Daniel Gacoin

Le plan de travail 2008 de l’ANESM : des avancées certes, mais une construction et un retard qui interrogent

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Enfin du nouveau du côté de l’ANESM !

Depuis 8 mois, l’Agence Nationale de l’Evaluation et de la Qualité dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux, plus rapidement appelée ANESM, a remplacé le Conseil National de l’évaluation sociale et médico-sociale (CNESMS)… Chacun attendait de voir, après une période de quasi-stagnation (septembre 2006 à mars 2007), des repères avancer de façon décisive sur l’évaluation sociale et médico-sociale, avec la nouvelle instance… Et bien non ! Jusqu’en novembre, sa communication a été inexistante, plusieurs organismes déplorant même des annulations problématiques de venues du directeur de l’ANESM, à tel ou tel colloque, etc… etc… Ce n’est que depuis quelques semaines que de l’information circule enfin ! Cette information concerne d’abord les instances de l’ANESM, et ensuite son plan de travail pour 2008. L’ensemble est disponible sur le site enfin mis à jour de l’ANESM.

… qui oblige à faire le résumé des épisodes précédents

Le fil historique de l’évaluation et de l’ANESM :

• En 2002, la loi rénovant l’action sociale et médico-sociale instaure une obligation d’évaluation de la qualité (prestations, organisation) dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux (32 000 structures), soit une évaluation interne tous les 5 ans, et une évaluation externe tous les 7 ans. Il ne s’agit pas d’une certification, mais d’une démarche d’amélioration continue. Elle soit s’appuyer sur des « recommandations, références et procédures de bonnes pratiques professionnelles », internes aux structures, ou validées par le CNESMS. Des questions et incompréhensions se font jour, pourtant : confusion possible avec des démarches qualité, contrôle du respect de procédures types, sanctions éventuelles, lien avec l’évaluation des résultats chez les usagers, etc…
• En 2002 toujours, un texte de la DGAS sur le régime d’habilitation des établissements et services indique une date butoir pour la 1ère évaluation interne, le 3 janvier 2007, 5 ans après la parution de la loi du 2 janvier 2002.
• En 2004, la DGAS met en place un groupe de travail avançant les premiers repères pour l’évaluation : une démarche d’interrogation, non un contrôle de conformité à des procédures types, quelques contenus minimums.
• En 2005-2006, l’installation du CNESMS (56 membres) inaugure un cycle de travaux sur l’évaluation interne. 2 notes d’orientation et un guide de l’évaluation interne indiquent que l’évaluation est promue comme une démarche de progression, participative, de chaque structure, et non un contrôle/audit, avec des incontournables (méthodes et contenus, notamment les 4 chapitres de l’évaluation : l’usager et ses droits, l’inscription dans un environnement, la mise en œuvre d’un projet, l’organisation et l’information).
• En 2006, le CNESMS adopte pour 2006-2007 un plan de travail sur les recommandations de bonnes pratiques en 16 domaines.
• En 2006 encore, est annoncé un report de la date butoir des évaluations (interne et externe) et un futur décret sur les nouvelles dates. Nous l’attendons encore à ce jour.
• En 2007, le CNESMS est remplacé par une agence autonome, l’ANESM, avec un budget propre et des instances plurielles (un conseil d’administration, un conseil scientifique, un comité stratégique avec les anciens membres du CNESMS organisé en 4 sections) et un directeur. Les anciens cadres du CNESMS disparaissent.
• En 2007 encore, la parution d’un cahier des charges pour les opérateurs futurs de l’évaluation externe confirme l’intention des pouvoirs publics : s’appuyer sur cette démarche, complémentaire à l’évaluation interne.
• En 2007 toujours, les responsables de l’ANESM (président du comité scientifique, présidents de section) sont nommés, son plan de travail pour 2007-2008 est annoncé. Pour autant, nous attendons toujours la clarification des dates butoirs (3 janvier 2009 pour l’évaluation interne ? 3 janvier 2010 ou 2012 pour l’évaluation externe ?).

… avant de faire connaissance avec le plan de travail proprement dit

L’ANESM prévoit en effet (CA du 12 décembre 2007) d’élaborer des références et recommandations de bonnes pratiques professionnelles. 15 thèmes seront étudiés en 2008 :

• 7 concernent des recommandations transversales, déclinées par catégories d’établissements : 3 concernent la maltraitance ou la bientraitance (on nous promet une définition !), 1 concerne la formation continue des personnels, 1 l’ouverture de l’établissement, 1 la conciliation entre personnalisation et vie en collectivité, 1 le projet de vie de la personne,
• 8 concernent des recommandations spécifiques : 2 pour les personnes handicapées (autisme, SESSAD), 3 pour les personnes âgées (Alzheimer et troubles apparentés), 2 pour les personnes en situation d’exclusion (participation, continuité de l’hébergement), 2 pour l’enfance et l’adolescence en danger (prévention et gestion de la violence, relation avec familles et parents).

L’ANESM prévoit en outre de poursuivre l’élaboration des repères pour l’évaluation interne : valider les notes d’orientation du CNESMS (voir mes billets des 29 juin et 20 décembre 2006), valider une version 2 du Guide de l’évaluation interne, actualisés (des spécificités par types d’établissement ou service), définir le format des résultats transmis à l’issue de l’évaluation interne.

L’ANESM prévoit enfin l’habiltation des organismes chargés de l’évaluation externe et d’établir des conventions avec des organismes extérieurs (Haute Autorité de Santé, ONED notamment).

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Quelques remarques sur les thèmes des recommandations…

Si ce programme de travail a été commenté dans la presse spécialisée, aucune analyse n’a été faite sur les différences entre le programme CNESMS sur les bonnes pratiques et le programme ANESM. Que peut-on noter sur ces différences ?

• Le CNESMS s’était donné un programme d’étude sur 16 thèmes, le programme ANESM en a éliminé 8 (insertion sociale et professionnelle, autonomie en internat, choix domicile/établissement pour personnes âgées, accompagnement en CAMSP, vie familiale en établissement, qualité de vie en établissement, signalement des situations à risque en protection de l’enfance, accompagnement du handicap psychique, pratique de communication avec les personnes lourdement handicapées).
• L’ANESM a privilégié certains thèmes : la maltraitance/bientraitance est fortement à l’étude (3 thèmes dont la définition/déclinaison de la bientraitance), l’accompagnement des personnes atteintes de la maladie d’Alzheimer et troubles apparentés (2 thèmes seront étudiés).
• L’ANESM a privilégié de nouveaux thèmes : certains concernent non les pratiques professionnelles mais les pratiques d’une organisation (la formation continue des personnels, l’ouverture de l’établissement), certains concernent les questions de personnalisation (conciliation avec la vie en collectivité, projet de vie).
• L’ANESM a confirmé certains contenus : notamment la gestion de la violence en établissement de protection de l’enfance.

... avant des questionnements

Je ne peux que saluer le démarrage des travaux de l’ANESM tout en questionnant la situation paradoxale qui se dessine : avec l’arrivée de l’ANESM, on constate que les travaux sur les recommandations de bonnes pratiques ont pris un an de retard !! Il ne manquerait plus que l’ANESM rappelle aux établissements le nécessaire respect des dates butoirs pour que le paradoxe soit complet.

Mais surtout, le décret à venir sur les dates butoirs définitives des évaluations interne et externe n’est toujours pas paru : quand sortira-t-on de cette situation absurde ? Comment respecter la prévision de janvier 2009 (si elle est confirmée) pour l’évaluation interne si les travaux promis par l’ANESM sur « le format des résultats » n’aboutissent qu’à la fin de 2008 ? Les pouvoirs publics veulent-ils compromettre la mise en place effective de l’évaluation en insupportant les équipes et dirigeants des structures ?

                                                                    Daniel GACOIN

Trop de gestion tue le social : des apports au vitriol de Michel Chauvière

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La publication d’un nouvel ouvrage …

Fin novembre 2007, est paru un livre de Michel Chauvière intitulé « Trop de gestion tue le social, essai sur une discrète chalandisation » (Ed. La Découverte). L’auteur, sociologue, directeur de recherche au CNRS, est connu de ceux qui s’intéressent au « social ». Ses premiers ouvrages des années 70 et 80 ont marqué par sa critique de l’idéologie du « social » (« Les socio-clercs. Bienfaisance ou travail social » de 1976 et surtout « Enfance inadaptée, l’héritage de Vichy », de 1980). Ses travaux des années 90 et 2000 sont bâtis comme des remparts à l’égard « d’une déconstruction » de l’action sociale (fin de l’État providence, décentralisation / territorialisation, marchandisation via la relation de service, progression de l’idéologie gestionnaire et néolibérale).

… conçu comme un réquisitoire

Le lecteur y est soumis à une construction implacable sur les changements en cours. Selon l’auteur, « devenue pensée unique, l’idéologie néolibérale est désormais assez incorporée au social pour que des entrepreneurs malins y fassent des affaires ». Il constate, dans les changements générés par « les tables de la raison gestionnaire et managériale libérale », des processus aux conséquences diverses : réduction de la voilure, ouverture d’un « marché du social », imposition de normes de « bonne gestion », valorisation d’un nouvel affairisme, nouveau lexique (services à la personne, accès aux droits, démarche qualité) favorisant un processus de chalandisation et de formatage des consciences, sapant les fondamentaux de l’action sociale et préparant la privatisation des services. Ce qui est visé dans ce réquisitoire contre une idéologie nouvelle, « sa rationalité technique et sa novlangue pseudo-éthique », c’est que le « social réalisé » (en actes, en droits et en institutions) « fuit par tous les bouts ». C’est aussi que la « bien-pensance » libérale imposerait des normes aux mouvements sociaux, aux professions établies, aux experts présentés comme « attardés », des normes sur les prestations instillant progressivement « un habitus commercial banalisé » offert au marketing. C’est enfin la préparation d’une réorganisation totale, où toutes les interventions sociales devraient être vendues (ou affichées avec leur coût réel), confondant le « vivre ensemble » avec le « faire des affaires ». Le livre comprend ainsi :

• Une 1ère partie intitulée « Société de services et fétichisme de la qualité ». Elle décrit  la métamorphose, consumériste, de la notion de service : une métamorphose mettant en danger un équilibre acquis, au début du XXème siècle (le compromis autour d’un État social). Puis, elle présente le développement de 3 types de situations des services sociaux et médico-sociaux : un « social de crise », un « social de gestion », un « social banalisé », marché libre et en expansion pour tous les gadgets. Cette différenciation nouvelle serait le résultat, selon Chauvière, d’influences cumulées : décentralisation, construction européenne, progression du management public, privatisation gestionnaire de l’État soutenue par les pratiques de gouvernance et de dirigeance des organisations, économie nouvelle de l’offre avec développement du marketing, nouveau régime financier, effets pervers de la contractualisation individualisée au détriment de la solidarité. L’univers nouveau de la qualité et des  normes est ensuite décrypté : nouvelle branche d’activité (métiers, officines, etc…) déléguée par l’État qui abandonnerait sa fonction de contrôle direct, chalandisation des comportements, progression des normes sur les bonnes pratiques, démarches et référentiels qualité peu probants en termes de rigueur, évaluation obligatoire avec une visée essentiellement administrative, progression de la compétitivité.
• Une 2ème partie intitulée « Le domicile, l’accès et l’usage, facteurs d’individualisation ». Elle indique combien, dans un contexte d’hégémonie de la gestion et du management, le cadre de l’action sociale se réduit, favorisant l’individualisme consumériste. L'auteur cite ainsi l’action à domicile (avec un rapprochement, pour Chauvière, entre des actions de proximité et des techniques de traçabilité humaine : guichets uniques, « GPSisation » des conduites, nouvelles technologies de l’information) ou la progression du « droit à l’accès à… » (au logement par exemple) souvent envahissante, mais peu probante au regard des manques (des logements effectifs). Enfin, il reprend la progression majeure de la loi du 2 janvier 2002 sur les droits des usagers : pour l’auteur, il s’agit d’un progrès apparent, mais en fait d’un leurre majeur favorisé par une élite réformiste, après l’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981. Il ne retient qu’une progression normative, administrative, « délégitimant » les professionnels et favorisant la consommation de services et « une compréhension individualiste, privatiste et consumériste de la pensée sociale ».
• Une 3ème partie intitulée « Forçage territorial et commerce des compétences ». Elle part de la promotion des approches territoriales : de la décentralisation aux incertitudes de politiques de développement local, avec leurs conséquences en termes de désordre de l’action sociale localisée… Elle poursuit sur la conversion des compétences sociales au marché (extension du secteur professionnel, mais déclin des régulations professionnelles). Une « industrialisation du social » s’organise, selon Chauvière, en 3 temps : 1. Travail de sape idéologique (opprobre sur les approches de type clinique, critique du corporatisme), 2. Passage d’une culture du salariat professionnel (années 60 et 70) à une culture de programmes et de réseaux, 3. Ouverture vers une culture du produit (qualité, évaluation de la satisfaction de l’usager clientélisé).

Le résultat global se veut imparable : rien ne trouve grâce à ses yeux, la seule alternative possible, c’est la résistance et la modernisation de la solidarité, appuyée sur un service public relégitimé, des actions non lucratives, des professions revalorisées, un droit des usagers plus citoyen que consumériste.

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Accepter les questionnements de Chauvière …

D'abord saisi par le contenu uniquement à charge de l’ouvrage, j’ai rapidement été intéressé par ses propos. Notamment, j’ai apprécié la présentation de certaines évolutions : progression de la mise en concurrence, ouverture du champ des services aux personnes aux entreprises lucratives, dérives technicistes et gestionnaires (essentiellement comptables et à courte vue), euphémisations des référentiels métiers et absence de rigueur et de pertinences de certaines démarches qualités ou évaluatives, progression d’une novlangue éthico managériale, multiplication des dispositifs et réseaux rendant illisible le regard sur les manques et les actions mises en œuvre. De nombreux points méritent d’être repris, certains sont bien intéressants et l’ensemble confirme que le livre est important.

… tout en déniant son approche globale

Des objections, de forme tout d’abord, me semblent nécessaires :

• Sa construction est à sens unique, rejetant la complexité des mécanismes à l’œuvre pour une relecture systématique, à l’appui de sa démonstration globale, au risque parfois d’inexactitudes (sur l’ANESM notamment). De même, les dérives dénoncées, à juste titre, ne peuvent être une preuve d’exactitude du raisonnement global.Certains contenus paraissent même à la limite du raisonnable (une supposée « GPSisation des conduites » par exemple)
• Le contenu du livre souffre d’un syndrome que j’appellerais… « bourdieusien » (en m’inspirant de l’excellent ouvrage de Nathalie Heinich, Pourquoi Bourdieu, Gallimard, 2007). On trouve ainsi : une  rigueur de raisonnement, mais des propos contradictoires tenus avec autant de force à quelques années de distance (dans les années 70, dénonciation des idéologies du travail social soutenues par un État contrôleur / dominateur, aujourd’hui défense du travail social public), une stigmatisation de certains concepts et de penseurs sans qu’ils ne soient explicitement nommés, une position moniste sur fond de discréditation systématique de positions opposées.

Et surtout, il convient d’opposer des objections de fond :

• La vraie construction de Chauvière est, selon moi, une fiction : le compromis global (l’État garant d’une protection solidariste, puis assurantielle dès le début du XXème siècle) à la base du « social » et remis en cause depuis 25 ans sur fond de pensée dominante et néolibérale (réduction des dépenses, marchandisation), à preuve l’ouverture au marché du champ des services à la personne. Le compromis global présenté par Chauvière n’était ni global (addition de compromis partiels), ni acquis au début du XXème, ni même garanti par l’État, les corps intermédiaires étant particulièrement engagés dans la conception et la réalisation d’actions sociales privées. L’auteur s’arrête à la construction historique de 1945 et fait l’impasse sur la construction du « social » des années 60 et 70 : le triptyque « populations en difficulté / institutions sociales / professions sociales », conduisant à confier l’action sociale, non à un corps social en mouvement, mais à des professions agissant dans des institutions à part.
• La définition du « social », qui ne peut être compris comme l’ensemble des « services aux personnes », me semble à reprendre (pour moi, l’ensemble des actions réciproques favorisant le développement du lien social et les compromis du « vivre ensemble »), autorisant une construction plurielle, mais à rendre très lisible, de l’action sociale : une part solidariste garantie par l’État, une part assurantielle, une part collective et territoriale, une part ouverte à la concurrence.
• La défense des professions sociales, telle qu’elle est présentée, me semble absurde : le travail social ne peut se justifier par sa seule existence, mais par des finalités mises en mouvement, interrogeables, dirigées et contrôlables. Pour quelqu’un qui a, comme moi, été formé à l’idée d’un travail social construit autour de la rencontre humaine, de la clinique et de la mise en mouvement, individuelle ou collective, soutenue par une institution, il existe une interaction nécessaire entre un travail social fort, des professionnels engagés et des organisations managées autour de projets structurés par des valeurs. Je ne peux donc épouser la dénonciation, par nature, du management (systématiquement associé à gestion comptable, culture du résultat, concurrence et loi du marché), d’autant que les idéologies dénoncées ne sont pas définies.

Malgré leur outrance, les propos trempés de Chauvière permettent de s’interroger et, même quand des objections essentielles sont à poser, ils aident à continuer à penser l’action sociale, pour aujourd’hui et pour demain.

                                                                    Daniel GACOIN