Daniel Gacoin

Evaluation sociale et médico-sociale et bonnes pratiques professionnelles : derniers épisodes…

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Un domaine en progression dans le secteur social et médico-social…

Je donne régulièrement ici des nouvelles de l’évaluation sociale et médico-sociale. Si cette dernière peut relever de plusieurs domaines (juger la pertinence des politiques sociales ou le fonctionnement d’une organisation, mesurer l’efficience des pratiques d’accompagnement, analyser les besoins sociaux pour un territoire, un groupe ou une personne), celle qui est évoquée ici concerne l’amélioration continue de la qualité, dans des processus rendus obligatoires par la loi du 2 janvier 2002 :

• pour chaque établissement ou service, la réalisation une fois tous les 5 ans d’une évaluation interne sur la qualité des pratiques et des fonctionnements,
• pour le même établissement ou service, la réalisation une fois tous les 7 ans d’une évaluation externe opérée par un cabinet agréé, toujours sur les pratiques et fonctionnements, mais avec un regard sur les suites données à l’évaluation interne,
• pour chaque structure, la prise en compte progressive de « recommandations, références et procédures de bonnes pratiques professionnelles », élaborées et validées par un Conseil national de l’évaluation (CNESMS), devenu Agence Nationale de l’Évaluation Sociale et Médico-sociale (ANESM).

… et ses clarifications progressives, depuis 2006 notamment

Au-delà de mes réflexions sur ces démarches, chacun aura pu lire ici (15 billets sur 104, depuis 32 mois),  des informations sur les clarifications officielles :

• le positionnement de l’évaluation interne : démarche de progrès et d’amélioration, non de notation ou de certification (CNESMS 2006, ANESM 2008),
• le positionnement de l’évaluation externe : un contenu, une exigence de qualité des futurs évaluateurs (cahier des charges 2007),
• les contenus à aborder : 4 domaines indispensables,
• la dynamique de l’ANESM depuis 2007, et sa production des premières « recommandations de bonnes pratiques professionnelles » (sur la participation des usagers dans les structures comme les CHRS), diffusées en mai 2008,
• le feuilleton des dates butoirs avec le report prévisible à fin 2009 pour l’évaluation interne et fin 2016 pour l’évaluation externe (à quand la clarification définitive ?).

Nouvel épisode : l’avancée des travaux de l’ANESM

L’ANESM a produit, le 8 août 2008, 3 séries de « recommandations de bonnes pratiques professionnelles », sur les thèmes suivants :

• Les conduites violentes dans les établissements accueillant des adolescents,
• La mise en œuvre d’une stratégie d’adaptation à l’emploi des personnels au regard des populations accompagnées,
• La bientraitance : définition et repères pour la mise en œuvre.

J’aurai l’occasion de revenir sur ces contenus, mais, dans la forme, je note que l’ANESM poursuit son travail avec une même méthode (de « consensus formalisé » comme dans le domaine sanitaire, même s’il existe des inflexions). Je confirme ce que je disais en mai dernier, l’ANESM s’éloigne sensiblement des définitions posées par le CNESMS pour ces textes (il avait demandé une déclinaison en 3 catégories : « recommandations », « références », « procédures ») en présentant surtout des références. Et je confirme aussi mon regard sur ces productions : un caractère normatif, peu de place à l’innovation. Néanmoins, pour le texte sur la bientraitance, je retire mon appréciation négative de mai : le texte apporte des éclairages et connaissances pour le lecteur, même averti, ce qui n’est pas le cas des autres textes.

Les autres travaux ou prévisions de l’ANESM depuis mai :

• Le lancement d’une étude sur l’avancée de l’évaluation interne par deux canaux (interrogation des DDASS et Conseils généraux, interrogation des établissements et services).
• La mise en place d’une évaluation externe ciblée, au nom de la CNSA, sur les centres de ressources pour le handicap rare : la fin de cette évaluation, par un cabinet choisi par appel d’offres, est prévue pour début octobre 2008.
• Le lancement d’un appel à contribution d’établissements ou services pour la mise en œuvre des recommandations : les établissements volontaires seront appuyés par des chargés de mission de l’ANESM et contribueront à un retour d’expériences et à une adaptation des recommandations.
• La sortie dans quelques semaines de nouveaux textes de recommandations de bonnes pratiques professionnelles concernant : 1. L’ouverture des établissements, 2. Le projet de vie de la personne, 3. Le rôle du management dans la prévention et la lutte contre la maltraitance, 4. Le soutien de l’exercice de l’autorité parentale.
• La prévision d’une lettre d’information trimestrielle dénommée « Perspectives », qui se fera l’écho des échanges dans ses instances.
• La dynamisation de son site Internet.

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Autre épisode : le regard sur l’avancée des évaluations internes sur le terrain…

Il est intéressant de lire en détail une étude faite par le CREAI de Bourgogne. Il s’agit du résultat d’une enquête effectuée au premier trimestre 2008 auprès de 316 structures (on est loin de l’ensemble des structures de la Région), dont 53 % seulement ont répondu. Ses résultats indiquent :

• 35 % des établissements ou services répondeurs ont réalisé ou entamé l’évaluation interne (16 % démarche terminée), 26 % ont clairement le projet de la démarrer, 38 % ne sont pas engagés (n’en ont pas même le projet). Si l’on tient compte du taux de non réponses, le pourcentage de structures non engagées dans une évaluation est plus élevé, au moins entre 40 % et 50 % des structures.
• La durée des démarches d’évaluation interne terminées : pour 40 % moins d’un an (dont 8 % en un mois), pour 42 % de 1 an à 2 ans (mais avec une grande majorité de 1 an), pour 18 % plus de 2 ans (démarche ISO ou qualité).
• Une utilisation de référentiels déjà établis pour deux tiers des réponses (le référentiel du CREAI, Périclès, étant le plus cité, sans prédominance), une construction ex nihilo pour un tiers.
• L’appel à un intervenant extérieur pour deux tiers des répondeurs. Parmi ces intervenants extérieurs : pour 35 % un intervenant de fédérations associatives (APF, FEGAPEI, Arche), 27 % un cabinet privé (dont mon propre cabinet, ProÉthique conseil), 21 % le CREAI, 5 % l’IRTS.
• Le coût de l’évaluation interne, quand elle a été réalisée ou programmée : pour 59 % moins de 10 000 euros (interventions brèves, non comptabilisation d’un intervenant d’un siège, etc…), pour 35 % un coût entre 10 000 et 20 000 euros, pour 6 % un coût entre 20 000 et 30 000 euros (plusieurs années, démarche ISO).
• Les répondants n’ayant pas réalisé ni engagé la démarche d’évaluation : pour 16 % il s’agit de problèmes techniques ou méthodologiques, 16 % en attente d’une position de l’ANESM, 16 % ne pouvant financer le coût de la démarche, 15 % l’équipe n’étant pas prête, 48 % autres motifs  sans précision (plusieurs réponses possibles).
• Enfin, l’enquête relève, au-delà des difficultés rencontrées (démarche lourde, difficultés de mobilisation, manque de moyens, approche normative), des retours très positifs et surtout une absence de « déçus de l’évaluation » dans les réponses.

... et ses premiers enseignements

Je prends ces résultats avec intérêt et prudence, une seule région n’étant pas représentative de l’ensemble de la France. L’étude est insuffisante, mais l’on peut en tirer deux enseignements :

• Le taux de 40 à 50 % de structures non engagées dans l’évaluation (attendant de voir, etc…) semble très important. L’indécision des impératifs et méthodes semble en être la principale cause : une raison de plus pour espérer des repères clairs, du côté des pouvoirs publics,
• Compte tenu de l’hétérogénéité des démarches et outils utilisés pour l’évaluation, y compris pour le tiers de structures construisant leur propre référentiel, se confirme l’avancée d’un marché concurrentiel : une raison de plus pour demander aux porteurs de référentiels clés ou accompagnateurs de rester modestes et de présenter leurs supports avec l’intégralité des coûts (direct, indirect).

                                                                                    Daniel GACOIN

Faut-il défendre les internats ? Dernières évolutions en Protection de l’Enfance…

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Un livre récent de Francis Batifoulier…

La sortie d’un ouvrage aux Éditions Dunod me permet de revenir sur les évolutions en cours en Protection de l’Enfance. L’ouvrage s’intitule « Refonder les internats spécialisés : pratiques innovantes en protection de l’enfance ». Il est dirigé par Francis Batifoulier, directeur d’une Maison d’enfants à caractère social (MECS) à Biarritz, co-auteur d’un autre livre (« Fonction de direction et gouvernance dans les associations d’action sociale » : cf. mon billet du 5 février 2006), formateur des cadres du secteur social et médico-social en IRTS (j’ai eu le plaisir de travailler avec lui à plusieurs reprises). L’ouvrage apporte des propositions, bâties essentiellement sur une expérience unique.

… sur les évolutions des MECS dans la Protection de l’Enfance…

Les MECS sont à l’origine de la Protection de l’Enfance, qui a vécu de nombreuses évolutions depuis 900 ans. Ce secteur concerne l’intervention de l’Etat dans la vie privée des familles (dans les années 1970, J. Donzelot a parlé de « police des familles »), par une aide sociale obligatoire, parfois imposée, au bénéfice d’enfants dont les parents ne peuvent pas assumer leurs responsabilités, ou sont parfois maltraitants.

• Il est d’abord né dans l’action philanthropique privée, puis dans l’action publique : 1ers  accueils familiaux au XIème siècle, accueils dans les Hôtels-Dieu (mélange des situations), puis en orphelinat avec Vincent-de-Paul (le premier à parler du devoir d’accueil en institution spécifique) et enfin dans les hospices royaux. L’échec social de la Révolution française aboutit, à la fin du XIXème siècle, au développement d’institutions privées : orphelinats, lieux d’accueil des enfants « vicieux » ou malades, lieux des « corrections paternelles ».
• Les années 1950 à 1980 verront la spécialisation de l’éducation en suppléance provisoire des parents sur décision judiciaire ou administrative : MECS, accueils familiaux, foyers éducatifs. Les années 1980 verront deux évolutions : la place du  Conseil général (le Président) gérant une nouvelle administration territoriale (l’Aide Sociale à l’Enfance, permettant de ne plus parler des « enfants de la DDASS »), l’attention à la fonction parentale (les parents aidés et non plus mis à l’écart). On parle toujours de placement, mais apparaît la volonté affichée de respect et d’accompagnement des parents, et se développent en parallèle les actions éducatives en milieu ouvert, créées dès 1958.

… qui vient d’être l’objet d’une des grandes lois sociales de 2007

La loi du 5 mars 2007 réformant la Protection de l’Enfance, parallèle à la loi de prévention de la délinquance, était mal partie (velléités de dépistage systématique des enfants de moins de 3 ans « possibles futurs délinquants »…). Elle est pourtant venue affirmer des évolutions mises en place progressivement, notamment :

• L’insertion de la protection de l'enfance dans la politique familiale, rattachée ainsi à des angles individuels (mineurs) et sociétaux (familles, parents, vie sociale), et la reformulation des bénéficiaires : mineurs en danger ou en risque de danger (dont mineurs isolés et jeunes majeurs), détenteurs de l’autorité parentale rencontrant des difficultés porteuses de dangers potentiels,
• Le développement des approches préventives et précoces  autour des situations à risque, sans référence unique à la notion stigmatisante de « maltraitance »,
• Le nouveau fonctionnement autour des signalements d’enfants en danger : recueil des informations préoccupantes par la cellule de signalement avec  maintien des actions de coordination de l’autorité judiciaire, mise en œuvre d’une évaluation coordonnée, transmission à l’autorité judiciaire et évaluation judiciaire (enquête sociale, IOE) si l’évaluation de la cellule est insuffisante, se heurte au refus de la famille ou est impossible à réaliser,
• L’aménagement du secret professionnel avec le principe, limité, du secret partagé,
• De nouvelles missions de l’Aide Sociale à l’Enfance : soutien des liens de l’enfant avec d’autres personnes que les parents pour « l’intérêt supérieur » de l’enfant,
• La suppression de la notion de « retrait » de l’enfant, avec marginalité du placement judiciaire direct, l’organisation par le Président du Conseil Général du parcours en protection de l’enfance « en amont, en cours et en fin de mesure », l’obligation de rapport annuel fondé sur l’évaluation pluridisciplinaire,  la gradation du droit de visite ou d’hébergement des parents, la limitation des mesures à 2 ans avec reconduction,
• Le développement de nouvelles formes d’aide : nouvelle prestation d’accueil de jour, accueil individualisé (à temps complet, partiel, modulable selon les besoins), nouvelles formules d’accueil d’urgence (dont accueil de 72 h pour des mineurs en fugue), soutien des entretiens et rencontres aménagées entre des parents et enfants.

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Le travail des MECS et le contenu du livre de F. Batifoulier…

Le livre répond à ces nouvelles formes d’aide citées par la loi :

• Un regard thématique sur la place des MECS : dans un paradoxe juridique, dans leur intervention auprès d’une population qui évolue, dans leur évolution vers de multiples formules résidentielles,
• Une réflexion sur les fondements des institutions de placement : approche clinique institutionnelle, approche éducative professionnelle, nouage individuel / collectif, question du soin, question de l’aide et soutien à la parentalité,
• Enfin un regard sur les modalités de mise en œuvre de l’innovation : la gouvernance autour de la logique de service (nouvelle conception d’un cadre d’évolution pour les adolescents, modes de gouvernance sociale), la modélisation d’un service expérimental (le Groupe d’accueil et d’accompagnement modulable, GAAM  pour adolescents mis en œuvre par l’Association Saint-Vincent de Paul à Biarritz).

… apportant des perspectives

La première idée présentée est la confirmation d’une possible intervention, fondée, utile, non stigmatisante, en « suppléance parentale » : loin du « retrait », un accueil est une occasion d’entrer dans un parcours et même de le développer, en s’articulant avec des parents, tout en assumant une fonction de cadre structurant et de protection, « un travail de transition » dans « une éducation résidentielle ». Les traductions concrètes : des unités de vie aux dimensions plus restreintes, des modes d’accueil articulant l’accueil collectif et l’accueil familial, des modalités adaptées (appartement en ville pour les adolescents), l’ouverture sur l’environnement et des actions de prévention (lieux d’écoute, de rencontre, de soutien scolaire, soutien à la parentalité…), le relais parental, l’accueil de jour, l’accueil de jour du groupe parental, l’accueil séquentiel, l’accompagnement liant intervention au domicile et suppléance parentale… Le livre développe particulièrement l’expérience du GAAM ados de la MECS en détaillant la démarche structurée, engagée dès l’accueil, et également les parcours rendus possibles par cette structure dans ses services diversifiés (accueil séquentiel, mobilisation en temps de crise, etc…).

L’ensemble est revigorant et nous indique que l’internat a plus que jamais sa place en Protection de l’Enfance, s’il développe des formules plurielles.

… malgré les manques

Une première piste me paraît manquer : l’investissement possible et nécessaire dans des dimensions collectives de l’action, avec ses détails, ses pratiques, notamment en termes d’activités, de démarches de projets, de vie ensemble (voir mes propositions sur le thème dans mon billet du 13 février 2006).

Par ailleurs, l’ouvrage questionne : l’exemple cité (MECS Biarritz) a été rendu possible grâce aux moyens alloués par un Conseil général (financement du séquentiel, souplesse budgétaire, budget global, moyens suffisants), or il n’est pas toujours possible que l'évolution d’une MECS soit réellement, et partout, soutenue de la même manière par les départements, c’est même rarement le cas.

Ne boudons pas notre plaisir néanmoins. Ce livre nous incite à penser qu’il est possible d’innover, d’inventer encore, de porter des projets. Cette « logique de l’offre » n’est pas incompatible avec la rationalité institutionnelle et la mise en place d’une relation de service, avec « la logique de la réponse » donc, à condition d’en avoir l’ambition. Merci Francis de tous ces propos et à bientôt …

                                                           Daniel GACOIN