Daniel Gacoin

À lire avec un grand recul : le livre « Réussir l’évaluation interne en action sociale », paru chez ESF, trop beau pour être vrai !

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La dernière livraison d’ESF-Éditeur (ex Édition Sociale Française) avec le livre « Réussir l’évaluation interne en action sociale » vient apporter une pierre supplémentaire aux nombreux ouvrages sur l’évaluation interne… Nous n’en manquions pas !

Les auteurs sont connus, François Charleux, directeur d’un cabinet de conseil sérieux et reconnu, et Daniel Guaquère, directeur de l’ANDESI, organisme de formation de cadres du secteur social et médico-social qui fait autorité. Les deux ont déjà produit des ouvrages sur le thème de la qualité, de l’évaluation ou du management. Des auteurs sérieux, porteurs, sur le fond, de la démarche de « management par la qualité ».

Compte-tenu des nombreux ouvrages déjà parus, qu’apporte ce nouveau livre ?

Sur le fond, rien de fondamentalement nouveau, sinon, à partir d’une vision très optimiste, très militante, une construction complète d’une vision installée, avec la déclinaison d’une démarche et des outils qui vont avec. La présentation historique est parfaite, les définitions, les supports, l’esprit général d’une démarche, ses étapes et son management, tout est expliqué, présenté clairement, transposable. Chacun peut critiquer tel ou tel détail, mais la construction globale est irréprochable.

Et pourtant, un malaise m’a saisi progressivement… Ce livre, vraisemblablement écrit au printemps 2009, ne prend absolument pas en compte les recommandations nettes proposées par l’ANESM en juillet 2009. Il propose deux héritages pour les démarches d’évaluation (l’héritage issu des démarches qualité et celui issu de l’évaluation des politiques publiques), mais très vite, il s’ancre sur une phrase issue des travaux de la DGAS de 2004 (« on ne peut imaginer d’évaluation sans référence à un standard auquel on peut se comparer »), justifiant le centre des apports (le sempiternel modèle par construction d’un référentiel, sur lesquels les auteurs ont établi leur pratique). Le problème, c’est qu’ils ne se réfèrent pas aussi nettement aux travaux postérieurs à 2004, qui ont mis en cause cette approche par comparaison à des standards. Par exemple :

> Un travail préalable et nécessaire sur les caractéristiques, besoins de la population d’un établissement et les objectifs ciblés qu’il permet de formuler est totalement ignoré.

> L’approche centrée sur les effets et impacts (l’efficience) des actions est également totalement ignorée. La construction d’un référentiel qualité, l’approche par la qualité y sont privilégiées.

Ainsi, il me semble que cet ouvrage est un bon exemple des efforts que vont continuer à déployer, dans les années à venir, de nombreux experts de démarches qualité déjà rôdées (parce que c’est leur produit majeur, avec, dans le cas présent, toute la batterie de référentiels, d’indicateurs, de cotations, de tableaux récapitulatifs,…). Il s’agira pour eux de pousser une vision, de privilégier leurs outils, en ignorant, parfois même en transformant les orientations des pouvoirs publics et de l’ANESM sur le thème de l’évaluation. Je n’ai pas de doute, compte tenu de leur qualité, sur l’évolution des auteurs vers une pratique plus conforme, à terme, à ces orientations. Mais je crains que leur propos ne serve la pratique et les arguments très prévisibles d’autres experts, notamment à l’occasion des évaluations externes : contrairement à l’esprit et à la lettre du décret de mai 2007, ces derniers arriveront dans les structures avec un référentiel unique (leur produit phare, parfois même un produit peu adapté, au langage abscons), qu’ils appliqueront au mépris de toute spécificité des structures.

Daniel GACOIN

Le 20ème anniversaire de la Convention Internationale des Droits de l’Enfant (CIDE)

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Ayant déjà commenté les inquiétudes sur la suppression possible de la Défenseuse des enfants (voir mon billet du octobre 2009) et, par extension, le 20^ème anniversaire de  la Convention Internationale des Droits de l’Enfant (CIDE), il me semble intéressant de vous inciter à consulter un site qui vient d’être créé par l’Union Nationale des Associations de Sauvegarde de l'Enfance, de l'Adolescence et des adultes (UNASEA).  

Ce site présente l’ensemble des informations pratiques concernant les droits des enfants et leur mise en œuvre concrète par les pays signataires de la CIDE :

> Le texte et le résumé des droits fondamentaux,

> Le contexte de son élaboration et de son adoption,

> Les pays signataires et leurs engagements,

> La position de la France et ses rapports dans la mise en œuvre de la CIDE devant l’ONU,

> Les principaux acteurs de la défense et de la promotion des droits de l’enfant,

> L’agenda des manifestations du 20ème anniversaire de la CIDE (colloques, concerts…),

> Des ouvrages de référence,

> Une revue de presse,

> Des documents téléchargeables et des liens vers d’autres sites. 

N’hésitez pas : consultez-le (en cliquant sur le présent lien), diffusez son existence…  

Daniel GACOIN  

PS : Concernant les manifestations du 20 novembre 2009, j’hésite, mais je suis très tenté par le Concert organisé par la Solidarité Laïque et l’Association « C’est le droit des enfants ». Il se déroule vendredi soir au Cirque d’Hiver, avec Dominique Dimey (et des chansons de son dernier album « Ouvrez vos mains »), Jacques Higelin, Nicole Croisille, Rufus, de nombreux musiciens, la maîtrise du conservatoire du 6ème arrondissement et de nombreux enfants ambassadeurs venus de Colombie, du Sénégal et de villes françaises… Pour vous inscrire ou pour plus d’information, allez sur le site : www.ouvrezvosmains.com

Le dernier rapport de la Cour des Comptes sur la protection de l’enfance : questions persistantes et esquisse de solutions…

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Un secteur d’activité très spécifique …  

À l’heure des recompositions dans l’action sociale, une analyse de la situation de la protection de l’enfance s’impose. Initiée par des associations caritatives (œuvres religieuses ou laïques pour enfants délaissés, abandonnés, maltraités), la protection de l’enfance est prise en charge par la puissance publique depuis 50 ans dans le cadre de l’aide sociale obligatoire et a été confiée, après la décentralisation, à chaque Conseil général (CG) pour une part, à la Justice pour une autre. La mission de protection des enfants en danger dans leur milieu s’est ensuite réorientée, jusqu’à la loi du 5 mars 2007, vers une prévention des « difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l’exercice de leurs responsabilités éducatives », vers l’accompagnement « des familles » et, « le cas échéant, selon des modalités adaptées à leurs besoins, la prise en charge partielle ou totale des mineurs ». Ceci s’appuie sur les droits et devoirs de l’autorité parentale (article 375 du Code civil, construit par ordonnance en 1958, modifié par la loi de 1970 puis celle de 2002) avec leurs conséquences : « si la santé, la sécurité ou la moralité d’un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises, des mesures d’assistance éducative peuvent être ordonnées par la justice ». Ces mesures sont complétées par de possibles décisions administratives (assistance éducative, accueil provisoire) décidées, avec demande (ou accord) des parents, par le président du CG et son service d’Aide Sociale à l’Enfance (« l’ASE »).  

… en pleine évolution... 

La protection de l’enfance s’est transformée après les années où peu de place était donnée aux parents et aux mineurs concernés : après un rapport mythique (rapport Bianco-Lamy, l’Aide à l’Enfance demain, contribution à une politique de réduction des inégalités de 1980), la décentralisation de 1982 sera suivie de mini-réformes visant des pratiques préventives, la prise en compte de l’autorité parentale et un suivi des parcours des enfants dans la continuité. La loi du 5 mars 2007 a confirmé, dans un large consensus, ces ambitions : élargir la mission au soutien des parents, énoncer le pilotage central du président du CG (notamment en matière de signalement), limiter le passage par la justice. Le législateur a voulu éviter une branche judiciaire de la protection de l’enfance coupée des autres dispositifs, « avec le risque à la fois de suréquipements et de filières ségrégatives ». Reste néanmoins maintenu un paradoxe : un volet judiciaire de la protection de l’enfance, avec des décisions autonomes des juges des enfants, couplé avec une place de pilote du Conseil général (responsable de l’ASE, pilote de la protection de l’enfance et, en même temps, exécutant des décisions de justice).  

… et le besoin de mesurer les réalités  

Du fait de ce paradoxe, je m’inquiète d’un renforcement des ambiguïtés avec la loi à venir sur les collectivités locales. C’est pourquoi il m’a semblé utile de relire le dernier rapport sur la protection de l’enfance publié par la Cour des Comptes en octobre 2009, deux ans après la loi du 5 mars 2007.    

Un rapport édifiant …  

Ce rapport (téléchargeable en cliquant sur le présent lien) part d’un enquête réalisée auprès des services de l’ASE de 17 départements, de 5 foyers ou centres départementaux de l’enfance, des services de la protection judiciaire de la jeunesse, de 18 tribunaux de grande instance, de 10 services de gestion de la tutelle des pupilles de l’État (au sein de DDASS), de 5 grands organismes associatifs (des fédérations, mais également la Fondation d’Auteuil, la Fondation de l’enfance…) et enfin d’établissements gérés par des associations dans 5 départements. Il y avait de quoi brosser un tableau détaillé et complet, il s’est également avéré sévère et édifiant.  

… avec une première partie consacrée à l’entrée dans le dispositif...  

Est rappelée en préambule la porosité des frontières de la protection de l’enfance : la prévention spécialisée, la protection maternelle infantile sont proches, voire y sont incluses, la protection judiciaire également, etc. Les budgets sont considérables : les budgets de l’ASE représentent près de 8,4 %, (en moyenne) de celui des CG, occupant la 3^ème place dans leurs dépenses (après le RMI / RSA et les charges liées aux personnes âgées). Ces budgets ont augmenté de 10 % de 2002 à 2007. Le nombre des bénéficiaires est considérable : 292 417 mineurs ou jeunes majeurs. La moitié d’entre eux correspond à des jeunes « placés » : confiés à l’ASE (et placés en établissement ou dans une famille) ou placés directement par un juge. L’autre moitié bénéficie d’une mesure d’action éducative en milieu ouvert (AEMO, chez et avec les parents) décidée par le juge des enfants ou d’une action éducative à domicile (AED) décidée par l’ASE et les parents. Ce nombre a augmenté de 7,40 % (pour 10 % d’augmentation des budgets !) entre 2002 et 2007 : + 5 % de mineurs placés, + 10 % de suivis à domicile.   Les premiers constats de la Cour des comptes sont précis :

> D’abord le constat du maintien d’une forte majorité de décisions judiciaires : 80 % des mesures sont décidées par le magistrat (malgré le pilotage officiel du CG). La Cour des comptes s’étonne de cette persistance, d’autant qu’une comparaison avec d’autres pays européens (tous ayant la possibilité d’une double approche : soutien par décision administrative ou par décision judiciaire), montre que la France est une exception (on y choisit un soutien des familles, par intervention judiciaire, sans avoir épuisé les autres perspectives de soutien, on se « couvre » en signalant à la justice, etc.). Rappelons toutefois que ces constats ne prennent pas en compte les toutes dernières évolutions liées à l’application de la loi du 5 mars 2007.

> Ensuite une absence de recensement précis des informations préoccupantes et signalements dans les départements : la mission de l’observatoire national de l’enfance en danger (ODAS) pour un tel recensement est rappelée, sans position précise sur les supports pour réaliser ce recensement (voir mon billet sur le débat à propos du fichage des situations). La Cour des comptes pointe également les actions très inégales, d’un département à un autre, pour diffuser les circuits de signalement.

> Également, une forte propension des juges à placer des enfants, non directement dans des établissements, mais en les confiant à l’ASE (dans 75 % des situations).

> En outre, une organisation très disparate d’un département à un autre : organisations déconcentrées ou concentrées, absence de projet de service de l’ASE, procédures insuffisamment formalisées, évaluations des situations établies de manière très aléatoire,

> Enfin une organisation et des pratiques des magistrats très diversifiées.  

… et une deuxième sur l’organisation ou les accompagnements  

Les constats qui suivent sont encore plus incisifs :

> La très forte implication / délégation du secteur associatif (en milieu ouvert comme en hébergement) : si leur participation au service public est confirmée sur un plan légal, le rapport pointe les situations institutionnelles très diversifiées et la faible homogénéité des pratiques et contrôles.

> La marginalisation des services de l’État : ce dernier reste certes tuteur des pupilles de l’État (les départements en assurant la garde), mais le désengagement de la PJJ sur les mesures civiles est quasi généralisé (0,4 % des mesures de placements et 7 % des mesures d’AEMO). L’évaluation de la deuxième phase de la décentralisation (mesures civiles des magistrats confiées systématiquement au département) devant être réalisée en 2009, la Cour des comptes n’a pu donner son avis sur le thème.

> Des schémas départementaux qui présentent de fortes faiblesses : absence d’évaluation précise des besoins, programmation peu contraignante, absence de suivi des mises en œuvre.

> Des établissements en place depuis longtemps et évoluant peu dans leurs pratiques : leur autorisation, les contours de leurs activités ne sont pas véritablement réexaminés par les départements, sans contrats pluriannuels, avec des financements construits sur la reconduction automatique de moyens, l’offre de service restant rigide (évolution des capacités installées très infime : en 10 ans, + 6 % de places en foyers de l’enfance, - 1 % des places en maisons d’enfants), avec des faibles propositions innovantes, des modalités de contrôles diverses (tatillonne sur les chiffres parfois, peu probantes sur les pratiques souvent).

> Des prises en charge à domicile diversifiées, mais avec, dans certains types d’intervention (AED et AEMO), des contenus et une portée éducative très mal cernés : faible contrôle qualitatif, projets indicatifs, etc.

> Une prise en compte des droits des familles a priori effective, mais peu cernée dans les contrats entre les départements et les structures d’accueil, en parallèle avec des pratiques problématiques : ruptures fréquentes des prises en charges, générant des parcours longs et chaotiques, détournement de l’accueil d’urgence, préparation des sorties inégalement organisées et soutenues. > Un fort retard sur les modalités d’évaluation des établissements et services : « mi-2009 », nous est-il dit, « ce dispositif est embryonnaire ».    

Les perspectives  

J’ai été frappé par les perspectives proposées : demander que l’État définisse des objectifs clairs, une stratégie visible, notamment dans les élaborations de schémas départementaux, même si ceux-ci sont de la responsabilité des collectivités locales. Le rapport va plus loin, indiquant une possible recentralisation, certes limitée, des approches : élimination des disparités financières (dépenses par habitant de moins de 20 peuvent aller du simple au triple d’un département à un autre !), élimination des disparités dans les critères d’évaluation des situations, énoncé de critères de performance, structures statistiques nationales (DREES, ONED, etc.) permettant de mieux connaître les réalités, mise en œuvre effective des décisions de justice (notamment par la PJJ, avec des indicateurs de suivi de cette réalité), évaluation des résultats, fonds national de financement permettant d’avancer, conformément aux engagements énoncés par l’État, dans la mise en œuvre de la loi de mars 2007.  

Certes, ce rapport pose une difficulté : il ne prend pas en compte les changements récents, il répète des constats largement connus (voir l’excellent livre collectif de 2008, la Protection de l’Enfance, coordonné par Francis Batifoulier chez Dunod). Mais j’approuve sa préconisation d’une politique quantitative et qualitative régulée par l’État. Il est utile que diminuent certaines dérives (elles ne sont pas généralisables, il existe même des exemples contraires) quand des politiques départementales conduisent au suréquipement des structures bureaucratiques des CG et au sous-financement des projets et des accompagnements des familles et des jeunes. On s’y centre davantage sur des tableaux, des objectifs de réduction des activités, sans discernement ni référence à des objectifs réels, ni même connaissance des réalités de terrain. On y développe des référents de situation insuffisamment impliqués dans de véritables accompagnements, peu disponibles dans la continuité. On y crée des situations de pression sur les établissements pour des changements, sans élaboration autre que des politiques du chiffre. On y présente des objectifs stratégiques, mais avec un véritable « empirisme pour un budget public pourtant considérable, sans contrôle des acteurs de la protection de l’enfance, ni connaissance de l’efficacité de ces interventions » (dixit la Cour des comptes). Ce sont, dans ces cas, des formes nouvelles de management, assez suffisantes dans leur expression, très étriquées dans leur réalité avec notamment des objectifs départementaux à courte vue, qui progressent et qui révèlent, finalement, une face cachée et problématique de la décentralisation.  

Daniel GACOIN

Les évaluations externes des établissements et services sociaux et médico-sociaux devront-elles être rendues publiques ?

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Le grand public et les professionnels des établissements et services sociaux et médico-sociaux n’ont peut-être pas entendu un propos particulier de la Secrétaire d’État chargée des Ainés, Madame Nora Berra, fin octobre au Sénat. Elle y était interpellée sur la suite donnée à l’affaire de Bayonne. Pour mémoire, une maison de retraite privée, Les Colombes, y a été fermée de manière immédiate par arrêté préfectoral à la suite de la découverte de faits de maltraitance ( défaut de surveillance et d’hygiène, personnes attachées dans leur lit au milieu d'excréments ou victimes de violences physiques). Les faits étaient graves, méritaient d’être traités sans délai, sévèrement, justement. Ce fut le cas.

Mais, comme souvent, les responsables politiques se croient obligés d’en rajouter, en mettant en avant des mesures généralisées portant l’opprobre sur l’ensemble des maisons de retraite. Comme cela a déjà été le cas en 2008 pour Valérie Létard, Nora Berra a cru bon d’indiquer, au-delà de son sentiment d’indignation, qu’elle souhaitait faire avancer une obligation de « rendre publiques les évaluations des maisons de retraite de façon à éviter la maltraitance ». Elle a ainsi affirmé : « il s’agit de promouvoir une véritable culture de la « bientraitance » et d’éviter le fléau de la maltraitance passive. Pour ce faire, le Gouvernement a décidé, dans les trois ans qui viennent, de former à cette notion l’ensemble des personnels soignants qui œuvrent auprès des personnes âgées. La réponse à la maltraitance est double : l’information et la transparence ». Et c’est ainsi qu’une confusion s’instaure car le propos confirme que, selon certains responsables :

> La maltraitance pourrait être généralisée : « Chaque année, des milliers de cas de maltraitance rythment encore la vie des maisons de retraite françaises », a t-il été soulevé au Sénat,

> L’évaluation serait un des outils du contrôle, construite sur un contexte, non de recherche ouverte de progrès, mais de suspicion,

> L’évaluation devrait (s’il le faut avec une obligation législative : encore l’idée d’une loi énoncée dans la foulée d’un fait divers) être transparente, rendue publique, ce qui permettrait au grand public de savoir à quoi s’en tenir, de discerner parmi les institutions. Cela laisse ainsi penser que les évaluations externes décriraient dans le détail, en toute clarté, sans précaution, des processus de maltraitance active ou passive. Cela laisse croire également que les évaluations seraient suffisamment lisibles pour être accessibles à tous. Cela laisse imaginer enfin que tous les problèmes méthodologiques, juridiques, éthiques qui se poseraient en cas de publication des évaluations externes seraient facilement résolus.

La confusion est d’autant plus importante que ces propos contredisent l’objet de l’évaluation, défini par la loi et des textes réglementaires ou d’orientation. Dans les textes officiels, l’évaluation est une démarche « permettant d’interroger les pratiques et leurs effets », non une vérification du respect de procédures ou de l’absence d’une maltraitance. Toujours dans les orientations officielles, elle est constituée par des constats qui peuvent être partagés entre parties prenantes, mais qui ne sont pas destinés à être communiqués largement au grand public. Enfin, les textes officiels rappellent que l’évaluation ne devrait pas servir à des comparaisons entre institutions. Or la Secrétaire d’État, derrière ses propos sur l’information et la transparence, parait rechercher un repositionnement de l’évaluation à travers une conformité apparente à des standards, des garanties et un contrôle centré sur la maltraitance. Elle va ainsi favoriser des déguisements, des présentations apparentes, pas forcément une recherche de progression… Voulant bien faire, la Secrétaire d’État en a rajouté à partir de l’affaire en cours, au point de fragiliser la position de l’évaluation, même si elle a exprimé tout haut ce qu’une partie des responsables publics pensent tout bas !

Il me semble donc particulièrement nécessaire d’affirmer ici l’idée d’une évaluation sérieuse, rigoureuse, professionnalisée, dégagée de tout contexte médiatique et passionnel, nettement différenciée d’une mission de contrôle et de son corollaire, la garantie d’une absence de maltraitance, en éliminant toute perspective de communication grand public ou de comparaison d’une institution à une autre.

 

Daniel GACOIN

Une nouvelle importante : une première étape positive dans la réforme du système de couverture santé aux Etats-Unis…

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Une bonne nouvelle est arrivée ce week-end : la Health Bill, la réforme de la couverture santé aux Etats-Unis portée par le Président Obama, vient de remporter sa première victoire. Ce texte de 2.000 pages, a été adopté par la Chambre des représentants samedi 7 novembre par 220 voix contre 215, à l'issue de 12 heures de débats. Certes, il reste encore le dernier pas à accomplir : l’adoption par le Sénat où le vote risque d’être plus serré, mais le projet est maintenant un peu plus sur les rails.  

Pour tous ceux qui s’intéressent à l’évolution des systèmes de protection sociale dans le monde, et non seulement aux visions franco-françaises (marquées par la certitude d’avoir le seul système inspiré par de vrais principes universels et par le mépris des autres, notamment anglo-saxons), c’est une affaire importante. La réforme de la couverture santé propose un compromis « acceptable » entre une approche beveridgienne ou bismarkienne (système assurantiel ou universel, géré paritairement ou par l’État, couplé à un système d’aide sociale solidariste) et une approche libérale (système par assurance privée, avec gestion des situations des plus pauvres par la puissance publique).  

L’esprit de la réforme Obama pour les dépenses de santé est en effet une combinaison originale : sans bouleverser le système en place aux États-Unis, il maintient l'assurance privée mais propose de mettre en place un régime alternatif (c'est-à-dire concurrent des assureurs) qui permettrait de peser sur les coûts, et ainsi d'améliorer la couverture des Américains tout en facilitant la maîtrise des dépenses. A noter en effet, le coût de la santé des américains est une grande préoccupation, peu commentée par les média français : les américains lui consacrent 18 % de leur PIB, contre 11 % en France (pourtant parmi les pays les plus dépensiers en Europe). Il est intéressant de relire le dossier de la Revue Études et Résultats (cliquer sur ce lien pour le télécharger), toujours aussi précieuse, de la Direction de la Recherche, des Études, de l’Évaluation et Statistiques (Ministère de la Santé) qui présentait en 2001 la couverture maladie et l’organisation des soins aux Etats-Unis.  

Les résultats positifs avec cette réforme Obama :

> Les américains sans couverture maladie (plus de 46 millions d'Américains, 16% de la population) se verraient proposer une assurance santé, à des prix abordables, par un organisme servant d’intermédiaire entre assureurs et assurés.

> Pour les personnes assurées par une assurance privée, à partir du choix de l’employeur, ce dernier aura le choix entre contracter une assurance privée comme aujourd'hui, ou payer une cotisation dans le nouveau système (prix plus abordable). Rappelons qu’aujourd’hui 60% des Américains entrent dans une couverture assurantielle privée ressemblant à des mutuelles, la cotisation pouvant faire partie de la rémunération quand l’employeur est à l’origine du choix et l’intermédiaire (ce n’est pas une obligation), chaque partenaire-assureur pouvant d’ailleurs être un « HMO » (Health Management Organisation), c’est-à-dire un assureur s'appuyant sur un réseau de prestataires de soins (dans ce cas, l'assuré ne peut consulter que les praticiens du réseau). A noter, ce système est extrêmement coûteux en argent et en santé (les HMO sont désignées comme responsables de la mort de nombreux américains, par leur refus de certains soins !! cf les caricatures présentées ici). 

> Enfin pour les 25 % de personnes qui bénéficient d’un système public, rien ne changerait, soit pour le système Medicare (pour les personnes de plus de 65 ans ou invalides), soit pour le système Medicaid (couverture pour les plus pauvres, gérée à un niveau fédéral, c’est-à-dire par chaque état), ces systèmes ayant été mis en place a minima par Clinton en 1995 (voir le contexte de ces systèmes et la réorganisation de l’aide sociale aux Etats-Unis dans le billet de ce blog d’août 2007 en cliquant sur ce lien) après l’échec de réformes plus ambitieuses.  

Les résultats plus problématiques de la réforme :

> Le président Obama s’est engagé dans un processus qui abandonne toute idée d’une couverture-santé universelle, et qui maintient le pouvoir et les pratiques des assureurs et notamment les HMO.

> La réduction des dépenses de santé peut être un élément positif si elle est réalisée avec discernement, malheureusement, il est à craindre une « politique du chiffre » a minima, qui liera la baisse du coût des assurances à une baisse de prestations.

> Cette question du système de santé n’est qu’un élément de la protection sociale, et sur le fond, c’est l’ensemble de la protection sociale (risque vieillesse, risque emploi, risque famille) qu’il conviendra à terme de penser dans une vision assurantielle ou solidariste rénovée.  

Un dossier à suivre donc, ne serait-ce que parce qu’il concerne la possibilité pour une société d’élaborer avec raison et avec passion, un compromis social, possibilité que nous avons un peu perdue en France.

Daniel GACOIN

A lire (+ + +), intéressant : « La peur du déclassement » d’Éric Maurin

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Un ouvrage dans la collection « La République des idées »…  

La dernière livraison de la collection La République des idées, ce regroupement d’auteurs animés par Pierre Rosanvallon, historien bien connu pour ses idées sur l’histoire du social (voir « La crise de l’État Providence » en 1980 et « La nouvelle question sociale » de 1995) est un ouvrage au titre bien attirant : « La peur du déclassement ». Sorti en septembre, rédigé par l’économiste Éric Maurin, il a suscité de nombreux commentaires. J’en conseille la lecture, même si je formule des réserves, comme vous le verrez ici. Comme toujours, la collection La République des idées et son site voisin, La vie des idées, sont une mine pour penser, anticiper, comprendre, espérer dans la vie publique… 

… construit sur une ambition originale …  

L’auteur est déjà connu pour « L’égalité des possibles » en 2002 (sur la fragilisation et la personnalisation croissantes des relations d’emploi) et « Le ghetto français » en 2006 (sur les zones de relégation que sont devenus certains quartiers dévastés par l’échec et la pauvreté). Pour ce nouvel ouvrage, il est parti d’un constat : de nombreuses études, ouvrages, propos publics, parlent du déclassement, peu traitent de la « peur du déclassement » et de sa progression depuis de nombreuses années. Il se propose ainsi de développer une sociologie des récessions qui ont suivi la période des Trente Glorieuses, vue sous l’angle de la « peur du déclassement ».  

… avec un premier angle de travail …  

Il étudie tout d’abord les processus et représentations générés par les crises économiques passées. Deux phases principales sont présentées :

> L’impact de la crise économique du milieu des années 70 et la production, par conséquence, d’un nouveau compromis social : le système de protection des emplois et de garantie de salaires stables ayant alors été pris à revers par la crise économique, les emplois se sont développés à travers de nouveaux statuts. La conséquence : une société structurée par une hiérarchie de statuts, avec de faibles courants de mobilité entre ces derniers (stabilité pour les personnes en Contrat à Durée Indéterminée, au contraire des personnes en Contrat à Durée Déterminée, et notamment les jeunes dans une relégation importante). La thèse, c’est que les inégalités de statut diffusent des déclassements certes, mais qui restent globalement circonscrits à des groupes sociaux relégués (une relégation acceptée par le corps social pour préserver les statuts stables ou protégés), alors que la peur du déclassement se diffuse plus largement.

> L’impact de la crise de 1993 avec des conséquences spécifiques : on y trouve notamment le maintien d’une intégration de 10 % des jeunes d’une génération dans la fonction publique, mais pour des jeunes surdiplômés (ce qui générera une plus grande frustration par faiblesse d’accès de ces surdiplômés au statut A de la fonction publique, malgré la réalité d’un statut protecteur). On y trouve surtout le mouvement social de l’hiver 1995, à entendre comme une volonté de personnes protégées de défendre leurs acquis, suivi du développement et de l’essor d’un syndicalisme de résistance et d’un « tropisme antilibéral des classes moyennes du secteur public ». Plus globalement à l’issue de cette période (1003-2005), s’il existe toujours des inégalités entre France « d’en haut » et France « d’en bas », l’opposition entre classe moyenne du secteur privé (menacée d’un déclassement effectif) et classe moyenne du public (menacée d’un déclassement symbolique) a disparu.

… puis un deuxième …  

L’auteur se livre ensuite au démontage du vecteur présenté, le plus fréquemment, comme symbole du déclassement : la perte de valeur des diplômes. Certes, constate-t-il, le nombre de diplômes s’accroît (sans résoudre la progression de l’inégalité des statuts scolaires, malgré la démocratisation de l’enseignement), mais cela n’entame pas, avec la crise, le maintien d’un taux de chômage faible pour les personnes diplômées. Seule est constatée une érosion de la valeur des diplômes, face à la situation du chômage, du côté des classes moyennes au-delà de la situation difficile, maintenue, pour les ouvriers et employés. L’ensemble du propos renforce le hiatus entre un déclassement réel, non généralisé mais en partie compris comme une fatalité, et une « peur du déclassement », plus universalisé et plus insupportable.  

… et enfin une interrogation actuelle  

Avec l’évocation de la crise actuelle, l’auteur interroge l’adéquation des décisions publiques : le réflexe politique immédiat vise à maintenir la protection des personnes bénéficiant d’un contrat stable (en lien avec le besoin de traiter une « peur du déclassement »), au détriment des mesures pour les personnes à la périphérie de l’emploi. La sécurisation universelle est alors moins recherchée qu’une prévention des déclassements. Or, l’auteur rappelle une réalité : une politique de protection de l’emploi s’accompagne souvent d’une baisse du nombre d’emplois, avec baisse des flux d’entrées (et de sorties) dans l’emploi, et donc allongement de la durée du chômage. En bref, l’augmentation de la protection de l’emploi crée davantage d’inégalités entre chômeurs et salariés, contribue en outre au développement d’un sentiment d’insécurité pour tout le monde, aboutit finalement à une diffusion encore plus grande de la « peur du déclassement ».    

Une conclusion générale…  

Un fait notable est repris dans la conclusion, la « peur du déclassement » n’est pas généralisée mais touche les classes sociales les plus favorisées (classes moyennes avec statut stable et protégé, classes supérieures). Aujourd’hui, une évolution fondamentale est à l’œuvre : une majorité de français estiment que leurs conditions de vie vont se dégrader dans l’avenir. Les réflexes vers des politiques de protection générant une dégradation des inégalités s’ajoutent à ce pessimisme et laissent augurer de faibles marges d’embellie.  

… et néanmoins des réserves…  

J’ai d’abord été passionné par certains passages du livre et en même temps déçu du contenu général : l’auteur proposait une « sociologie » des récessions, or nous sommes très loin d’une étude complète de l’impact des récessions sur « les représentations (façons de penser) et comportements (façons d'agir) des personnes ou des groupes sociaux ». De même, la « peur du déclassement » n’est pas véritablement étudiée. En outre, le pessimisme général d’Éric Maurin m’a beaucoup perturbé : quelle alternative au bout du compte ? Constater un cercle vicieux ? Prévoir des échecs inéluctables et croissants ?  

…et mes interrogations  

Néanmoins, si cet ouvrage permet de développer une véritable approche de la progression des mentalités (« la peur du déclassement ») et une avancée vers une politique équilibrée (réduction des inégalités et des parcours, y compris sur le long terme, plutôt que simple maintien des statuts protégés), cela peut être intéressant.  

Pour ma part, j’ai transposé la thématique exposée (ne pas écouter uniquement les personnes, groupes ou institutions qui ont peur de perdre un statut stable et protégé, survaloriser le développement des initiatives de personnes, groupes ou institutions ayant une position fragile) au secteur social et médico-social, précisément parce que je pense qu’un enjeu majeur réside, pour lui, dans cette question.  

Ainsi dans ce secteur, les financements à la baisse, les réductions de statuts très protecteurs, l’interrogation de positions établies de certaines institutions ou professions suscitent des questions, des mouvements… Mais prenons garde néanmoins à ne pas surécouter ceux qui sont les plus solides, qui mettent en avant une fragilisation pour mieux préserver des avantages au détriment de personnes, groupes ou institutions réellement fragilisés. Sortons de « la peur » donc, pour entrer « l’initiative et les projets », en soutenant ceux des plus fragiles. Pourquoi pas, par exemple, dans les appels à projets, établir des clauses de discrimination positive en faveur des institutions les plus petites ? De nombreux autres exemples pourraient être cités, tous ancrés le refus d’une polarisation de la conservation d’avantages acquis. 

Daniel GACOIN

PS : Une consultation du site La République des Idées vous donnera accès à un débat fort intéressant entre Éric Maurin et Louis Chauvel (auteur de « Les Classes moyennes à la dérive », en 2006)

Les budgets des ESAT pour 2009 : est-il raisonnable de penser à un peu plus de rationalité ?

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Une situation problématique…

Les établissements ou services d’aide par le travail (ESAT) qui permettent aux personnes handicapées de bénéficier d’une activité spécifique, comme « travailleurs handicapés », ainsi que d’activités de soutien et de formation, traversent aujourd’hui une phase difficile.

Rappelons que ces établissements étaient appelés jusqu’en 2005 des Centres d’Aide par le Travail (CAT), les premiers d’entre eux ayant été créés dès 1935 (par l’Association LADAPT de Suzanne Fouché par exemple), même si la reconnaissance réglementaire a été plus tardive : une première circulaire en 1964 (parlant de conditions de travail protégé), puis par une circulaire complète en 1978 (la circulaire dite « 60 AS » qui proposait 2 missions : des activités de production et des activités de soutien, ces dernières étant de 2 types). Les « travailleurs handicapés » oeuvrant dans ces établissements n’y sont pas des salariés au sens strict du terme. Pour cette raison, les CAT ont vécu, il y a quelques années, une campagne de dénigrement qui, prenant appui sur quelques situations particulières, n’aurait pas dû mettre en cause, me semble-t-il, leur principe même.

Les CAT ont bénéficié de la loi de 1987 pour l’intégration professionnelle en milieu ordinaire des personnes handicapées (la taxe des entreprises n’atteignant pas un pourcentage de 6 % de salariés handicapés pouvant être diminuée par les montants des marchés passés avec les entreprises de travail protégé) et devraient bénéficier de la même manière de l’augmentation de cette même taxe, en cas de non atteinte de ce taux.

Néanmoins, le budget de ces établissements (payé par l’État) en dehors du budget de l’activité commerciale, est toujours serré, n’a pas subi d’augmentation majeure depuis de nombreuses années, l’augmentation globale des financements publics consacrée au CAT puis aux ESAT privilégiant la création de places (toujours insuffisantes). Ces budgets serrés sont souvent une des causes d’une sélection des « travailleurs handicapés » admis en leur sein, sélection au profit des personnes les plus immédiatement « productives ». Or, ces budgets vont devenir encore plus difficiles.

 

… pour deux raisons majeures…

Tout d’abord, malgré les incitations publiques, les ESAT sont touchés par la crise économique : une enquête de juin 2009  (réseau GESAT) révélait que les structures interrogées estimaient une baisse d’activité productive de l’ordre de 21 % en moyenne.

 Ensuite, la pratique des tarifs plafonds : les pouvoirs publics se calent, pour définir une dotation budgétaire d’un ESAT sur un montant à ne pas dépasser, établi à partir du tarif des 10 % d’établissements au montant le plus cher, l’année précédente, plus une augmentation de 1,6 % ne couvrant pas l’augmentation naturelle de l’évolution en GVT, glissement vieillesse technicité incompressible dans la masse salariale. Cette pratique va conduire les pouvoirs publics à resserrer les budgets (lire à ce sujet un article de Lien Social du 29 octobre et la dénonciation de Gérard Zribi qui indique que les tarifs plafonds ne tiennent pas compte du déficit chronique des structures, entre 5 et 7 %). Pire, ce tarif plafond va se trouver aménagé en fonction du taux de « travailleurs handicapés » présentant certains types de handicap (notamment Infirmes moteurs cérébraux ou autistes), mais ce sont les directeurs, non des médecins, qui établiront les statistiques de ces taux.

On serre les boulons donc, malgré des lois incantatoires et généreuses (notamment la loi de février 2005 sur les droits, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées) et les ESAT vont avoir du mal à sortir la tête de l’eau.

 

… plus une situation ubuesque

Pour compléter le tableau, l’État vient seulement (le 9 octobre 2009) de donner les instructions pour lancer la campagne budgétaire 2009 : cela veut dire que c’est seulement en novembre ou décembre que les Directions Départementales des Affaires Sanitaires et Sociales (DDASS) commenceront à examiner et fixer les budgets de fonctionnement des ESAT pour 2009, certains étant fixés au début de 2010.

Il y a toujours eu du retard dans ces campagnes budgétaires, mais aujourd’hui le summum est atteint : les ESAT ont déposé leur dossier de demande de dotation budgétaire pour l’année 2010 le 31 octobre 2009, sans connaissance de leur budget 2009. Ce dernier budget sera établi alors même que l’année risque d’être largement terminée, les DDASS étant mobilisées dans la préparation de la mise en place des Agences Régionales de Santé (ARS). On croit rêver, mais non, c’est la réalité…

Pourra-t-on en revenir rapidement à une rationalité lisible, celle dont les pouvoirs publics se réclament justement pour le financement des politiques publiques ? Je formule le vœu que les dérives permanentes sur les dates d’établissement des budgets soient vite effacées par la nouvelle organisation qui sera mise en place dans les ARS. J’ai bien peur que ce vœu, largement partagé, soit tout simplement ignoré.

Daniel GACOIN