Daniel Gacoin

Les salariés dans les MDPH : des compétences bien engagées, mais encore des évolutions nécessaires …

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Le 4ème anniversaire de la loi du 11 février 2005…

La loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, ambitieuse, voulait transformer l’action publique et sociétale en faveur des personnes handicapées. Réformant une loi de 1975, elle apportait des changements dans de multiples directions : libre choix de son projet de vie pour la personne, relié à une solution adaptée (domicile ou établissement), droit à une compensation des conséquences du handicap pour mener une vie autonome ou de son choix, participation à la vie sociale avec accessibilité aux soins, à l'école, à la formation, à l'emploi, au logement, aux transports, à la culture et aux loisirs et à la vie citoyenne, développement de la recherche, etc.

… et ses propos acerbes qu’il suscite

Son 4ème anniversaire est célébré depuis 15 jours par une avalanche de positions fortes. L’énorme champ ouvert par le législateur était certes difficile à réaliser : en 2007, un Rapport au Sénat indiquait déjà que seuls 25 % de la loi était en application (essentiellement la prestation de compensation disait-il, alors qu’à cette époque, cette dernière était loin d’être généralisée). 3 types de propos peuvent être relevés aujourd’hui :

• La critique unilatérale : cette loi stigmatisante renverrait vers le handicap des personnes relevant du soin, les Maisons Départementales des Personnes Handicapées (MDPH) seraient porteuses d’une désignation / classification des personnes,
• Le regard global favorable : «les imperfections et les insuffisances relevées ne condamnent pas la réforme. Au contraire, elles appellent des mesures destinées à faciliter sa réalisation ». Ce propos du Gouvernement inspire les 130 pages du Rapport sur l'application de la loi du 11 février 2005 consultable (par le lien proposé ici) à la Documentation Française, relevant des éléments positifs (18,4 % de budget en plus sur 4 ans pour le handicap, 30 % d’augmentation des intégrations scolaires, un pouvoir d’achat des personnes handicapées en hausse, etc.) et des perspectives (des progrès encore indispensables, notamment en matière d’accessibilité pour le fonctionnement des MDPH, etc.)
• La critique de l’application : les grandes associations (UNAPEI, APF, Fédération des accidentés de la vie, etc.) insistent sur leur grande déception. Malgré les avancées, l’ambition de la mise en œuvre n’aurait pas eu lieu, avec de nombreux décrets toujours en attente, des places promises non créées, l’insertion sociale et les ressources des personnes handicapées toujours insuffisantes. Le propos est encore exacerbé par le rapport du Gouvernement (déjà cité) montrant « une autosatisfaction malvenue », en décalage avec la réalité, avec même un contenu « d’une pauvreté affligeante » pour certains. Le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), l’Association des Départements de France (ADF) se positionnent de façon critique, indiquant même que l’État ne respecterait pas ses engagements financiers (notamment pour les MDPH selon l’ADF).

Je propose de juger tout cela en lisant un document publié par le Sénat : un point précis, au 19 février 2009, des décrets parus ou non parus, sur tous les articles de la loi, 4 ans après : c’est édifiant et je propose de le consulter en utilisant le présent lien : point d'application de la loi du 11 février 2005. Par ailleurs, je suis intéressé par la nécessité de donner un nouveau développement aux MDPH.

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Un rapport sur les agents des MDPH…

Précisément sur ce dernier thème, un rapport du Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT, en lien avec la Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie (CNSA) et l’ADF) propose une analyse de « l’emploi dans les MDPH ». Les MDPH sont des guichets uniques d’écoute des demandes, d’évaluation des besoins, de décision de moyens en faveur des personnes handicapées. Elles sont censées abriter en leur sein des services :

• d’accueil (physique, informatique, téléphonique) et d’information,
• d’écoute et d’accompagnement dans la formalisation des projets de vie,
• d’évaluation des besoins (par équipe pluridisciplinaire) en moyens de compensation (PCH), d’orientation vers des structures spécialisées, de soutien de l’accès à l’emploi, la formation, la vie sociale, dont la veille pour les soins infirmiers,
• décisionnels (Commission Départementale pour l’Autonomie des personnes Handicapées, la CDAPH), avec des moyens pour assurer la gestion des recours ou des médiations,
• de coordination territoriale et de proposition pour les politiques publiques.

… avec des généralités sur les missions et enjeux de développement des MDPH

Des tendances sont relevées : les missions d’accueil, d’information, d’évaluation, de décisions seraient mises en place, les missions d’expertise, d’observation, de réseau et d’appui aux politiques seraient encore à développer. Le rapport est imprécis sur ce plan (pas de chiffres sur les réalités) et décline l’idée qu’une augmentation de moyens des MDPH leur permettrait de mettre en œuvre leur mission. De manière tout aussi imprécise, est évoquée une augmentation de moyens pour le développement de champs nouveaux (orientation dans l’emploi, tutelles, aide à domicile, accessibilité au logement, outils statistiques), ou l’optimisation des organisations (notamment des projets de service et des gains de productivité).

… et des éléments plus précis sur l’emploi, à partir des données de 74 MDPH 

Compte tenu de la réalité des MDPH (accent sur les missions d’accueil, d’information, d’évaluation, de décisions) et des challenges (réunion dans ces organismes d’agents de la fonction publique territoriale, d’État ou hospitalière, avec des mécanismes de mise à disposition, d’agents détachés des organismes d’assurance maladie, d’agents contractuels de droit public, de salariés de droit privé), quelques données retenues sont intéressantes :

• Un nombre d’agents variant de 13 à 154, avec 46 en moyenne par MDPH (une réalité considérable donc !),
• 84 % des agents sont des femmes (51 % sont des agents de catégorie C), et 16 % sont des hommes (dont 51 % sont des agents de catégorie A),
• 42 % des agents ont plus de 50 ans, ceci étant lié à l’utilisation d’agents en place dans les administrations (dont CDES et COTOREP),
• 42 % des agents ont un niveau de formation supérieur à Bac + 3/4, (personnel d’évaluation, d’accompagnement, de direction) et 41 % ont une formation inférieure ou égale au BAC (personnel d’accueil et d’administration),
• 56 % sont agents titulaires des fonctions publiques, 25 % sont agents non titulaires de ces fonctions publiques, 20 % ont des contrats de droit privé : la part publique est fortement majoritaire,
• 65 % des agents appartiennent à la filière administrative (gestionnaire, attaché, rédacteur, pour une première moitié d’entre eux, adjoint administratif pour l’autre moitié), 29 % aux filières sociales ou médico-sociales. 4 groupes d’emplois regroupent 80 % des effectifs : adjoint administratif (50 %), médecin (14 %), assistant socio-éducatif (8 %), rédacteur (8 %),
• Plus globalement, est soulevé le fait que les effectifs des MDPH sont loin d’être stabilisés, avec notamment des compléments nécessaires aux effectifs actuels, des difficultés de recrutement et un fort taux de départ dans certaines professions (les médecins !), un niveau d’expérience et de compétences déjà acquis et élevé,
• Les besoins de formation sont encore très importants (et le rapport fait le lien avec les prestations possibles du CNFPT..., publicité oblige) : conduite de projet pour les cadres, fonction d’accueil (avec un décalage entre les besoins et les réponses de la CNSA), fonction d’évaluation notamment.

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Quelques réflexions...

Ce rapport d’étude est loin de proposer une évaluation précise, objective, argumentée, des moyens et des missions, comme d’ailleurs de nombreux autres rapports. Ceci me semble très problématique… l’inégalité devant la loi (de 2005) est en effet réelle d’un département à un autre. Il a le mérite de montrer que les MDPH, et plus globalement les contenus de la in du 11 février ont vécu une avancée considérable, pourtant encore bien en retrait par rapport aux objectifs annoncés.

Dans le prolongement de ce rapport, j’indique que, si les MDPH sont bien un des principaux vecteurs de mise en place de la loi, il faut leur donner des obligations plus fermes, un contrôle effectif et des moyens. C’est loin d’être le cas. Il me semble indispensable d’indiquer que l’État devrait être dans une position bien plus centrale (ni délégation à un organisme comme la CNSA, ni délégation aux collectivités locales).

                                                                     Daniel GACOIN

Dernières nouvelles de l’évaluation sociale et médico-sociale …

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Le projet de loi HPST…

Le projet de loi Hôpital, Patients, Santé et Territoires établit un nouveau cycle de vie pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESMS)… Leur autorisation de fonctionner est toujours de 15 ans, avec 3 périodes de 5 ans pour la validité des projets d’établissement, mais l’exigence d’évaluation se modifie : 2 évaluations internes (et non 3) et 2 évaluations externes en 15 ans, des dates butoirs qui évoluent pour les premières réalisations. Une simplification utile, visible en 3 tableaux…
-    l’ancien cycle légal des ESMS…

-    et leur nouveau cycle après adoption de la loi HPST en 2009…

-    et la clarification des dates butoirs des évaluations avec 3 cas de figure…

L’avancée de l’évaluation externe…

L’Agence Nationale de l’Évaluation Sociale et Médico-sociale (ANESM), engagera au 1er semestre 2009 l’agrément des évaluateurs externes. Ils devront satisfaire à 3 conditions : expérience avérée des ESMS, connaissance actualisée du secteur social et médico-social, formation reconnue en matière de méthodologies évaluatives. Cela devrait nous éviter certains opérateurs proposant des démarches inadaptées ou des organismes lançant des produits dérivés sans rapport pertinent avec l’évaluation sociale et médico-sociale. J’ai relevé à titre d’exemple dans les ASH et le dernier N° de la Revue Direction(s) une publicité à la limite de l’escroquerie pour une formation d’évaluateurs des structures d'économie sociale (proposant, à partir d’un savoir-faire en certification, tous secteurs confondus, l’accès à un diplôme soi-disant officiel d’évaluateur interne ou externe, inexistant en réalité pour les ESMS). À noter sur ce thème : l’ANESM souligne qu’il est « nécessaire d’assurer une régulation du marché » (de l’évaluation externe) estimé à 380 millions d’euros. J’avais, pour ma part et ici même, chiffré ce marché à 330 millions d’euros (suscitant alors des critiques pour une estimation jugée beaucoup trop élevée…). Attention toutefois ! L’estimation de l’ANESM est globale, à répartir sur 7 ans.

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La progression des « bonnes pratiques professionnelles »…

L’ANESM poursuit l’édition de recommandations de « bonnes pratiques professionnelles ». Sur les 15 thèmes qui faisaient partie de son plan de travail 2008, 8 seulement ont donné lieu à une production, soit un peu plus de la moitié. C’est maigre, espérons que le rythme sera demain en phase avec les ambitions affichées (le programme 2009 est particulièrement copieux avec 12 thèmes recensés de recommandations). A ce jour, nous pouvons nous référer à des recommandations concernant :

1. L’expression et la participation des usagers dans les structures d’inclusion sociale (texte paru en mai 2008). Le texte comporte un cadrage théorique, 37 recommandations dans 5 directions.
2. La mise en œuvre de l’évaluation interne (texte paru en mai 2008). Le texte, répétant les repères du document de 2009 (CNESMS), comporte un rappel des finalités et l’affirmation de principes : participation de tous, personnels et usagers, travail par priorités (l’intérêt majeur du texte, insistant pour l’abandon de l’exhaustivité des contenus), l’attention aux outils réels de collecte et la construction, à partir de constats d’écarts des axes de progression.
3. L’expression et la participation des usagers dans les structures d’inclusion sociale (texte paru en mai 2008). On trouvera dans ce texte, après un cadrage et des principes directeurs, 27 recommandations (certaines déclinées dans plusieurs actions précises) pour 2 domaines (liés à la définition d’une stratégie) et 3 domaines (liés à sa mise en œuvre).
4. La bientraitance, définition et repères pour la mise en œuvre (texte paru en août 2008). Après un très intéressant rappel historique du concept et une présentations des fondamentaux, le texte propose 56 recommandations dans 4 directions.
5. Conduites violentes dans les établissements accueillant des adolescents : prévention et réponses – établissement concernés : protection de l’enfance, enfance délinquante, ITEP (texte paru en mai 2008). 51 recommandations sont proposées dans 4 directions (identifier la violence, apporter une sécurité de base, engager une prévention, traiter les situations), avec parfois des éléments précis et fort intéressants.
6. Ouverture de l’établissement à et sur son environnement (texte paru en janvier 2009). Partant d’une définition double de l’environnement (les professionnels et la structure d’une part, l’entourage des personnes accueillies d’autre part), le texte propose 25 recommandations, très souvent déclinées en actions précises, constituent le socle du texte autour de 2 stratégies
7. Missions du responsable de l’établissement et rôle de l’encadrement dans la prévention et le traitement de la maltraitance (texte paru en janvier 2009). Après 3 principes de base (engagement, responsabilité, justice), le texte propose 46 recommandations, dans 3 directions et 10 sous-directions. J’ai particulièrement apprécié (et je l'ai dit à des membres du groupe de travail ANESM sur ce thème) le caractère précis, le langage clair et peu « éthico-managérial » du contenu.
8. Les attentes de la personne et le projet personnalisé (texte paru en janvier 2009). Après des principes de base (notamment la co-construction, comme droit, non comme obligation pour la personne), le texte propose 33 recommandations précises dans 7 directions. J’ai été très intéressé, y compris sur la différenciation / articulation entre projet personnalisé et contrat de séjour, même si je continue à refuser que le contrat de séjour soit uniquement un texte général. Il existe même un petit escamotage du décret. On nous dit ainsi que le contrat comporterait des objectifs et prestations offertes, sous-entendus de manière générale, alors que l’avenant présenterait les objectifs et prestations adaptées à la personne : je rappelle que le décret indique que le contrat devra proposer les objectifs de la prise en charge définis avec l'usager (ou son représentant légal), que les prestations présentées seront les plus adaptées, avec une mise en œuvre dès la signature. Cela fait un certain temps que je rappelle que ce petit escamotage est le résultat d’une dérive : le poids trop important d’une volonté de se protéger de contestations juridiques,qui favorise paradoxalement la « judiciarisation » et favorise surtout des modèles de contrats de séjour illisibles. Prenons l’exemple sur le modèle de DIPC concret, lisible, individualisé à la PJJ.

On trouve dans ces recommandations des avancées utiles, construites notamment avec des personnes ressources et de terrain, des réflexions de qualité souvent, lénifiantes parfois (lieux communs ou compromis ne fâchant personne), peu innovantes et même réductrices dans certains domaines... Reste une question : si le volume énorme de recommandations (à ce stade 275 en 7 textes !) est censé guider l’évaluation de chaque ESMS, à quand une recommandation sur la méthode pour gérer le trop plein de recommandations ?

                                                                    Daniel GACOIN

Une nouvelle institution, UNAFORIS, dans le paysage de la formation des travailleurs sociaux : quelle pertinence au regard des enjeux ?

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Une nouvelle qui a surpris …

En décembre 2008, est née « l’Union Nationale des Instituts de Formation et de Recherche en Intervention Sociale » (UNAFORIS). Le grand public aura du mal à percevoir son importance… d’autant que cette union lie 2 groupements déjà existants et « concurrentiels »  : le Groupement National des Instituts régionaux du travail social (le GNI) et l’Association Française des Organismes de Formation et de Recherche en Travail Social (l’AFORTS). Un véritable plus ? À la hauteur des enjeux ?

… qui affirme une dynamique …

Le 21 janvier 2009, la nomination du président d’UNAFORIS, confirmée, signale l’ambition. Pierre Gautier, ancien directeur d’administration centrale (la Direction générale de l’action sociale, DGAS) au Ministère, prend la tête politique de l’union et confirme les visées fortes : le développement de l’action sociale, y compris dans les services d’aide à la personne, par la professionnalisation initiale et continue accrue, la défense de l’intérêt des écoles de travail social et de leur place dans l’enseignement supérieur européen, sur le modèle de grandes écoles.

… arrivant au bon moment…

Il faut se rappeler que, de tout temps, les écoles de formation du travail social, en ordre dispersé certes, ont été à la pointe des engagements militants ou institutionnels pour l’expansion de l’action sociale et médico-sociale : développement des métiers et diplômes, ou des fédérations institutionnelles, soutien des négociations avec les pouvoirs publics, recherches et publications, etc. Ce n’est que dans les 10 dernières années que ces centres ont été regardés avec doute (inefficacité, formatage de professionnels non adaptés aux besoins, etc.) alors que le paysage institutionnel changeait et que la concurrence pointait. Leur défense unitaire est donc importante.

… après 80 ans de construction …

Trois étapes ont marqué l’histoire du travail social et des structures de formation * :

• De 1910 à 1970 : gestation du travail social. Les assistantes sociales se créent (2 influences : les surintendantes d’usine, les infirmières à domicile) au début du XXe avec des écoles et leur comité d’entente en 1927, facilitant le lobbying pour le diplôme d’AS (1932) et des références du métier. Les écoles d’éducateurs, après l’appui de ce métier par Vichy, progressent après 1945 (en parallèle aux structures pour jeunes en difficulté) : 3 écoles en 1943, 24 en 1965, toutes reliées à l’éducation populaire (influence d’E. Mounier et du scoutisme, ou de l’éducation active). Les centres de formation, liés à l’Association nationale des éducateurs de jeunes inadaptés (ANEJI), participent aux négociations pour les conventions collectives (accords UNAR-ANEJI de 1958, convention de 1966) et la reconnaissance du métier (diplôme en 1967, revu régulièrement). Un comité d’entente de écoles d’éducateurs naît en 1966. Diverses écoles se créent pour les métiers du travail familial, de l’animation. La mode des comités d’entente est liée à la défense des diplômes par filière. La gestation se termine par la diversification des métiers initiaux (EJE, etc.), sous un même concept, celui du travail social, et par la création d’une fédération nationale des comités d’entente en 1972.
• De 1970 à 2000 : diversification des métiers et unité impossible. Le social se structure en 2 pôles : 25 à 30 000 établissements et services sociaux et médico-sociaux constituent le « social installé », alors que des services diffus dans la cité (services d’insertion, de développement social) constituent le « social fragilisé ». Les métiers se décomposent, des métiers nouveaux se créent. Les structures de formation se développent, souvent par filière ou par regroupement et lien entre filières. Leur unité reste impossible : la fédération de 1972 échoue, comme d’autres tentatives fédératives qui suivront (Union nationale des Instituts de formation du travail éducatif et social, UNITES, en 1991, regroupée en 1996 avec d’autres dans une organisation nationale des formations au travail social, ONFTS), on y perd son latin. Des Instituts régionaux de formation au travail social (IRTS) s’ajoutent aux écoles en place : initiatives privées dans les années 70 (exemple à Canteleu en Normandie en 1976 : une fusion difficile de Peuple et Culture et de l’Institut G. Heuyer), volontarisme public à partir de 1986 (création par décret des IRTS comme écoles multi filières à dimension régionale). La diversité nourrit 2 regroupements, le GNI (en 1983, visant les IRTS), l’AFORTS (en 2000, visant les autres écoles, mono ou multi filières)… mais rien n’est simple, on trouve des IRTS à l’AFORTS et des écoles moins régionales au GNI, les oppositions / ambitions des hommes étant parfois plus dures que celles des idées. L’AFORTS représente 143 établissements (taille diverse), le GNI en représente 22 (taille importante).
• Après 2000 : la déstabilisation. Les évolutions externes s’accélèrent. Parallèlement à l’ouverture et la structuration du pilotage du secteur (exigence qualité, planification, contrôle des structures) les organismes de formation sont confrontés à de nouvelles donnes : ouverture de filières de formation supérieure (université, grandes écoles), concurrence accrue (université, Éducation nationale, opérateurs lucratifs), régionalisation des financements liée à la Décentralisation Acte II, réforme de la qualification des directeurs (CAFDES ou diplôme de niveau 1), formation initiale par validation des acquis et de l’expérience, limitation des financements (obligeant à développer des produits annexes, passant souvent de 10 ou 20 % à 40 % des budgets), réforme européenne des formations supérieures (LMD). La division n’est plus de mise : le premier terrain des défenses solidaires fut le CAFDES avec la création d’un réseau unique pour être l’interlocuteur de l’École des Hautes Études en Santé Publique. Tout cela a entrainé la constitution d’UNAFORIS.

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Il existe des enjeux nombreux…

UNAFORIS est clairement pensée comme réponse à des enjeux, souvent immédiats :

• La promotion de modèles de centres de formation conçus comme des pôles ressources, au niveau des territoires,
• La sortie des systèmes clos pour entrer dans l’espace de l’enseignement supérieur européen. On parle ainsi de développer des Hautes écoles spécialisées (enseignement supérieur non universitaire de type court), sur le modèle de la Belgique ou de la Suisse, en oubliant que les mêmes modèles existent également aux Pays-Bas et en Allemagne.
• L’entrée commune dans un dispositif de formation professionnelle adapté à la réforme européenne de l’enseignement supérieur,
• La réponse articulée au développement des métiers nouveaux (par exemple l’aide à domicile ou à la personne),
• La création d’un dispositif qualité (mais on ne sait pas encore s’il s’agit de créer un label ou une certification),
• La réponse solidaire au nouveau contexte concurrentiel, en tablant sur l’originalité du système par alternance actuel basé sur le lien fort avec un secteur professionnel, y compris pour les formations de niveau 1 et 2,
• La défense de modes de financement stables, ce qui est encore loin d’être le cas dans les dispositifs d’appels d’offre et de programme des Conseils régionaux.

… mais il n’est pas sûr qu’UNAFORIS soit la réponse la plus adaptée …

En effet, la réponse à ces enjeux suppose une capacité à s’imposer des normes, des coopérations et des contraintes, des arbitrages : il n’est pas évident que les centres avancent ensuite de manière cohérente, en acceptant des décisions et contrôles de cette union, conçue par le haut.

… et la plus en phase avec les niveaux régionaux devenus la référence

Le cadre régional de la formation en travail social (tutelle des Conseils régionaux) me semble plus adapté à des regroupements, supposant qu’UNAFORIS soit relayée par des unions régionales, dynamiques, représentatives, contraignantes. L’exemple de la Bretagne peut constituer un modèle : la création d’un comité régional du travail social en 2008, couplé avec un Groupement régional des centres de formation (le GIRFAS * *). Mais tous les centres dans les régions sont-ils prêts à jouer le jeu ? Pour ma part, j’ai peur que, même s’ils l’étaient, il ne soit trop tard : la concurrence répond déjà, en dehors de ces centres de formation, à des besoins de qualification spécifiques (très supérieurs, spécifiques de type aide à domicile).
                                                                                Daniel GACOIN

* En dehors d’ouvrages par filières ou sites, on lira le récent et très riche « Histoire du Travail social en Europe », dirigé par E. Jovelin, Éd.Vuibert, sept 2008. Un ouvrage particulièrement intéressant et indispensable
* * J’ai eu la chance d’accompagner le GIRFAS Bretagne (qui regroupe l’IRTS de Rennes, l’ITES de Brest, ARCADES du Morbihan et à terme, l’AFPE du Morbihan et l’AFPE sur plusieurs départements) dans l’écriture de son projet politique, pendant l’automne 2008.