Daniel Gacoin

Les dysfonctionnements des MDPH vus par le Médiateur de la République

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Le Médiateur de la République, une institution…

Mis en place depuis 1973 (par adaptation d’une pratique des pays anglo-saxons et scandinaves), le Médiateur de la République assume une fonction originale : faciliter la résolution des dysfonctionnements de l’administration, en étant totalement indépendant. En droit, il est saisi par des parlementaires de toutes questions concernant le rapport des usagers avec les administrations au sens large, pour favoriser le règlement de litiges. En pratique, et c’est son originalité, il est saisi directement par des usagers ou personnes morales, transmettant alors une information sur la réclamation aux parlementaires de la circonscription. Il émet des vœux de réforme au niveau du Parlement, peut s’autosaisir, dispose de délégués médiateurs dans les régions ou départements. Leur influence doit beaucoup à la personnalité des Médiateurs : les promoteurs de la fonction que furent Robert Fabre et Paul Legatte de 1980 à 1992, ou l’homme d’ouverture pragmatique que fut Jacques Pelletier, de 1992 à 1998, mort il y a quelques mois, pour lequel j'ai toujours eu une grande admiration. Les deux derniers ont assumé une orientation originale : pour Bernard Stasi (1998-2004) l’idée d’une décentralisation de la fonction (des délégués décentralisés), pour Jean-Paul Delevoye (2004-2010) le souci d’une autorité morale renforcée.

… et ses propositions régulières

Depuis 2001, le Médiateur présente un rapport annuel au Parlement : un bilan sur son activité, des analyses sur la mise en œuvre des réformes parlementaires ou des propositions d’amélioration.

… notamment dans son dernier rapport

Le rapport 2007 a été publié il y a 5 jours. J’ai été particulièrement intéressé par son contenu :

• 65 000 situations examinées, dont 35 000 pour des réclamations (le reste correspondant à des demandes d’information et d’orientation) : 80 % des réclamations sont traitées par les délégués départementaux (un tiers concernant des questions sociales) et 20 % sont traitées au niveau central (dont 20 % pour les questions sociales).
• 39 propositions de réformes ont été formulées par le Médiateur en 2007 : 24 ont été suivies (par exemple : modalités d’attribution et de calcul de la retraite anticipée des assurés handicapés), 2 ont été abandonnées (protection sociale des demandeurs d’emploi créateurs d’entreprise, accès des notaires au fichier informatisé des comptes bancaires), 13 encore en cours d’instruction fin 2007 (certaines mesures ont été adoptées en 2008).
• 13 réflexions thématiques : de l’accès au droit des détenus aux pensions de réversion, en  passant par des thèmes qui ont depuis peu une grande actualité (l’aide aux familles traversant des heures difficiles avec la naissance d’un enfant sans vie, etc…).

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La mise en place des Maisons Départementales des Personnes Handicapées (MDPH)…

Une réflexion du rapport a attiré mon attention. Elle concerne un bilan des MDPH, à partir d’une enquête menée auprès des délégués départementaux, installés par le Médiateur auprès de ces nouveaux organismes. On se rappelle la spécificité des MDPH : une création au cœur de la loi du 11 février 2005 en faveur des personnes handicapées, dans une logique de discrimination positive et de guichet, pouvant faciliter l’accès aux droits nouveaux des personnes, notamment le fameux « droit à compensation » (traduit dans une décision de plan individuel, le PCH). Dès juillet 2006, soit 6 mois après l’installation théorique des MDPH (voir mes billets de juin et octobre 2006), le Médiateur a créé un délégué correspondant auprès de chacune d’entre elles. C’est à partir du retour de ces délégués que le Médiateur a voulu présenter des analyses sur 3 axes : les modes d’articulation délégués/MDPH, la mise en place des MDPH, la mise en œuvre effective de la loi du 11 février 2005.

… et un premier thème fort...

Le Médiateur rappelle (une lapalissade) la complexité de la loi du 11 février 2005 et des textes d’application (101 articles, 110 décrets  et arrêtés d’application). Il constate la méconnaissance importante des dispositifs, par le grand public comme par les acteurs spécialisés, y compris dans les MDPH. Notamment, est soulevée la méconnaissance des circuits contentieux sur les décisions prises par une MDPH : auprès des tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS), auprès des tribunaux de contentieux de l’incapacité (TCI) ou auprès des tribunaux administratifs (TA). Est soulevé le fonctionnement insatisfaisant des TCI (financement DRASS avec du personnel du ministère de la justice, absence de formation adaptée des magistrats, sous-effectifs notoires, etc…).

… suivi d’une inquiétude…

Il relève les enjeux de financement des mesures prévues par la loi du 11 février 2005 (accessibilité des équipements publics, places en établissements, coût des aides techniques et humaines des PCH). Il ne propose malheureusement pas d’évaluation chiffrée des besoins à venir… et des manques.

… mais également de questions ou difficultés

Je retiens dans ce rapport, avec des exemples individuels présentés de façon précise :

• Le manque de dialogue entre les MDPH et l’Éducation Nationale (autour de la mise en œuvre des attributions de matériel pédagogique par exemple),
• Les difficultés dans les possibilités de cumul d’emploi salarié et de l’AAH,
• Les difficultés de prise en charge des frais de transports (notamment pour des personnes adultes en MAS), nécessitant de mener une analyse approfondie et globale,
• Les retards dans des décisions à prendre par les MDPH (demandes d’invalidités, bénéfices de cartes de stationnement, réponse à des demandes particulières…),
• Le manque d’information, par exemple sur la majoration de la durée d’assurance vieillesse pour charge d’enfant handicapé, etc…
• Le retard pour l’application des droits civiques des personnes handicapées, malgré les engagements de la loi et la signature en 2007, par la France, de la convention internationale sur la protection et la promotion des droits des personnes handicapées.

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Les enseignements à tirer

L’ensemble de ce rapport pour utile, qu’il soit, reste très partiel voire même décevant, notamment pour ceux qui comme moi ont été amenés à travailler sur la dynamique des MDPH et à constater les grandes disparités (modes de structuration, moyens, application rigoureuse des textes, prestations). Parler ainsi de « premier bilan des MDPH » est trompeur : en fait, le document présente une addition de types de situations, importante mais en deçà d’une analyse complète des MDPH, 2 ans après leur installation.  C’est dommage, d’autant que ce bilan manque singulièrement.

Certes, un bilan approfondi est difficile : les responsables des Conseils généraux, fortement impliqués dans l’installation, la gestion et l’animation des MDPH, sont particulièrement attentifs à ce que des mises en cause éventuelles ne soient pas publiques.

Pourtant, dépêcher une mission d’évaluation, par une autorité indépendante (État central, CNSA ou Médiateur de la république) est une nécessité… Elle serait un bon vecteur d’évaluation de la loi du 11 février 2005.  Il conviendrait, selon moi, d’utiliser un mode d’entrée premier : la réalité des actions, des accès aux droits, des prestations, des informations dispensées auprès des usagers, en pensant à la réalité de l’égalité de traitement sur le territoire français. L’approche devrait ainsi faire le point, dans le cadre de l’évaluation de la loi, sur la réalité des MDPH : conformité des fonctionnements aux textes, progressions effectives (situation avant et après l’arrivée des MDPH), effets escomptés et réels. La piste des réclamations, utilisée par le Médiateur de la république, est un outil, il est loin d’être le seul, surtout quand il ne fait pas le tri entre des situations spécifiques (sans aucune statistique) et les prestations effectives (accueil, information, soutien de l’expression des aspirations, évaluations individuelles, financement de la PCH, travaux de la CDAPH, décisions effectives, accès aux droits).

Pourquoi ne pas se donner l’impératif d’une évaluation sérieuse, pour cette loi majeure, comme cela avait été le cas, 2 ans après la mise en place du RMI ?

                                                        Daniel GACOIN

Rémunération et conditions de vie des travailleurs sociaux en formation : avancées et questionnements...

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Plusieurs repères récents.

Quatre éléments ont attiré mon attention récemment sur le thème de la formation, articulant périodes « théoriques » et périodes « de stage », des travailleurs sociaux : un article des ASH Magazine sur les étudiants pauvres, le rapport Attali, l'augmentation des bourses aux étudiants et la rémunération des étudiants en stage professionnel.

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Premier élément : la réalité des étudiants travailleurs sociaux pauvres

Un dossieur d’ASH Magazine de janvier 2008 a le mérite d’éclairer sur une réalité, pourtant difficilement chiffrable, d’étudiants en travail social pauvres. Sont relevés le nombre non négligeable d’étudiants en situation difficile, notamment dans les formations de niveau V à III,  avec une inégalité dans l’accès, régionalisé, aux bourses, des coûts d’inscription devenus importants (550 euros, et encore, sans compter les coûts d’inscription aux sélections dans plusieurs écoles), la difficulté (contrairement aux étudiants de l’université) de marier une activité salariée, pourtant indispensable, avec la formation. Et surtout, est retenue l’idée de 10 % de situations de grande précarité.

Tout en étant favorable au travail des jeunes pendant une partie de leurs périodes de congés, je ne manque évidemment pas d’être sensible à la situation décrite par cet l’article. Notamment parce que se met en place une très grande inégalité sur le territoire français, et également parce que la situation de formation, compatible avec des activités rémunérées à temps partiel, devient, dans certaines des situations décrites, un véritable chemin de croix, toujours pour les étudiants les plus modestes.

Deuxième élément : le rapport Attali

Je suis donc d’autant plus sensible aux propos du rapport Attali sur le thème. Il n’est pas possible d’appréhender dans ce billet l’ensemble du rapport. Je ne l’ai pas entièrement terminé. Commandé par le Président de la République à l’ancien sherpa de F. Mitterrand, réunissant avec une grande liberté 42 experts (parmi lesquels, je le note, une seule véritable experte de questions sociales), le rapport m’interroge… même s’il comporte des propositions utiles, liées à un abaissement des freins à la croissance, ou iconoclastes (certaines inquiétantes). La tonalité générale du catalogue me met aussi mal à l’aise que l’ouvrage collectif présidé par J. Attali, en 2007, qui s’appelait « L’avenir du travail » (Fayard) : des visions souvent fulgurantes, mais un ensemble noyé dans un apparent fatalisme à l’égard de la modernité, sans alternative.

Autour des priorités, puis de 316 propositions, j’ai apprécié une dynamique davantage tournée vers des projets que sur la gestion. Je retiens l’ambition fondamentale N°1 (sur 8), « Préparer la jeunesse à l’économie du savoir et de la prise de risque», et sa traduction concrète (décisions 12 à 18, décisions 122 à 129) pour le soutien de la formation en alternance. On trouve ainsi : le soutien des stages, les bourses d’emploi et de stage, les systèmes de crédit aux étudiants salariés, la non prise en compte des revenus d’un emploi étudiant dans le calcul des bourses, l’investissement plus global dans les universités, l’extension du modèle de l’alternance, la revalorisation de l’apprentissage et de la taxe d’apprentissage, le développement du tutorat en entreprise, etc… Je note également le soutien complémentaire à l’emploi (décisions 130 à 132 pour l’emploi des juniors, décisions 133 à 137 pour celui des seniors, décisions 138 à 145 sur la sécurisation des parcours professionnels). Et également des actions sociales à développer (décisions 157 à 162 sur le lien social, décision 163 sur le soutien des minorités, décisions 164 à 186 sur la mobilité sociale et le logement, décisions 221 à 223 en faveur de l’immigration).

Pas de doute donc : le soutien à l’alternance, l’approche par discrimination positive à l’égard des étudiants pauvres, l’investissement massif dans la formation constituent des axes majeurs du rapport. Si ces propositions sont suivies, les avancées seront évidentes. Pour les étudiants en travail social, j’aimerais appuyer une spécificité : une adéquation des mécanismes régionaux avec ces futures règles de droit nationales.

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Troisième élément : les bourses des étudiants.

Une revalorisation du système des bourses de l’enseignement supérieur a été adoptée par arrêté du 11 janvier 2008, avec notamment la création d’un 6ème échelon (sur critères sociaux). Il permettra aux 100 000 étudiants les plus défavorisés de voir leur bourse augmenter de plus de 7 % par rapport à l’année dernière. Un progrès indéniable, dont il convient tout de suite d’indiquer qu’il devrait être généralisé, notamment pour les personnes qui bénéficient de bourses des conseils régionaux… Or, pour ces derniers, en charge de la formation professionnelle et notamment de la formation des travailleurs sociaux, les règles sont inégales, peu transparentes, non alignées sur l’enseignement supérieur.

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Quatrième élément : les stages rémunérés

Est donc publié un décret daté du 31 janvier 2008 qui prévoit le paiement des stagiaires, pour tous les stages de plus de trois mois, par une gratification d’au moins 380€ par mois, soit 30% du Smic. La gratification de stage est due à compter du premier jour du premier mois de stage, si celui-ci est supérieur à trois mois. Elle est versée mensuellement. Elle est due sans préjudice du remboursement des frais engagés pour effectuer le stage et des avantages offerts, le cas échéant, pour la restauration, l'hébergement et le transport. Et enfin cette gratification est due, pour tous les stages en entreprise, dans une association, dans une entreprise publique, dans un établissement public, à caractère industriel et commercial.

Pour les associations du secteur social, un doute circule : la réforme les concerne-t-elle ? D’un côté, certaines écoles, des directeurs, semblent plaider pour une non application, de l’autre, des syndicats d’employeurs ont pris position : respecter, et tout de suite, le décret. Je dois dire que j’ai la même position. Les  conséquences seront importantes pour les formations en travail social, comme cela a été évoqué dans un IRTS de la Région Centre où je « planchais », mardi, devant 80 directeurs sur le thème des GCSMS. La réforme, pour utile qu’elle puisse être, va mettre en danger les formations.

Ces métiers sont historiquement construits sur le principe de la formation en alternance. Depuis, les années 50 (par exemple dans les accords UNAR-ANEJI de 1958 pour les éducateurs), la question de la rémunération des stages est posée. Elle n’a pas été résolue. Les 380 euros mensuels aujourd’hui décidés, vont s’appliquer à toutes les structures privées, pourvoyeuses de la majorité des terrains de stage, et pas aux structures publiques (notamment les collectivités locales). Les pouvoirs publics sont incapables aujourd’hui de répondre à la question du financement de ces gratifications (sur le budget négocié ? à reprendre dans les comptes administratifs ? des dépenses opposables ? etc.. etc…). La situation financière risque d’être tendue, et (comble !) les conseils généraux, par exemple, risquent de refuser de prendre en compte ces gratifications dans les budgets, alors même qu’ils bénéficient d’une exonération de cette gratification pour leurs propres établissements. Le risque : des stagiaires qui se tournent vers les structures publiques, qui seront saturées, des structures privées qui n’ont pas les moyens d’accueillir des stagiaires. Et tout cela pour une gratification que les stagiaires eux-mêmes vont trouver largement insuffisante !

Comme toujours, je rêve d’administrations centrales qui prennent en compte tous les paramètres avant de décider, qui construisent des réformes dans une ensemble cohérent… Une utopie ??

                                                            Daniel GACOIN