, dépendantes, etc.). Elle est basée sur une philosophie « rationnelle humaniste » visant « l'autonomie et la protection des personnes, la cohésion sociale, l'exercice de la citoyenneté, à prévenir les exclusions et à en corriger les effets » et plus globalement veut œuvrer pour le maintien ou la restauration d’un lien entre les populations en difficulté (handicapées, inadaptées…) et le corps social.

2. Les acteurs initiaux… L’action sociale est planifiée dans des programmes, financée, contrôlée par les pouvoirs publics, alors qu’elle est mise en œuvre par des établissements et services (37 500 aujourd’hui) gérés soit par des organismes publics (34 % des places) soit par des organismes privés à but non lucratif (55 % des places), soit par des organismes privés à but lucratif (11 % des places). Les pouvoirs publics évoqués ici étaient composés, depuis 1983 (décentralisation), de :

- Les collectivités locales ou organismes de protection sociale (Maire, CCAS, service social départemental, CAF, MSA,…), comme responsables des guichets d’accueil pour l’action sociale de proximité,

- Le ministère de la justice, via ses administrations déconcentrées pour la protection judiciaire de la jeunesse (dont une part de la protection de l’enfance),

- L’administration du Conseil général, sous l’autorité de son Président, pour l’Aide sociale à l’enfance (et une part de la protection de l’enfance),

- L’administration du Conseil général, sous l’autorité de son Président, pour l’action sociale envers les familles, les personnes âgées, handicapées, la population en difficulté en général,

- L’administration déconcentrée de la Direction générale de l’action sociale dans les départements, la DDASS, pour l’action médico-sociale ou sanitaire envers les personnes âgées, les personnes handicapées, ou souffrant d’addictions, (y compris le contrôle des services de protection juridique en tutelle ou curatelle), et pour les Établissements et Services d’Aide par le Travail,

- L’administration déconcentrée de la Direction générale de l’action sociale (DGAS) dans les départements, la DDASS, pour l’action sociale en faveur des personnes en situation d’exclusion (logement, services d’inclusion sociale et de réinsertion) ou en lien avec les Directions départementales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (insertion par l’économique par exemple),

- Le préfet, via des instances inter-sectorielles et interministérielles pour l’application des politiques de la ville, de la rénovation urbaine, de la cohésion sociale.

3. Les acteurs nouveaux en place à partir de 2010… L’esprit général des lois récentes (de la loi du 2 janvier 2002 à la loi récente dite HPST du 21 juillet 2009, en passant par la loi de décentralisation de 2004, la loi pour les personnes handicapées de février 2005 et les 4 lois du 5 mars 2007 – de protection de l’enfance, de prévention de la délinquance, sur le droit au logement opposable, sur la réforme de la protection juridique des majeurs) a présidé à une redistribution des cartes. Ainsi, les pouvoirs publics en charge de la conduite de l’action sociale et médico-sociale se composent maintenant de :

- Les collectivités locales ou organismes de protection sociale (Maire, CCAS, service social départemental, CAF, MSA,…), comme responsables des guichets d’accueil pour l’action sociale de proximité,

- Le pilotage spécifique du Président du Conseil général pour le guichet unique qu’est la Maison départementale des personnes handicapées (MDPH),

- Le ministère de la justice, via ses administrations déconcentrées uniquement pour la protection judiciaire de la jeunesse (et non plus, à terme, pour la protection de l’enfance, la PJJ étant « recentrée sur le pénal »),

- L’administration du conseil général, sous l’autorité de son président, pour l’Aide sociale à l’enfance et pour l’ensemble de la protection de l’enfance (dont cellule de signalement),

- L’administration du conseil général, sous l’autorité de son président, pour l’action sociale envers les familles, les personnes âgées, handicapées, la population en difficulté en général,

- L’Agence Régionale de Santé pour l’action médico-sociale ou sanitaire envers les personnes âgées, les personnes handicapées, ou souffrant d’addictions, (sans le contrôle des services de protection juridique en tutelle ou curatelle), et pour les Établissements et Services d’Aide par le Travail,

- L’administration déconcentrée de la Direction générale de la Cohésion Sociale (la DGCS qui remplace maintenant l’ancienne DGAS) dans les départements, pour l’action sociale en faveur des personnes en situation d’exclusion (logement, services d’inclusion sociale et de réinsertion) ou l’administration déconcentrée commune au ministère de l’économie et au ministère du travail et de l’emploi (pour l’insertion par l’économique). A noter, l’Administration déconcentrée de la DGCS aura en charge le contrôle des services de protection juridique en tutelle ou curatelle,

- Le préfet, via des instances inter-sectorielles et interministérielles pour l’application des politiques de la ville, de la rénovation urbaine, de la cohésion sociale.

- La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) chargée de la redistribution d’enveloppes spécifiques pour des créations de places dans le médico-social.

4. La reconfiguration des services déconcentrés de l’État, au niveau régional et départemental… Il est difficile de faire simple, mais disons rapidement que les anciennes DDASS (ou DRASS) disparaissant du fait de la gestion par les ARS du secteur médico-social, les services déconcentrés comprennent ainsi :

Un niveau régional : des directions régionales de la Jeunesse, des Sports et de la Cohésion Sociale (DRJSCS), des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) qui sont des services déconcentrés communs au ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et au ministère du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville. Elles fusionnent près d'une dizaine de structures parmi lesquelles les directions régionales et départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP et DDTEFP). Chaque DIRECCTE comprend un pôle « politique du travail », un pôle « entreprises, emploi et économie » et un pôle « concurrence, consommation, répression des fraudes et métrologie ».

Un niveau départemental : 2 schémas d'organisation (!!) sont en cours de mise en place. Premier schéma : les départements comptant plus de 400 000 habitants où trois Directions départementales dites Interministérielles (DDI) sont installées depuis le 1^er janvier 2010 soit une direction départementale de la cohésion sociale (DDCS), une direction départementale des territoires (DDT) et une direction départementale de la protection des populations (DDPP). Deuxième schéma : les départements comptant moins de 400 000 habitants, où deux Directions départementales Interministérielles (DDI) sont installées: direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) et DDT.

5. La mise en place des ARS… Les réalités sont à la fois simples et complexes avec un schéma général qui a fait l’objet de décrets parus, pour les derniers, en mars et le 1^er avril 2010 :

Une organisation globale : une politique globale assurée par un conseil de surveillance et deux commissions de coordination des politiques publiques (dont une consacrée à l’action médico-sociale) et une direction opérationnelle assurée par le directeur de l’ARS (chaque directeur a mis en place une configuration de son administration à sa propre conception), avec des services provenant soit des anciennes DDASS ou DRASS, DDTEFP ou DRTEFP, ou d’ailleurs.

Un domaine d’intervention très large : l’ensemble du sanitaire (dont la médecine libérale, dont la prévention sanitaire) se trouve sous l’autorité du directeur de l’ARS, et l’ensemble du médico-social relevant de l’assurance maladie (soins en faveur des personnes âgées, en faveur des personnes handicapées), ce qui fait qu’une partie des financements contrôlés par l’ARS seront conjoints avec des financements des Conseils généraux (pour les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, pour les foyers d’accueil médicalisé pour personnes handicapées, etc.).

On le voit, le grand meccano qui s’est mis en place, théoriquement pour simplifier, pour faire mieux et moins cher, etc. etc. interroge fortement : en réalité, ce meccano se serait-il pas qu’un puzzle, avec une pièce systématiquement manquante qui plus est ?

À noter : il existe encore de nombreuses inconnues, un peu comme si les pouvoirs publics comblaient au fur et à mesure, les trous qu’il découvrent au gré des étapes de l’application concrète… Ainsi le Directeur Général de la Cohésion Sociale (DGCS) Fabrice Heyries a diffusé le 23 mars 2010 une circulaire dans laquelle il fait un point complet sur la réorganisation des services de l’État et sur la mise en place des ARS. Il prévoit que les ARS pourront, à terme, assurer :   

- le subventionnement des centres régionaux d'études et d'actions sur les handicaps et les inadaptations (CREAI), qui relève en 2010 des DRJSCS,  

- la répartition des crédits et le subventionnement des groupes d'entraide mutuelle (GEM) orientés à titre principal vers les personnes handicapées psychiques, placés en 2010, « à titre transitoire et en lien avec les ARS », sous la coupe des DRJSCS et des DDCS dans l’attente d’une clarification législative (dont celle du rôle de la CNSA dans la répartition des crédits).

Concernant les CREAI, faire dépendre ces derniers des ARS me semble une profonde erreur, dans la mesure où ces structures, en partie financées par leurs adhérents, s’occupent tout autant du secteur social (protection de l’enfance, inclusion sociale) que du secteur médico-social (personnes âgées, personnes handicapées).

Mais plus largement, des questions méritent d'être posées devant cette profonde réorganisation :

- Combien d'étapes sont encore à prévoir ? À quel moment pourrons-nous enfin nous appuyer sur une assise stable et cohérente, après plus de 10 ans de changements perpétuels ?

- Le « gain » que génèrerait cette réorganisation sera-t-il évalué ? Cette évaluation sera t-elle communiquée au grand public ? Intégrera t-on dans cette évaluation la lisibilité des nouvelles structures pour les différents acteurs de l’action sociale (dont les usagers) ?

Daniel GACOIN

Le débat sur les retraites : dépasser la seule approche comptable, comprendre les enjeux, sortir du cadre franco-français…

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A l’heure où le Gouvernement ouvre le débat sur les retraites, en un temps qui se veut record, et mettant surtout en avant les questions de financement, il est utile de vous proposer d’écouter 3 analyses qui viennent d’être mises en ligne sur le site de La vie des idées. Ce cercle, conduit par l’historien Pierre Rosanvallon, rassemble de nombreux penseurs, sociologues, politologues, philosophes, historiens qui cherchent les voies de nouveaux compromis sociaux, pour trouver une alternative au déclin de l’État Providence, en pensant l’avenir non par démantèlement de l’existant ou incantation à un retour vers le passé, ni même par des solutions apparemment simples mais illusoires.

Ces 3 analyses sont celles de chercheurs, diffusées en version audio et chacune en 5 parties. Aussi était-il difficile de les reproduire ici dans leur intégralité. Je vous propose simplement de les écouter et utilisant les liens que j’insère dans ce billet.

 

Le point de vue de Bruno Palier (cliquer ici pour y accéder)

B. Palier est un politologue qui a longuement écrit sur la réforme de la protection sociale (je l’ai plusieurs fois cité dans ce blog et je propose de lire son excellent Gouverner la Sécurité Sociale, Paris, PUF, 2^ème édition 2005 ainsi que son dernier ouvrage, La réforme des retraites, PUF, « Que sais-je ? », 2010). L’intérêt de son propos ? Il pense la réforme des retraites, non en termes financiers et comptables, mais en termes de réduction des inégalités, dans une stratégie économique donnant-donnant, tout en suggérant une régulation de l’épargne.

 

Le point de vue d’Anne-Marie Guillemard (cliquer ici pour y accéder)

A-M. Guillemard est universitaire, sociologue et spécialiste reconnue des comparaisons internationales portant sur la protection sociale, les systèmes de retraite et l’emploi (voir son excellent Où va la protection sociale ? PUF, coll. « le Lien social », 2008). Son point de vue ? Elle propose de sortir des chiffres symboliques, notamment l’âge légal de départ à la retraite, pour raisonner à partir de l’âge effectif de la sortie du marché du travail, en visant un système de protection sociale adapté aux parcours de vie, permettant d’augmenter l’emploi des seniors.

 

Le point de vue de Louis Chauvel (cliquer ici pour y accéder)

L. Chauvel est également sociologue, professeur à Sciences Po. J’avais commenté dans ce blog un de ses livres qui m’avait particulièrement impressionné : Les classes moyennes à la dérive, Seuil, Coll. La République des idées, 2006 (cliquer ici pour accéder à ma présentation du livre, parue le 2 janvier 2007). Dans le prolongement de cet ouvrage, L. Chauvel rappelle les enjeux démographiques et économiques et les inégalités entre la situation très favorisée des jeunes retraités baby-boomers et la situation actuelle et à venir des générations ultérieures, notamment lors de leur départ à la retraite. Il démontre (si une correction n’est pas mise en place) une dégradation importante et inéluctable à partir de 2015. La démonstration est implacable.

Leurs pistes nombreuses, certes complexes, permettent de sortir des visions simplistes présentées ici et là. Elles apportent de réelles alternatives et contredisent le célèbre aphorisme de De Gaulle : « des chercheurs qui cherchent, on en trouve, des chercheurs qui trouvent, on en cherche ».

Daniel GACOIN

L’étude récente sur la bientraitance dans les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes : sortir du catastrophisme, prendre en compte de réelles questions

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L’Agence Nationale de l’Évaluation Sociale et Médico-sociale, l’ANESM, a publié il y a un mois, un rapport analysant les réponses à un questionnaire sur la bientraitance dans les Établissements d’Hébergement pour Personnes Âgées Dépendantes (EHPAD).

 

Une actualité brulante…

Cette étude paraît après une phase de médiatisation de la question des maltraitances en maisons de retraite : une affaire révélée à Bayonne en novembre 2009, des déclarations immédiates et intempestives de la Secrétaire d’État en charge des Aînés (« engager un combat sans merci »… « mettre en demeure les structures »… « coter les établissements en fonction de critères de maltraitance », « rendre publics les résultats des évaluations »…), puis un projet de loi en février 2010. Ce scénario par dramatisation (coups de menton, mise en place d’une loi qui réglerait tout, suivis de l’absence de moyens de cette politique volontariste) est bien rodé depuis quelques années. Cependant à côté de propos menaçants, existe une politique dite alternative, en l’occurrence de soutien aux pratiques de bientraitance (un plan en dix axes présenté également en février).

 

… d’où l’intérêt de l’étude de l’ANESM

Les 9 680 établissements d’hébergement pour personnes âgées sont de différente nature. La majorité (7 000 établissements) accueille des personnes âgées dépendantes : ce sont les EHPAD, certains ayant des unités spécifiques dédiées aux personnes présentant une maladie d’Alzheimer ou apparentée. L’ANESM leur a transmis un questionnaire à renseigner, pour chacun, par un groupe comprenant le directeur de l’établissement, le médecin coordonnateur, un ou plusieurs soignants, le président du conseil de la vie sociale, d’autres professionnels de l’établissement.

L’ANESM a obtenu un taux de réponse remarquable : 76 % (5 080) des EHPAD ont transmis une réponse exploitable. L’ANESM s’en félicite (moi aussi), évoquant une forte mobilisation des équipes. Je modère cette analyse car personne ne sait si les réponses ont été l’occasion d’un travail des équipes (ou uniquement du directeur, avec le médecin coordinateur et le président du CVS). On ne sait pas non plus si les transmissions déclaratives sont révélatrices de la réalité (il est possible que certains l’enjolivent). Néanmoins, le taux de réponses et les contenus sont très intéressants.

 

… avec une image intéressante des EHPAD

Les réponses proviennent d’EHPAD gérés pour 27 % d’entre eux par des organismes privés lucratifs, pour 30 % par des organismes privés non lucratifs (associations), pour 43 % par des organismes du secteur public : des données en phase avec les statistiques INSEE sur les EHPAD. Il sera intéressant de remarquer, pour chaque item, les différences (statistiquement significatives) entre types de structures (privé lucratif, privé non lucratif, public).

> Chaque EHPAD offre en moyenne 82 places d’accueil, avec des différences entre le privé lucratif (plus petites structures et moyenne de 69,6 places), le privé non lucratif (moyenne de 73,7 places) et le public (plus grandes structures et moyenne de 95,7 places).

> L’âge moyen des personnes accueillies est de 85 ans, avec (toujours en moyenne) 44 % des résidents atteints de maladie d’Alzheimer ou maladies apparentées. Si l’âge moyen est partout le même, l’ouverture à des résidents présentant une maladie d’Alzheimer (ou maladies apparentées) serait plus importante pour le privé lucratif (49 % des résidents) que pour le public ou le privé non lucratif (42 % des résidents).

> Le niveau de dépendance des résidents est relativement important : le chiffrage moyen de cette dépendance correspond à un GMP de 671,1. GMP signifie Groupe-iso-ressources (GIR) Moyen Pondéré : il est calculé par addition du GIR de chaque résident, il permet de chiffrer les moyens à développer pour l’accompagnement de la dépendance ; un GMP à 671,1 indique une réalité de dépendance (attention ce n’est qu’une moyenne) nécessitant une aide partielle à totale pour l’autonomie corporelle. Étonnamment, le privé lucratif présenterait une plus forte dépendance (GMP de 699) que le public (GMP de 666) ou le privé non lucratif (GMP de 652).

> Le nombre de salariés, tous postes confondus, serait de 47,2 Équivalent Temps Plein (ETP), soit une moyenne de 0,56 salarié par résident, et de 37,8 ETP pour les salariés directement en lien avec les résidents, soit 0,46 salarié par résident. Les différences sont notables : un secteur public favorisé avec un ratio de 0,61 salarié par résident (dont 0,47 salarié en lien direct par résident), par rapport au secteur privé non lucratif présentant un ratio de 0,56 salarié par résident (dont 0,44 salarié en lien direct par résident) et au secteur privé lucratif présentant un ratio de 0,55 salarié par résident (dont 0,44 salarié en lien direct par résident). Pour le secteur privé lucratif, le plus faible taux d’encadrement est à mettre en lien avec une population (voir plus haut) pourtant plus dépendante.

> Le turnover moyen des salariés en lien direct avec les résidents est de 8,6 % par an en moyenne, mais encore avec de grandes différences entre le public (6,7 %), le privé non lucratif (8,2 %) et le privé lucratif (11,8 %).

> Enfin le nombre moyen de postes salariés en lien direct avec les résidents qui seraient budgétés et non pourvus correspondraient à 4,5 % des effectifs en moyenne, mais toujours avec des différences fortes : pour le public (3,23 % des effectifs), pour le privé non lucratif (5,29 % des effectifs), et pour le privé lucratif (6,9 % des effectifs). Pour ce dernier, le fort taux de postes non pourvus vient encore aggraver la remarque précédente. 

 

La réalité des EHPAD sur le thème de la bientraitance

L’aspect intéressant vient des contenus plus précis sur des pratiques dites de bientraitance, enfin telles que les formule l’ANESM dans son questionnaire.

> Il apparaît ainsi dans les EHPAD un processus d’admission intégrant de façon majoritaire une visite préalable et le recueil de l’accord du résident. Il reste donc encore 1 établissement sur 3 qui ne met pas en place une visite préalable de la maison avant une admission et 1 établissement sur 5 qui ne recueille pas l’accord du résident ou de l’entourage.

> Il apparaît également que le projet personnalisé d’accompagnement, reconnu comme démarche fondamentale, ne donne pourtant pas lieu à la mise en place d’un temps systématique d’observation dans tous les EHPAD pour le définir, ce temps étant plus fréquent pour les résidents présentant une forte dépendance (Alzheimer). L’identification des risques et fragilités de la personne n’est pas systématique pour 1 EHPAD sur 3, comme le recueil des habitudes et centres d’intérêt des personnes dans 4 EHPAD sur 10. Le recueil des attentes pour le projet personnalisé en va de même non systématique dans 6 EHPAD sur 10. Le projet personnalisé n’est pas réévalué régulièrement dans 1 EHPAD sur 3.

> Les éléments concernant l’équilibre entre autonomie et protection sont plus difficiles à appréhender à partir des réponses au questionnaire : la liberté de circuler est inversement proportionnelle au taux de résidents présentant une maladie d’Alzheimer ; elle progresse quand les professionnels ont réellement réfléchi collectivement aux difficultés et aux besoins de soins des résidents.

> 75 % des EHPAD ne possèderaient pas de protocole de gestion des risques et évènements indésirables, 60 % ne disposeraient pas d’un procédure relative au traitement de faits de maltraitance.

> Le nombre d’EHPAD avançant vers une attention individualisée, une pratique respectueuse de la liberté et de la protection serait proportionnel aux taux de professionnels formés aux thèmes de la bientraitance.

Le reste des items, reliés notamment à la gestion des ressources humaines, ne permet pas d’apprendre grand chose, sinon une justification a postériori d’une hypothèse, celle de l’ANESM : la promotion de la bientraitance auprès des professionnels permet de transformer positivement la vie des résidents (participation collective, activités, écoute de l’expression). CQFD.

 

Quelques enseignements …

Il est dommage que nous n’ayons pas de données qualitatives comparant les établissements du privé lucratif, du public et du privé non lucratif. La situation décrite, malgré les imprécisions du mode d’exploitation, confirme la forte évolution des EHPAD, très loin du catastrophisme des images véhiculées dans les médias avec le concours de responsables publics parfois. J’ai coutume de dire que les EHPAD constituent le secteur qui a fait le plus grand bond en avant qualitatif depuis 20 ans, dans l’ensemble social et médico-social.

Beaucoup reste à faire certes, mais l’essentiel tient dans des démarches plutôt que dans des outils. La mise en avant du thème de la bientraitance va de ce point de vue dans le bon sens, malgré le côté agaçant d’un ensemble de recettes, savamment ressassées notamment à l’ANESM, autour de quelques points clés, parfois limités. Je reste étonné de la définition donnée de la bientraitance, au début du texte. Autant la définition initiale (juin 2008) de l’ANESM était ambitieuse, mais alambiquée, large, insaisissable, autant la définition donnée dans ce questionnaire est plus concrète, mais limitée ; « un accompagnement dans toutes ses dimensions (médicale, psychologique, sociale) inscrit dans une logique d’individualisation, de respect des droits et de prévention ».

Il me semblerait utile de penser à mettre en phase les moyens, surtout en cette période de restrictions, avec les pratiques réellement développées ou à développer. Je ne suis pas sûr que ce questionnaire, déclaratif, soit le meilleur des outils pour cette étude comparée. C’est peut-être l’enjeu de demain, avec l’évaluation de l’efficience (rapport résultats / coût) des EHPAD et avec son éventuelle communication médiatisée.

Daniel GACOIN