Daniel Gacoin

L’évaluation externe des établissements et services sociaux et médico-sociaux : un cahier des charges certes, mais des questions non résolues …

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Les attentes sur l’évaluation externe …

J’ai souvent évoqué ici la future évaluation des établissements et services sociaux :

• Un processus nouveau posé par la loi comme une contrainte, mais qu’il est nécessaire de penser, sous certaines réserves, comme une opportunité,
• Une démarche qui constitue une évolution majeure, dans l’esprit (même si les acteurs des structures disent avoir toujours évalué, tout cela est de l’illusion), dans la lettre (contenus et méthodes apparaissent, constituant de nouveaux horizons de rationalité, et de construction d’une éthique du doute, d’interrogation rigoureuse des pratiques).
• Une pratique à promouvoir dans des approches reliant éthique, développement humain, et organisation à des repères fondés, affirmés et opérationnels. Ceci devrait permettre de mettre de côté des approches uniquement centrées sur des référentiels clés en main, sur des notations jugeantes sans élaboration ou mise en mouvement.
• Une démarche à comprendre dans sa dimension systémique : un projet de chaque structure revu tous les 5 ans, couplé avec une évaluation interne tous les 5 ans et une l’évaluation externe tous les 7 ans. L’ensemble, articulé, permet de formuler des axes de progrès, repris dans les projets, révisés régulièrement.
• Une démarche nouvelle pour laquelle il me semble difficile de prendre le prétexte de dérives (venant parfois de cabinets experts, ou de responsables administratifs ou dirigeants, ou de professionnels) pour caricaturer les dynamiques à promouvoir.

Finalités, méthodes et approches ont été balisées pour l’évaluation interne en septembre 2006 par le Conseil National de l’Evaluation Sociale et Médico-Sociale (voir mon billet du 9 octobre 2006 sur le guide de l’évaluation interne du CNESMS). Nous étions dans l’inconnu pour l’évaluation externe, malgré la mise en place de l’ANESM (Agence Nationale de l’Evaluation et de la qualité dans les Etablissements et services Sociaux et Médico-sociaux) en mars 2007 et alors qu’une date butoir (3 janvier 2010) était affirmée pour sa réalisation. Dès décembre 2006, j’indiquais ici que la situation pouvait tourner à l’absurde.

…et l’arrivée du décret du 15 mars 2007

Est arrivé, comme cela a été présenté dans la presse spécialisée, le décret du 15 mai 2007, voulant préciser un cahier des charges pour l’évaluation externe. Il est important de préciser que son contenu, travaillé par l’ancien CNESMS, était connu des initiés puisque nous en avions eu copie au moment de son passage pour avis au Comité national de l’organisation sanitaire et sociale (CNOSS), le 26 avril. L’impatience était importante chez les cabinets ou consultants indépendants, brûlant d’utiliser ce marché, l’attentisme étant plus courant dans les établissements et services.

… avec des contenus forts

D’emblée, chacun notera les précisions et définitions importantes posées dans ce décret:

• La commande : il rappelle que chaque établissement est tenu de faire appel à un organisme ou professionnel habilité par l’ANESM, dans une procédure ouverte et concurrentielle, pour faire réaliser une évaluation : appréciation « dans une logique d’intervention et d’aide à la décision », mais pas un contrôle ou une certification. L’organisme évaluateur devra être « indépendant » de la structure qu’il évalue (aucun intérêt financier direct ou indirect dans l’année qui précède). Et l’établissement ou service finance l’intervention de l’évaluateur, après une contractualisation détaillée dans le décret.
• Les évaluateurs devront avoir des compétences effectives pour ces missions : expérience professionnelle dans le champ social ou médico-social (ceci éloigne le spectre d’évaluateurs venus d’autres univers, dont le sanitaire strict), formation aux méthodes évaluatives, connaissances actualisées dans le domaine de l’action sociale et des bonnes pratiques, capacité d’adaptation à la diversité des problématiques (pas une seule vision, ni une approche réduite à un seul champ).
• La méthode des évaluations externes comprend un ensemble articulé : recueil d’informations, observations, audition des professionnels (l’ensemble), interrogation des mises en œuvre et des effets ou impacts, analyse des systèmes complexes et interrelations de facteurs, élaboration de préconisations hiérarchisées, formalisation (l’écrit final est décrit de manière détaillée).
• Les contenus à évaluer sont explicités : une appréciation globale, l’examen des suites données aux résultats de l’évaluation interne, l’examen de certaines problématiques. Sur le dernier point, 15 thèmes sont déclinés : autour de l’usager et de son projet (évaluation, personnalisation, projets personnalisés, accès aux droits, participation), sur l’organisation (adaptabilité, prise en compte de bonnes pratiques, gestions des risques, cohérence/continuité, respect des réglementations, mobilisation des professionnels, dispositifs autour de la fatigue professionnelle, mise en œuvre des missions), sur la dynamique territoriale (perception externe, coopérations interinstitutionnelles, inscription dans l’environnement).

… mais peu de surprises

La production de ces contenus indique le caractère précis de la démarche souhaitée (effectivité des réalisations, étude des impacts) et peut constituer une nouveauté pour ceux qui pratiquent peu l’évaluation des établissements et services. Pour tous ceux qui oeuvrent déjà dans l’évaluation interne (c’est mon cas, au titre d’accompagnateur ou formateur depuis plusieurs années), ces contenus sont peu surprenants et relativement limités (surtout si on compare avec la liste de contenus de l’évaluation interne : cf. Guide du CNESMS). A quelques exceptions près (les 15 thèmes), ce cahier des charges apporte peu de précisions, peu d’informations nouvelles. Il confirme, sans approfondir véritablement. On est loin du cahier des charges nécessaire.

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Des points non résolus

Ces limites sont liées au contexte de l’élaboration du document : il est une production du CNESMS, pas de l’ANESM. Le CNESMS a voulu baliser une approche, éventuellement pour éviter une appréhension future différente de l’ANESM, l’identité de vue n’étant pas totale entre les porteurs/responsables des 2 structures.

Les manques concernent la manière avec laquelle les organismes seront habilités, de même que la précision de l’indépendance des organismes (quid des CREAI ? des fédérations ? etc…) et les financements. Je crains ainsi que le décret n’ait pas suffisamment éclairé et éventuellement découragé les intervenants, créatifs certes, mais sans compétence ni appréhension du sujet. L’idée du marché juteux est encore prédominante par rapport au sérieux à promouvoir. La question du coût, des normes de jours d’intervention, est encore à éclairer pour éviter les dérives.

… et les questions à éclaircir

J’engage les pouvoirs publics, comme l’a formulé l’UNIOPSS (Union Nationale Interfédérale des Œuvres Privées Sanitaires et Sociales) dans son communiqué du 15 mai, à revoir la copie de l’évaluation externe, à éclairer la question des financements et des délais. La réalisation d’évaluations externes, sur les bases actuelles (avant le 3 janvier 2010, avec l’actuel cahier des charges, sans clarté sur le financement, moins d’un an après la date butoir de l’évaluation interne, le 3 janvier 2009), est irréalisable et dangereuse.  L’UNIOPSS propose de reporter les dates butoirs : pour l’évaluation interne au plus tard le 3 janvier 2010, pour l’évaluation externe entre 2013 et fin 2015. Cette proposition est trop extrême, et dissocie d’emblée évaluation interne et évaluation externe. Or c’est dès le départ qu’il convient de poser cette association dynamique. Je propose pour ma part de ne rien changer pour l’évaluation interne (début 2009), mais de décaler à début 2011 la date butoir de l’évaluation externe. Et j’y associe 2 conditions : d’avantage d’exigence et de contrôle à l’égard des futurs évaluateurs, clarté sur le financement.

                                                        Daniel GACOIN

Du nouveau pour la cause du handicap ?

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Le dernier congrès de l’UNAPEI…

Ces deux derniers jours, s’est tenu à Tours le 47ème congrès de l’UNAPEI, l’Union Nationale des Associations de Parents de Personnes Handicapées Mentales et de leurs Amis. J’ai eu le plaisir d’y intervenir aujourd’hui sur le thème des démarches d’amélioration de la qualité au sein des associations, établissements et services médico-sociaux. Je « planchais » sur l’implication souhaitable, et surtout possible et nécessaire, des parents et usagers eux-mêmes dans la formulation des indicateurs de la qualité du service à apporter (la qualité souhaitée), dans le regard critique sur la réalité (la qualité perçue ou réelle), dans la formulation des axes d’amélioration.

L’UNAPEI est connue du grand public, notamment par ses campagnes pour la cause des personnes handicapées mentales. Elle est l’héritière d’une longue histoire … C’est en 1946 qu’a été créée la première Association de Parents d’Enfants Inadaptés (APEI). D’autres parents, militants de la toute jeune UNAF (Union Nationale des Associations Familiales), créent en parallèle des associations semblables. Ils se regroupent en 1960 dans cette union nationale, mouvement et groupe de pression. Dans la période historique de création et développement du secteur médico-social (établissements, services pour une prise en charge spécialisée), l’UNAPEI a été un acteur majeur. Par la suite, confortant le positionnement de leurs aînés, les dirigeants des associations adhérentes de l’UNAPEI ont continué à œuvrer dans deux domaines : gestion d’équipements, action auprès des pouvoirs publics et de l’opinion. Les grands combats de l’UNAPEI : regard différent sur les personnes handicapées, progression des services et des ressources, construction de places en structures à la hauteur des besoins, développement des droits des personnes, progression de l’intégration. Elle regroupe 750 associations, 3000 établissements et services (soit près de 10 % des 32000 structures sociales et médico-sociales).

… dans une période de transition

Les récentes polémiques électorales ont questionné l’intégration des personnes handicapées, montrant la faible connaissance, encore, des réalités actuelles du monde du handicap. Les avancées y étaient peu connues:  intégration en progression réelle, du fait notamment du plan Handiscol de 1998-1999 et surtout de la loi du 11 février 2005 sur l’égalité des droit et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées (déjà souvent évoquée dans ce blog) se mettant en place progressivement.

Il persiste encore actuellement de grands enjeux :

• Mise en œuvre complète de l’action des Maisons Départementales des Personnes Handicapées (MDPH) dans l’objectif d’une égalité de traitement sur le territoire,
• Progression de la représentation des personnes handicapées elles-mêmes dans les instances et lieux de décision,
• Augmentation des moyens financiers, notamment les ressources des personnes (l’Allocation Adulte Handicapé, l’AAH, doit encore progresser de 25 %)
• Construction de places supplémentaires en établissement ou service médico-social (bien au-delà du rattrapage engagé à travers les PRIAC 2006-2008 de la CNSA),
• Poursuite d’un pilotage mobilisant pour la qualité dans les structures d’accompagnement,
• Développement de modes d’accompagnement personnalisés, avec logique de parcours et de projet,
• Mise en place d’une véritable aide aux « aidants » (dont « aidants » familiaux pour le maintien  à domicile),
• Poursuite des objectifs d’intégration scolaire dans les écoles ordinaires,
• Construction d’une véritable 5ème branche de la protection sociale en faveur des personnes en situation de dépendance (vieillesse ou handicap).

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La venue du Président de la République : un acte symbolique fort

Évènement important : le Président de la République, arrivant du G8, a honoré de sa présence le congrès et, au-delà, les adhérents ou usagers des associations accompagnant des personnes handicapées mentales. C’est un signe fort dans une période agitée et de mobilisation tous azimuts.

… avec les moments d’émotion

Le nouveau Président a d’abord félicité les 16 travailleurs de CAT qui s’étaient vu remettre une médaille du travail après 20 ou 40 ans d’activité professionnelle, et a reçu un cadeau personnalisé de la part d’une personne handicapée : moment chargé d'émotion.

… mais surtout la confirmation des engagements

Mais évidemment, il convenait de se détacher des moments symboliques pour analyser le sens et les perspectives ouvertes. Et de ce point de vue, il n’y a eu presque aucune surprise. La confirmation des engagements de campagne a été mise en avant, des évolutions qui ont recueilli un large consensus (pratiquement les mêmes ont été formulées pas les anciens concurrents de N. Sarkozy) dans un discours où le Président a rappelé des positions explicites :

• Une philosophie générale qui se veut au-dessus des polémiques : transmission de la valeur de l’engagement, soutien des personnes engagées qui aident la société et qui mettent en oeuvre la solidarité (a contrario, lutte contre ceux qui dénigrent ou s’opposent à l’ordre social).
• Une vision : le handicap est une situation systémique (rencontre d’une personne avec ses déficiences et d’une société inadaptée), le handicap n’empêche pas la participation et la créativité d’une personne, dans son domaine.
• La nécessaire mise en œuvre de la loi, toute la loi, du 11 février 2005, notamment la mise en place complète et sans bureaucratie des MDPH, la scolarisation dans les écoles de la République. À ce titre, une nouvelle importante a été annoncée, la décision du Président de faire avancer un droit opposable (saisine de la justice par les parents) pour une scolarisation de leur enfant, s’ils le souhaitent, dans son école de quartier. Le risque de demande d'inscription, sans discernement malgré les difficultés de l'enfant, n'a pas été abordé.
• L’augmentation de 25 % du montant de l’AAH, promise pendant la campagne présidentielle, mais également des formes de l’aide aux aidants, et surtout des places encore à créer en établissements spécialisés (demande d’un plan sur 5 ans au ministre.
• La possibilité de maintien en établissement des personnes ayant dépassé les 60 ans (une  mesure qu’il conviendra de réfléchir avec prudence, à mon sens, afin d’éviter les dérives constatées après l’utile Amendement Creton).
• La généralisation des efforts d’accessibilité des administrations et lieux publics (chaque préfet, chaque ministre devra ainsi, chaque année, présenter un plan sur le thème concernant son administration).
• L’obligation d’accueil, en entreprise, de 6 % de personnel handicapé : une obligation qui vaudra également pour les administrations, avec publication chaque année de l’état des réalités et progressions,
• La création à étudier d’un système type « revenu de solidarité active » (mesure phare de Martin Hirsch pour les bénéficiaires de minima sociaux) en faveur des personnes handicapées, afin d’éviter des pertes de revenus au moment de l’accès à l’emploi,
• Enfin la demande d’une étude rapide et sérieuse pour la création à partir de la Caisse Nationale le Solidarité pour l’Autonomie (CNSA) de la 5ème branche de la Sécurité sociale, pour l’instant à l’état d’ébauche.

Passée l’émotion du moment, l’heure était donc à la répétition, maintenant classique, du « Ce que j’ai dit, je le ferai ». Et si nous en faisions un premier bilan au prochain congrès de l’UNAPEI, en 2008 à Clermont-Ferrand ?
                                                                                  Daniel GACOIN

Action sociale, action humanitaire et aide au développement : liens et synergies

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L’action sociale …

Dans le modèle social français, l’action sociale s’enracine, malgré les changements en cours (qualité, évaluation, dynamisation et concurrence, place active des usagers), dans une pratique institutionnalisée, parfois même bureaucratisée. L’évolution comporte des dimensions positives (professionnalisation, structuration, sortie de l’implicite, abandon du caractère missionnaire de l’action, logique du droit) ou négatives (discours de l’offre, bonne par nature, pas toujours adaptée aux besoins sociaux nouveaux, abandon du caractère militant des constructions solidaires, prédominance des intérêts des acteurs sur les besoins des usagers, logiques institutionnelle et administrative).

L’action sociale a une dimension « attrape tout », selon qu’on la comprend comme secteur institutionnel, ensemble de prestations ou problématisation de l’action humaine. Elle mobilise les moyens pour que la société, agissant sur elle-même, préserve sa cohésion, décline des dispositifs législatifs ou réglementaires et actions visant à aider les personnes ou les groupes fragiles à mieux vivre, à acquérir ou à préserver leur autonomie, à s'adapter au milieu social environnant, et réciproquement. Cette dynamisation du lien social est incluse, dans le modèle social français (protectionnel, fortement professionnalisé, éloigné de la logique caritative), dans les politiques sociales publiques, universelles ou sectorielles (jeunesse, emploi, santé, etc…), catégorielles (personnes âgées, adultes handicapés, délinquants, etc.…), transversales (développement, politique de la ville, politique d’insertion, etc…). Elle pose la question d’une participation des populations concernées, et non d’une seule construction extérieure (fut-elle professionnelle) par prise en charge des personnes.

… l’action humanitaire

L'action humanitaire, à l’inverse, est une forme de solidarité ou de charité établie sur la logique du don, a priori limité dans le temps. Destinée à des populations pauvres ou sinistrées, dans un contexte spécifique (guerre, urgence, etc…), elle peut :

• Répondre à des nécessités diverses et immédiates (faim, santé, reconstruction après sinistre, éducation, protection des enfants, réseaux d'eau, de communication...).
• Prendre diverses formes (dons, marchandises et équipements, interventions urgentes).
• Mobiliser une diversité de soutien. On y trouvera fortement, outre les états, organismes publics ou fondations d’entreprises, des associations (laïques ou confessionnelles, voire idéologiques) et des ONG humanitaires (ou caritatives),  financées sur fonds propres (cotisations, dons, opérations...), ou subventions  (municipalités, gouvernements, organisations internationales, ou autres ONG ou mouvements). Cette présence associative explique le caractère bénévole des acteurs engagés, qui provoque un relatif dédain des professionnels de l’action sociale.
• Et être confrontée à une véritable question : l’introduction d’une dimension participative dans la mise en œuvre et l’organisation de l’aide.

… et l’aide au développement

L'aide au développement désigne une action volontaire par un acteur extérieur pour impulser le développement d'un pays, d’un territoire, groupe social etc…. Les conceptions du développement sont nombreuses, les formes de l'aide le sont tout autant. Sur le fond, l’aide au développement va mobiliser des ressources propres (dont celles des hommes eux-mêmes) pour résoudre une difficulté présente et construire une évolution dans des objectifs à plus long terme, plus permanents, supposant une utilisation propre, par le destinataire de l’aide (pays, territoire, groupe) des ressources mobilisées. Les motifs de l’aide au développement sont très divers (politiques, humanistes, religieux, etc…), comme les formes de don qui les soutiennent.  Il existe une tension entre une mobilisation extérieure, « assistancialiste », et une mobilisation interne, participative, dans l’invention ou la gestion de solutions à court et long termes. D’autant que l’aide au développement va des réponses aux nécessités jusqu’à des approches élaborées (prêt financier, cadre législatif, formation et éducation, innovation technique, infrastructure, etc…) .

… soumises au même questionnement

Relions ces trois formes d’intervention, aux contenus différents mais complémentaires, à une même approche : celle de l’intervention auprès d’un « autre » (en difficulté sociale, en situation de sinistre, en manque dans l’utilisation de ses ressources), destinée non à l’assister ou le prendre en charge, mais à lui permettre d’être acteur capable de faire le choix de son propre destin, acteur debout, avec sa dignité restaurée, autonome, un acteur relié. Ceci suppose des innovations au niveau des personnes destinataires ou au niveau des intervenants ou aidants, tant pour l’action sociale, l’aide humanitaire que l’aide au développement. Deux expériences méritent d’être citées dans ces 2 derniers domaines.

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La conduite de projets de développement

La première concerne une association originaire de France et d’Afrique de l’Ouest, l’ASFODEVH, association pour la formation en développement humain. Créée en 1992, elle est soutenue par l’organisation internationale de la francophonie. Sa priorité : la formation de formateurs pour l’accompagnement de projets de développement de toute nature (économie familiale et sociale, éducation de jeunes, partenariat équitable, renforcement de liens sociaux, production par entreprenariat ou artisanat, transformation de produits, crédit épargne, création de coopératives, amélioration de la santé et des conditions de vie). Elle regroupe des acteurs de différents pays : Bénin, Burkina, Congo, France, Guinée, Mali Niger, Togo.... L’ASFODEVH vient d’éditer un ouvrage fort intéressant, un « Guide méthodologique pour l’accompagnement de personnes ou de groupes porteurs de projets ». L’ouvrage est plein d’informations pour aider à la construction de projets : l’analyse et l’inter-connaissance d’une problématique, l’émergence d’un projet, l’étude de la faisabilité, l’établissement de progression, la planification, l’évaluation. Son intérêt est évident, y compris pour des acteurs de l’action sociale, et je recommande de se le procurer (10 €) pour soutenir le travail réalisé par de nombreux acteurs de terrain en Afrique, aider au financement de cette association. Pour un contact, le mail est [email protected], pour plus de renseignements, consultez le site  de ASFODEVH.

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Les finances solidaires

Deuxième exemple : du 4 au 24 juin 2007, Finansol (émanation de la Caisse des dépôts et de nombreux autres organismes solidaires ou financiers) lance le premier « Prix des internautes pour les finances solidaires ».
Pendant trois semaines, les internautes pourront découvrir l’utilité de l’épargne solidaire en votant sur www.finansol.org pour le projet ayant reçu le financement solidaire qu’ils préfèrent.
 Les 4 projets obtenant le plus de voix dans 4 catégories, gagneront l’ouverture d’un placement solidaire labellisé Finansol, une opportunité pour les porteurs de projets de devenir à leur tour des épargnants solidaires.
Un internaute sera tiré au sort et remportera un « panier éthique » composé de produits et services référencés dans le  « Guide des initiatives soutenues par l’épargne solidaire ». Ce premier prix interactif permet aux internautes de découvrir une diversité de projets et de valoriser l’utilité de ces placements financiers. Les projets soumis au vote ont été sélectionnés par un jury d’experts et répartis en quatre catégories :

• « Finances solidaires pour mieux consommer » (boutiques équitables, épiceries biologiques...),
• « Finances solidaires pour les professionnels » (services spécifiques aux petites entreprises…),
• « Finances solidaires pour votre bien-être » (activités de loisirs, de soins, culturelles...),
• « Coups de cœur » (projets humanitaires en pays en voie de développement).

Travailleurs sociaux, dirigeants d’organisations sociales et médico-sociales, intéressez-vous à ces 2 expériences. Voter pour le prix des finances solidaires, acheter le guide de l’ASFODEVH, ce n’est pas agir dans un univers différent du vôtre, c’est une action utile et complémentaire qui relève d’une même philosophie : la co-construction de la dignité humaine et du lien social, entre bénéficiaires et aidants.

                                                        Daniel GACOIN