La loi HPST : c’est vraiment parti !

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La publication du texte de loi : le journal officiel du 22 juillet 2009 a publié la loi N° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant « réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires ». Je vous propose de lire le texte de loi complet, avec des modifications depuis la dernière version disponible sur ce blog (voir mon billet du 3 juillet 2009) : de 30 articles initiaux, la loi en comporte finalement 135 !

Une bataille législative s’achève donc. Elle a démarré après l’annonce du projet de loi début 2008 et son élaboration à l’automne 2008, puis, après sa diffusion, par un premier épisode majeur à l’Assemblée Nationale en mars-avril. Elle s’est poursuivie avec un fort infléchissement de certains contenus, après décision du président de la République, lors du passage au Sénat en mai-juin. Elle s’est conclue par l’adoption définitive du texte, après passage en commission paritaire mixte, le 24 juin 2009.

Un recours au conseil constitutionnel, dénonçant les « cavaliers » législatifs (passage de 30 articles à 135 articles) a demandé le rejet de 8 contenus : participation des cliniques privées à l’accomplissement de missions de service public, gouvernance des établissements publics de santé, possible nomination de non-fonctionnaires pour la direction d’établissements publics, participation admise des entreprises privées aux programmes d’éducation thérapeutique, exigence de formation des psychothérapeutes (un futur décret du Conseil d’Etat annoncé pour son application), affectation des personnels aux futures Agences Régionales de Santé (ARS), recours à des ordonnances pour certains contenus de la loi. Ce recours a été rejeté.

L’entrée dans le vif du sujet : la disposition phare (création des ARS) va donc occuper les prochains mois. Pour le secteur médico-social, cela veut dire la fin des directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS et DRASS) et des comités Régionaux de l’Organisation Sociale et Médico-Sociale (CROSMS), avec création de structures nouvelles par procédure d’appels d’offre (les organismes appliqueront des directions prises par le directeur de l’ARS, ne seront plus initiateurs).

Une première clarification déjà connue : les projets de création d’Établissements ou de services Sociaux et Médico-Sociaux (ESMS) déposés auprès des DDASS avant le 31 décembre 2009 seront encore examinés par les CROSMS, ceux-ci étant maintenus jusqu’en juin 2010. Cela a été indiqué le 19 mai 2009 par un message du directeur de la DGAS aux directeurs des DDASS et DRASS.

Un calendrier pour les nominations des directeurs des ARS : ils seront nommés en effet début septembre. La procédure a été lancée fin 2008, générant un nombre de candidats supérieur aux postes effectifs. A été évoquée, de manière officieuse, une règle de nomination en trois tiers : un tiers des postes pour de hauts fonctionnaires, un tiers pour des hauts responsables de l’Assurance maladie ou d’Agences Régionales d‘Hospitalisation (ARH), un tiers externe (monde politique, syndical, secteur médico-social, personnes qualifiées, etc.).

Un séminaire ministériel s’est tenu le 9 juillet 2009, ouvert par Roselyne Bachelot. Pour la première fois, les directeurs régionaux et départementaux des 3 réseaux qui composeront demain les ARS étaient réunis, le séminaire ayant été co-animé par Jean-Marie Bertrand, secrétaire général des ministères sociaux et chef de projet ARS, et Frédéric van Roekeghem, directeur général de la CNAMTS (Caisse nationale de l'assurance maladie des travaileurs salariés). Autour de la table, on trouvait les directeurs des DDASS, des DRASS, des ARH, des CRAM, des Unions Régionales des Caisses d'Assurance Maladie (URCAM) et des Directions Régionales du Service Médical de l’Assurance Maladie (les DRSM). Rien n’a vraiment transpiré du séminaire sinon la confirmation de la mise en place effective des ARS au premier trimestre 2010 (et non au cours du semestre, comme certains ont cru l’entendre !).

Par ailleurs, quelques noms de futurs directeurs d’ARS sont cités, de manière officieuse, avec une quasi certitude : Claude Evin pour l’Ile-de-France, Dominique Deroubaix (actuel ARH du Nord-Pas-de-Calais) en PACA, Philippe Calmette (actuel directeur de la FEGAPEI) en Bretagne… la tension monte chez les candidats… espérons néanmoins que ces nominations, très politiques, permettront de voir émerger dans chaque région un véritable projet de développement sanitaire et médico-social et non une seule gestion comptable.

Le passage des agents des administrations dans les ARS : une instruction ministérielle récente affirme qu’à l'automne 2009, les agents DRASS et DDASS se verront notifier leur affectation, soit au sein des futures Agences Régionales de Santé, soit au sein des services déconcentrés de la cohésion sociale (ce qui restera des anciennes DDASS et DRASS). Malgré des turbulences en juin (menace de grève, quasi-unanimité des syndicats pour refuser de siéger dans le comité technique paritaire ministériel consultatif sur la mise en place des ARS), le calendrier paraît ferme et la cacophonie, voire la désespérance de certains agents, assurée.

Il est à prévoir une diversité de contestations pour les agents qui se verront imposer un transfert : voie de recours statutaire pour agents de l’État, usage d’un « droit d'option » pour les personnels de droit privé de l'assurance maladie, etc. L’affaire est en effet compliquée :

• La répartition des effectifs des actuels agents DDASS et DRASS combinera 2 éléments : 1. Le type de mission exercée par l'agent (mission « coeur de métier », mission « support » ou « transversale ») et l'étendue de ses fonctions, selon qu'il exerce une seule activité ou non. Pour les missions « coeur de métier » (plus de 75 % des effectifs, se rapportant à 3 domaines : santé/médico-social, cohésion sociale, protection sociale), la répartition des effectifs s'opèrera selon un schéma national. Les ARS se verront, par ce schéma, affecter des personnels DRASS/DDASS exerçant une activité dans l'un ou l’autre de 5 champs suivants : veille et sécurité sanitaire dont santé-environnement, santé publique, offre de soins et qualité du système de soins, handicap et dépendance, exception faite des activités liées aux Maisons Départementales des Personnes Handicapées, formations sanitaires. Pour les missions « supports » ou « transversales » (ressources humaines, service social du personnel, logistique, etc.), les effectifs seront répartis par direction et selon la clé de répartition suivante : 75 % pour les ARS et 25 % pour les services de la cohésion sociale.
• Globalement, la règle d'affectation d’un agent sera la suivante : « il suivra sa mission principale (activité définie par la fiche de poste et occupant plus de 50 % de son temps) qui détermine la mission de rattachement ». Mais les agents ne seront pas tous logés à la même enseigne : pour ceux dont l'intégralité des missions ou la mission principale sera transférée vers l’ARS, la protection de leurs droits se résumera à la remise des instructions interministérielles et à une information collective organisée par les directeurs des DRASS/DDASS ; ceux dont la mission sera partagée entre deux structures seront destinataires des instructions nationales et seront en outre reçus, en vue de leur affectation, par leur directeur ou son adjoint. D’un côté un « dialogue collectif », de l’autre un  « dialogue individualisé », ces dialogues étant prévus sans production d’un écrit, contrairement au « droit administratif ».
• Par ailleurs, une autre instruction organise la répartition des agents des directions régionales et départementales de la jeunesse et des sports (DRJSS) entre les futurs services déconcentrés chargés de la cohésion sociale. Les effectifs seront répartis selon la clé nationale suivante : 73 % au plan régional et 27 % à l'échelon départemental. Dans tous les cas, le transfert des personnels sera effectué sur la base d'une « analyse réalisée agent par agent en fonction de sa fiche de poste actuelle », avec la même règle que pour les DRASS/DDASS : « l'agent suit sa mission principale ».

A mon avis, le nombre de cas de figure difficiles, surtout en cas d’affectation imposée, va être important. Il sera temps de penser à un projet d’action publique régionale porteur de sens. Un vrai challenge, bien au-delà d’un simple projet de gestion territoriale, pour les directions des ARS !

Daniel GACOIN