Daniel Gacoin

La qualification des directeurs d’établissements et services sociaux et médico-sociaux : la nouvelle donne…

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Un décret qui fait du bruit…

La direction générale de l’action sociale a publié, il y a un mois, un décret sur les délégations et la qualification des professionnels chargés de la direction d’un ou plusieurs établissements sociaux et médico-sociaux. Son contenu s’est rapidement diffusé et a souvent provoqué des réactions passionnées. Au centre des retours, la possibilité de déroger à ce qui faisait la principale voie de qualification pour tout directeur de ce type de structure, le CAFDES (certificat aux fonctions de directeur) ou un autre diplôme de niveau I.

… par sa nouvelle approche de la fonction de direction

Le nouveau décret surprend par l’inflexion apportée à la qualification des directeurs, promue dans le référentiel de fonction et le niveau exigés par un décret antérieur, le 25 mars 2002. Une ambition était affirmée en 2002 : rénover les programmes de formation, positionner le CAFDES en le rendant plus attractif par rapport à d’autres diplômes de niveau I, universitaires notamment. En faisant du CAFDES la référence, le décret N° 2002-401 de 2002 reposait sur plusieurs axes :

• Confirmer que la fonction requiert de se poser en manager plus qu’en technicien, en intégrant une fonction de conduite stratégique dans un environnement complexe.
• Changer de terminologie : ne plus parler, depuis ce décret, de directeur d’établissement mais de directeur d’établissement ou de service d’intervention sociale.
• Exiger, au-delà du CAFDES, une avancée des qualifications des directeurs, afin qu’ils acquièrent une formation de haut niveau, supérieur à la maîtrise (le niveau I).
• Formaliser le référentiel de la fonction : le directeur doit être garant de la qualité du service rendu et de l’adaptation des prestations à chacune des situations individuelles ou collectives, en capacité de mobiliser les ressources internes et les partenariats en garantissant les droits fondamentaux des usagers. Cinq fonctions étaient identifiées pour tout directeur : définition et conduite de l’intervention sociale, définition et conduite du projet d’établissement ou de service, animation et gestion des ressources humaines, gestion économique et financière, gestion technique et logistique.

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Faire évoluer un contexte …

Depuis 2002, des obstacles ont rendu difficile la référence forte du CAFDES, pour plusieurs raisons. La formation au CAFDES continuait de ne concerner que quelques centaines de personnes par an (200 obtentions du diplôme en 2002, à peine plus aujourd’hui, à mettre en regard avec le nombre d’établissements et services : 32 000), elle est restée plus sélective que les Masters (nombreux) en management des organisations sociales et médico-sociales (universités, grandes écoles). Également, l’accession à une reconnaissance / rémunération adaptée au niveau I est encore loin d’être acquise dans les budgets négociés avec les pouvoirs publics.

Enfin, la démographie (actuelle et future) continue d’être en déséquilibre, s’aggrave même : des postes ne trouvent pas de titulaires, alors que les départs en retraite se multiplient (génération des années 60-70), suscitant davantage de situations où des directeurs assument la responsabilité de plusieurs établissements ou services, de dispositifs. En outre, ces directions de dispositifs complexes sont toujours peu valorisées financièrement par rapport aux directions d’un seul établissement, parfois même très petit. À un autre niveau, l’exigence de qualification des dirigeants de sièges sociaux était encore inexistante.

… à partir de ce nouveau décret

Le décret du 19 février 2007 veut corriger ces difficultés persistantes. Le titre frappe : les modalités de délégation et le niveau de qualification des « professionnels chargés de la direction » d’un ou plusieurs établissements ou services sociaux ou médico-sociaux . Le terme « directeur » a disparu, dans le titre, dans l’intégralité du décret : une illustration de la volonté de promouvoir une fonction, plutôt qu’une seule qualification…

… présentant un contenu sur trois axes

Le contenu du décret confirme les changements d’approches :

• Tout professionnel se voyant confier la direction d’un ou plusieurs établissements ou services reçoit, dans un document unique, les compétences et missions confiées par délégation : définition et mise en œuvre d’un projet, gestion et animation des ressources humaines, gestion budgétaire, financière et comptable, coordination avec les autres institutions ou intervenants extérieurs.
• Il existera 3 niveaux de qualification pour diriger. Le niveau I sera exigé pour diriger des groupements de coopération ou autres formes de regroupements (GIE, GIP…), un ou plusieurs établissements de taille importante, ou un siège social. Le niveau II sera exigé pour diriger les autres types d’établissements ou de service. Et enfin, le niveau III sera admis pour les professionnels diplômés (travail social ou cadre de santé) ayant trois années d’exercice professionnel, s’engageant à suivre une formation à l’encadrement (pas au CAFDES) dans les 5 ans, pour diriger des établissements uniques et de petite taille (par exemple moins de 10 salariés).
• Enfin les directeurs en poste le 19 février 2007 ne justifiant pas des qualifications au niveau requis par le décret, selon le type d’établissement qu’ils dirigent, disposent d’un délai de 10 ans pour se mettre en conformité s’ils étaient en fonction avant 2002, de 7 ans s’ils ont accédé à la fonction après 2002.

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Des questionnements persistants

L’intérêt de la nécessité d’un écrit des délégations confiées aux directeurs en poste est une exigence bien utile. Sur ce champ, il reste encore dans de nombreuses situations des réels progrès à réaliser.

Pour le reste, nul doute que la réforme diminue la portée de l’exigence antérieure. Elle promeut tout diplôme de niveau I, sur des vecteurs divers, inscrit au registre des certifications professionnelles (Master, diplôme d’ingénierie, etc…), elle rend même possible des accessions aux fonctions de direction sans diplôme de niveau I. Ceci peut être considéré comme une nécessité, démographie oblige… Cela peut même être considéré comme une ouverture : trouver d’autres modèles que le seul CAFDES… Cela peut néanmoins contribuer à déstabiliser les repères d’un secteur en train d’assumer sa mutation, d’entrer dans le changement.

• Le premier de ces repères concerne le référentiel de la fonction de direction, développé dans le décret de mars 2002. Où est, avec la réforme actuelle, l’exigence d’une compétence garantie en matière de qualité du service rendu, d’adaptation des prestations aux situations, de mobilisation des ressources et de vision fine des droits des usagers ? Où est également l’exigence d’une compétence garantie en matière de définition et de conduite de l’intervention sociale, de définition et conduite du projet d’établissement ou de service ? Le CAFDES n’était pas une assurance tous risques, l’obtention d’un Master en ressources humaines sans autres expériences pour ne prendre que cet exemple peut-elle le devenir ?
• Le deuxième repère concerne les possibles manques de compétences des futurs directeurs à porter le changement par une approche stratégique et des démarches associant les professionnels (projet, relation de service, évaluation, implication territoriale). Il n’est pas sûr que l’absence de qualification et finalement de travail sur des compétences managériales (niveau III) permettent  d’assurer une réelle capacité à promouvoir ce changement en s’adaptant aux situations et à la culture du secteur tout en soutenant les garanties, l’innovation et de nouvelles formes de réponses.

                                                                Daniel GACOIN

Le nouveau pouvoir des institutions : la situation particulière de l’action sociale et médico-sociale

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Un nouveau dossier de « Sciences Humaines »...

Parmi mes lectures périodiques, j’évoque souvent des classiques, dont la revue Sciences Humaines. Son dernier numéro, daté d’avril 2007 et déjà paru, présente un dossier dont le titre interpelle : « le nouveau pouvoir des institutions ». Il interroge en effet, semblant faire référence à une pression nouvelle, une sorte de « big brotherisme » de second type, au moment précisément où de nombreux auteurs indiquent plutôt un déclin des institutions. On se reportera notamment à l’excellent ouvrage de François Dubet, « Le déclin de l’institution » (Seuil, 2002).

… et une approche centrale

Le dossier part d’un article de base, « Comment agissent les institutions ». Suivent ensuite :

• Des points de repères de 5 auteurs, des classiques : Durkheim, Mary Douglas,  Foucault, Goffman, Dubet.
• Une approche culturelle : autonomie et responsabilité au cœur de la danse hip-hop,
• Une approche de l’action sociale : Le placement d’enfants, un remède pire que le mal ?
• Une approche du monde carcéral : quelle autonomie en prison ? Elle comprend une présentation des expériences canadiennes où la prison concède une véritable autonomie au prisonnier, sans renoncer à sa vocation disciplinaire.

La thèse centrale part d’une définition de l’institution, pour aborder la transformation des structures sociales, éducatives, culturelles, et l’avancée de commandes paradoxales : le refus de la contrainte et de la dépendance au profit de l’injonction, posée dans la socialisation des individus, à devenir autonome.

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L’institution comme paradigme …

Les auteurs définissent l’institution : « un monde social particulier investi d’une mission orientée vers le bien public et l’intérêt général ou encore d’une mission régalienne, disposant d’une forte assise organisationnelle et participant d’une œuvre socialisatrice et d’une emprise sur l’individu suffisamment fortes ». Et un premier constat s’impose : les institutions ont globalement perdu leur caractère sacré, leur légitimité et autorité ne vont plus de soi…

… et ses nouvelles modalités d’action

Un deuxième constat suit : face à d’anciens dispositifs jugés trop « passifs » ou, selon certains agents institutionnels, trop « normatifs », un nouvel impératif s’est fait jour : l’autonomie. Dans cette logique, le nouveau « client idéal » de l’institution, c’est « l’entrepreneur de soi ». Il ne s’agit plus de fournir des prestations clés en mains (logique de l’offre), mais d’aider, par le dialogue, l’individu à construire une démarche personnelle (le « projet ») pour atteindre l’objectif fixé. C’est l’avènement d’une société du travail sur soi, l’usager « accompagné » (et non « pris en charge ») étant incité à devenir acteur de sa propre guérison, voire un quasi-professionnel ayant à accomplir un travail sur soi-même.

L’emprise des institutions est apparemment moins forte, mais l’autonomie devient une nouvelle norme contraignante, supposant un énorme travail institutionnel : transparence (il faut, par exemple à l’école, que tout soit dit à l’élève), objectivation (s’appuyer sur des références établies : référentiels de contenus ou de bonnes pratiques), publicisation (règles lisibles pour l’élève). Le nouveau mode de fonctionnement entraîne une extrême codification des pratiques.

… confrontées à des réalités constantes

Pour les auteurs, l’injonction paradoxale à l’autonomie agit comme une norme rendant davantage évidente l’inégalité des acteurs dans la compétence à agir sur soi, ou à formuler son « projet »… Nombre d’institutions restent néanmoins à l’écart du mouvement en maintenant des contraintes paternalistes pour décider ce qui est dans l’intérêt d’autrui : c’est le cas, nous est-il indiqué, pour l’Aide Sociale à l’Enfance, d’autant qu’elle prend des décisions qui contribuent « parfois aux difficultés auxquelles elle est censée remédier ».

Pour l’Aide Sociale à l’Enfance (au cœur de la récente loi développant le dépistage, le signalement, les accompagnements en protection de l’enfance), un sociologue, M. Giraud, présente une étude de situations judiciaires pour mineurs (les deux tiers relevant de « carences éducatives »). Trois groupes de mineurs relevant de mesures d’action éducative judiciaire sont présentés :

• Le premier groupe se caractérise par le rapport étroit entre la prise en compte du souhait des enfants et l’absence de difficultés comportementales et relationnelles au cours de la prise en charge : âge moyen de 10 ans, prédominance de mauvais traitements ou sévices, origine sociale diversifiée. C’est ce groupe qui semble avoir le mieux tiré profit de l’intervention judiciaire.
• Le deuxième groupe concerne des  mineurs plus âgés : âge moyen de 14 ans à l’ouverture du dossier, précarité sociale importante, indécision des relations parents-enfants (notamment alternance de souhaits de séparation ou de vie ensemble), place symbolique de l’enfant à l’image de l’espace physique proposé dans un logement exigu, versatilité des décisions successives des magistrats. La situation de précarité, d’accès à la formation et l’insertion est demeurée inchangée avec l’intervention éducative.
• Le troisième groupe rassemble des mineurs pris en charge précocement, parfois dès la petite enfance : âge moyen de 9 ans à l’ouverture du dossier, aspirations à rester en famille (qui augmente avec l’âge…), position constante de retrait posée par le magistrat. Pour ce groupe, l’étude montre une dégradation voire une régression de la situation avec l’intervention éducative (situation familiale, comportement scolaire, social et relationnel), avec prédominance de délinquance postérieure.

Ainsi, pour les deux derniers groupes, la construction d’un projet et l’incantation à l’autonomie se heurtent à la difficulté de comprendre ou accepter des formes de vie et de comportement non acceptables pour le corps social. Parallèlement, les décisions imposant une séparation familiale provoquent des dysfonctionnements majeurs, souvent inscrits dans la durée.

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Les questionnements pour le travail social

L’avancée de normes institutionnelles créant « une injonction à être entrepreneur de soi-même » parle à tout acteur du champ social, dont les structures ont promu la recherche d’une place d’acteur/auteur de son projet des usagers, dans leur accompagnement : individualisation, projet, contrat. Les auteurs préconisent une relative mesure dans ces nouvelles normes (l’autonomie) posées dans des injonctions, alors même que les données du contexte (loi, contraintes formelles) ne seraient pas suffisamment posées et assumées. L’euphémisation des contraintes serait ainsi un « tour de passe-passe » dès lors que la recherche d’évolution induirait une libre adhésion au travail sur soi. Et je n’oublie pas le corollaire de cette approche du côté des professionnels : le travail institutionnel pour produire des  normes de pratiques, des référentiels et leur mise en œuvre.

Les perspectives dans ce contexte :

• Ne pas « jeter le bébé avec l’eau du bain », et maintenir le cap de la promotion des usagers et de leur place dans les accompagnements (l’avancée de la relation de service) mais aussi assumer les accompagnements contraints en ne déclinant pas les cadres à affirmer dans un glissement vers une recherche de consentement illusoire.
• Développer le travail d’élaboration de références, de bonnes pratiques, à condition qu’elles apportent une mise en mouvement, plutôt que la seule production de procédures ou de pratiques managériales nécessitant un renforcement des technostructures.

                                                                Daniel GACOIN

Des nouvelles de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, la CNSA

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Une installation effective...

La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, la CNSA, est l’organe de supervision de toutes les actions en faveur des personnes dépendantes, âgées ou handicapées. Elle est en état d’assurer ses missions depuis le 1er janvier 2006 : un conseil de 48 membres, un conseil scientifique, une équipe dirigeante (voir mon billet du 30/8/06), une équipe structurée au siège avec 57 personnes courant 2006, 75 aujourd’hui, 87 à terme.

… dans des missions d’importance

Établissement public et antichambre de la 5ème branche de la protection sociale, la CNSA est chargée, par la loi, d'un rôle dont le grand public n’a pas encore conscience :

• Elle finance les aides en faveur des personnes âgées dépendantes ou handicapées. Elle rassemble dans cette optique l’essentiel des moyens de l’État et de l’assurance maladie consacrés à ces aides (14 milliards). Elle verse ensuite aux Conseils généraux une partie des ressources pour l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) des personnes âgées, ou la nouvelle prestation de compensation (PCH) des personnes handicapées, ou pour les nouvelles maisons départementales des personnes handicapées, les MDPH. 

• Elle garantit l’égalité de traitement sur tout le territoire pour l’ensemble des handicaps. La loi confiant aux conseils généraux les réponses de proximité et versement d’aides, la CNSA doit veiller au respect notamment de la répartition équitable des enveloppes financières des établissements et des services. 
Elle aide à construire les indicateurs de mesure de la qualité de service en MDPH ou des outils pour définir les priorités financières en établissements et services
• Enfin, elle a une mission d’expertise, d’information et d’animation pour suivre la qualité du service rendu : animation du nouveau réseau MDPH pour permettre l’échange d’expériences et d’informations entre départements, diffusion des « bonnes pratiques » en matière d’accueil, d’évaluation des besoins, d’organisation et de suivi des décisions...

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Une première année bien pleine …

2006 est la première année complète de fonctionnement, la CNSA fêtant son 2ème anniversaire au moment de transformations politiques en France, en mai 2007. Comme sa création a été ardemment soutenue par le Président de la république sortant, il est utile de faire un point sur son travail, à partir notamment de son rapport d’activité 2006 :

• Le détail des recettes de la CNSA tout d’abord : 13, 9 milliards dont 21 % par la solidarité nationale (1,9 milliards de la contribution solidarité autonomie, 0,98 milliards de la CSG, 64 millions de contribution des caisses de retraite) et 79 % de crédits de l’assurance maladie (transferts de 4,29 milliards pour les personnes âgées et 6,63 pour les personnes handicapées). Attention ! Derrière cette présentation très technique, se cache une énorme innovation : le nouveau financement, via la journée de solidarité des français, de la contribution solidarité autonomie créé il y a 2 ans.
  
• Les dépenses :  financement des établissements et services (4,88 milliards pour les personnes âgées, 6,86 milliards pour les personnes handicapées), aides individuelles (APA des personnes âgées, 1,4 milliards, PCH des personnes handicapées, 500 millions, plus 20 pour les MDPH). Attention ! Là aussi, derrière une présentation technique, se cache une nouveauté très importante : le droit automatique à des prestations de compensation du handicap ou de la dépendance, pour toutes les personnes qui le demandent. La CNSA, en outre, finance la modernisation de l’aide à domicile (amélioration / diversification de l’offre de service, soutien à l’insertion de nouveaux salariés, professionnalisation des métiers et qualification). Elle a financé les recherches et rencontres sur la prévention, la vie sociale des personnes dépendantes, le vieillissement, l’innovation (dont soutien de « groupes d’entraide mutuelle » de personnes handicapées psychiques, ou du programme « Bien vieillir », etc…). Elle a consacré 500 millions à l’investissement et la modernisation des établissements. Enfin elle finance son propre fonctionnement (0,01 % des sommes gérées par la Caisse) mais mobilise les financements, sans « effet vignette », l’argent perçu n’étant pas « utilisé à d’autres fins que l’accompagnement des personnes en perte d’autonomie ». Ce dernier constat rejoint celui qui avait été formulé dès juin 2006 par la Cour des comptes.
• Sa place comme organisme atypique et laboratoire d’un nouveau champ de la protection sociale (la perte d’autonomie) : elle permet la diffusion de la prise en compte nécessaire du projet de vie et des attentes des personnes, avec développement d’une proximité des réponses, articulées avec des orientations nationales, dans le cadre d’une forme originale de « gouvernance », avec association des acteurs et opérateurs
• Une avancée des programmes de financements : enveloppes régionales annoncées 3 mois avant le calendrier habituel, gestion des programmes d’investissement ou des programmes interdépartementaux d’accompagnement des handicaps et de la perte d’autonomie (PRIAC : création de nouveaux équipements) par une méthode lisible (programme, remontée, arbitrage, lancement).
• Un consensus enfin autour du nouveau champ de la protection sociale concernant la perte d’autonomie : solidarité universelle ? processus assurantiel ? participation des personnes ? Quels que soient les principes retenus, pour la CNSA, « le niveau de solidarité collective dans l’accompagnement de la perte d’autonomie représente aujourd’hui un des très grands choix de priorités dans la conduite des politiques publiques ».

… et toujours des projets

La lettre N°6 de février 2007 donne des informations sur plusieurs projets :

• La naissance d’un observatoire des prix des aides techniques : le sujet peut paraître anodin, il est important tant l’augmentation des financements de compensations des conséquences du handicap (aides techniques ou humaines) pourrait générer des appétits marchands et une inflation/disparité des coûts.
• L’annonce d'un questionnaire de satisfaction élaboré, par partenariat avec les conseils généraux, au niveau national, à décliner ensuite dans des modalités propres pour chaque département.
• Les 2 chantiers mis en œuvre il y a un an : la modernisation des équipements dans les établissements, la formation professionnelle et la qualification dans l’aide à domicile
• L’annonce enfin des appels à projet pour des formations à destination des dirigeants, des équipes ou acteurs et partenaires des MDPH.

… ou des réflexions plus larges

L’interview accordé aux Actualités sociales hebdomadaires, il y a 2 jours, par le directeur de la CNSA et la directrice de la compensation, complète ces présentations avec, d’emblée, une vision de l’originalité ouverte par la CNSA : l’invention d’un nouveau « modèle de décentralisation accompagnée ». Est ainsi rappelée la convention d’appui à la qualité du service rendu aux personnes, avec la mise en place du questionnaire de satisfaction. Les propos confirment la grande diversité dans l’installation des MDPH, en précisant que la CNSA n’est pas chargée d’un contrôle : sa mission de veille à l’égalité de traitement doit se réaliser avec l’appui des acteurs locaux, est-il précisé. Les PRIAC sont également commentés : davantage un outil de validation de projets en attente que de construction de nouvelles priorités. Enfin, la « nouvelle gouvernance » en cours de construction est ainsi décrite : stratégie définie par l’Etat, mise en œuvre animée par la CNSA, implication de la société civile et des acteurs locaux dans des constructions partagées.

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Un bilan probant, des questions à éclaircir

Je souhaite confirmer les principales innovations autour de la mission de la CNSA : ouverture d’un 5ème risque (la perte d’autonomie) et d’une nouvelle branche de la protection sociale, avec prestations nouvelles (APA et PCH), conçues comme des droits avec des recettes adaptées ; réalité de réponses et améliorations de réponses à la hauteur des besoins ; forme originale d’association des acteurs (la gouvernance) à une démarche consensuelle de progression dirigée, à une conduite du changement au niveau macro. Et pourtant…
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Et pourtant en effet, plusieurs questions méritent d’être posées :

• Le futur mode de financement stable des prestations sur la perte d’autonomie : je plaide pour la solidarité nationale, avec néanmoins l'introduction d’un mode de participation pour les personnes les plus aisées (pour éviter des comportements uniquement consuméristes).
• La construction partagée d’une démarche autour de la qualité de service : il me semble indispensable que la CNSA assume une fonction plus volontariste dans la promotion d’outils et de points de contrôle, en étant en outre davantage attentive aux difficultés de terrain. Mon expérience concernant 25 % des MDPH montre que l’écoute de ces difficultés reste imparfaite, au niveau national ou local.
• Les satisfecits sur la participation des représentants des personnes âgées ou handicapées : au niveau de la CNSA comme de chacune des MDPH (et leur CDAPH), je souligne que les représentants des usagers ne sont souvent que des associations (ou fédérations d’associations) gestionnaires, donc juges et parties. Un « tour de passe-passe lobbyiste », habituel dans le secteur social et médico-social, est en cours de mise en place à la CNSA et dans les MDPH. Il me semble indispensable de le corriger à terme, même si cela nous amène à constater l'absence de véritables représentants des usagers.

                                                                         Daniel GACOIN

Peut-on changer la société ? L’exemple de la « cohésion sociale »

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Un thème adapté aux débats préélectoraux…

Le dossier de la revue Sciences Humaines, de mars avril 2007, « Peut-on changer la société ? », est bien utile, en cette période, pour penser règles du changement et desseins collectifs. 4 thèmes y sont traités :

• Les grands enjeux : dynamiques démocratiques, marges de manœuvre des politiques, développement durable comme problème. À lire notamment l’article de Pierre Rosenvallon sur les démocraties de défiance.
• Les spécificités de la France : cohésion sociale, changement de société et adaptation constitutionnelle de la Ve République, démocratie participative, visages de la précarité, évolutions de l’école, départs plus tardifs à la retraite.
• Les évolutions du monde : mouvements en Chine, Amérique latine et Afrique du monde nouveau, présentés dans un premier texte intitulé « l’histoire n’est pas finie ».
• Les nouvelles utopies : mouvements d’idées alter ou ultra, mais également la transformation « transhumaniste » de l’homme et de son corps.

… qui oblige à poser les enjeux

Le contenu de ce dossier part de la dissociation actuelle du progrès social et du progrès économique, qui nous laisserait à la croisée de chemins : passage du modèle de l’Etat providence (dans une impasse du fait de moyens finis face à une demande potentiellement infinie), à un modèle nouveau d’investissement social. Dans ce cadre, l’Etat qui protège devrait se muer en un Etat qui rend capable, en assumant plusieurs directions :

• Rapporter chaque politique (santé, éducation, logement, emploi, action sociale…) à chaque groupe concerné, à chaque région, afin de rapprocher les chances de chaque citoyen,
• Rendre visibles et concrètes les politiques publiques,
• Promouvoir le civisme pour orienter chacun dans le souci de l’avenir de la société à laquelle il appartient, au lieu qu’il attende de celle-ci la seule protection de son existence séparée. La « cohésion sociale » est ainsi l’appui de valeurs partagées et d’un discours commun, la réduction des écarts de richesses et de revenus, le développement de la participation en faisant partie de la collectivité / entreprise commune.

… particulièrement actuels, y compris au niveau européen

Hasard ? Un numéro de janvier de la revue Etudes et résultats (DRESS, l’organisme de recherche des ministères sociaux) présentait ce même thème autour des « indicateurs européens de cohésion sociale ». La « cohésion sociale » est en effet devenue le 3ème pilier de la stratégie de l’Union Européenne, adoptée au sommet de Lisbonne (les 2 autres piliers étant la croissance économique et l’amélioration quantitative et qualitative de l’emploi) pour aider à changer la société. L’UE a prévu une méthode pour favoriser coopération et convergences dans des domaines où les Etats continuent d’exercer leurs prérogatives. Cette « méthode ouverte de coordination » comprend 4 étapes : échanges d’expériences et formulation d’objectifs, mesure des progrès avec indicateurs, formulation tous les 3 ans de stratégies par pays, synthèse et recommandations par la Commission. Pour la cohésion sociale et ses applications (inclusion sociale, pensions, attractivité de l’emploi, soins de santé), elle va soutenir 3 objectifs :

• La promotion de la cohésion et de l’égalité des chances par des systèmes et politiques adaptés, pertinents, fiables, accessibles.
• L’interaction pour renforcer la croissance et l’emploi, avec un accent sur le développement durable
• L’amélioration de la gouvernance, de la transparence et de la participation des parties intéressées à ces politiques (conception, exécution, suivi).

Il est intéressant de noter une relative analogie entre ces objectifs et les directions proposées dans le dossier de Sciences Humaines, même si dans les 2 textes, contenus et propositions sont davantage incantatoires que précis.

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Un thème qui nécessite de savoir de quoi on parle …

Les deux textes font l’impasse sur une définition précise du concept de « cohésion sociale », définition pourtant utile si l’on veut en faire un vecteur de changement.

• Durkheim, analysant la solidarité organique moderne (des hommes allant vers la différenciation, à condition qu’ils aient conscience de faire partie d’un tout) rattachait la cohésion sociale à la conscience collective (valeurs, interdits et impératifs). D’autres insistent sur le lien social (« vivre ensemble », « actions réciproques ») ou les représentations collectives « d’ancrage et de cohérence ». Pour la sociologie, la « cohésion sociale » c’est donc 2 axes :  solidarité d’une part, conscience collective/ordre social d’autre part.
• Les travaux de l’ex-Commissariat au Plan (1993, « Cohésion sociale et prévention de l’exclusion ») insistaient sur le lien entre mécanismes de solidarité et structuration des liens sociaux, tant au niveau social global que de proximité, notamment à travers des réseaux et la participation/implication des personnes exclues.

La « cohésion sociale » est  ainsi un concept hybride, générant des orientations multiples, voire l’indétermination. Reste que le concept est largement utilisé depuis 20 ans et peut être un vecteur de changement dans la société par ses 5 directions :

• L’appartenance : partage de valeurs et sentiment de faire partie d’une même communauté (avec ses règles).
• L’insertion  : partage de l’utilisation économique, notamment du marché du travail, par correction des inégalités (c’est ici qu’interviendront les actions d’accès à l’emploi ou d’inclusion sociale)
• La participation : implication dans la gestion des affaires publiques et la vie sociale.
• La reconnaissance : pluralisme et tolérance à l’égard des différences.
• La légitimité : institutions publiques et privées médiatrices des conflits.

… et de comprendre ses déclinaisons au niveau européen

L’article d’Etudes et Résultats sur la cohésion sociale présente des indicateurs de convergence / changement en cohésion sociale, transversaux aux 25 pays adhérents de l’UE en 2006 :

• Pour la lutte contre la pauvreté  et les inégalités financières, 3 indicateurs : taux de pauvreté monétaire, intensité de la pauvreté, inégalités des niveaux de vie.  La France reste proche de la moyenne de l’UE (13 % des ménages au niveau de vie inférieur à 60 % du niveau de vie médian, un rapport de 3,5 entre le niveau de revenus des 20 % les plus faibles et les 20 % les plus élevés), sans être en situation trop positive,
• Pour les situations défavorisées particulièrement représentatives, 4 indicateurs : état de santé dont espérance de vie, niveaux d’études, nombre de ménages sans membre ayant un emploi, nombre de personnes ayant un emploi et au niveau de vie inférieur au sein de pauvreté. Sur tous les points, la France est proche de la moyenne de l’UE.
• Pour les situations de protection sociale et de pensions, 2 indicateurs : niveau des pensions de retraites, taux d’emploi des personnes de 55 à 64 ans. La France présente le paradoxe de niveaux de retraite élevés, et d’un taux d’emploi des 55/64 ans inférieur à la moyenne européenne,
• Pour l’accès aux soins, 1 indicateur : taux de renoncement aux soins, en fonction des revenus (pas de statistiques probantes à ce stade).
• Pour des thèmes transversaux, 3 indicateurs : disparités régionales dans les taux d’emploi, proportion de personnes en emploi (en % de la population d’âge actif), projection du poids des dépenses sociales liées à la structure de la population à l’horizon 2050. On notera une France sans performance, dans la moyenne européenne.

… pour formuler des objectifs expérimentaux

Les deux articles montrent la difficulté du concept de cohésion sociale, par ses nombreuses portes d’entrée. Du côté du principe de solidarité ou d’égalité sociale, les réalités sont faciles à constater, difficiles à corriger. Du côté de la participation à une communauté, les réalités ne sont pas évaluées, les stratégies ne sont pas formulées. L’ensemble montre l’insuffisance des stratégies : au-delà des mots d’ordre, quelles politiques pertinentes, compréhensibles, efficientes et communiquées ? Je prends l’exemple de la participation : des stratégies (gouvernance/participation) sont possibles, tant à un niveau local que global. Pourquoi ne pas les formuler ? Pourquoi ne pas les mesurer ? L’exemple du secteur social et médico-social est de ce point de vue un bon exemple : il a montré que la participation des usagers, largement communiquée, a participé, au-delà des droits,à la construction d’une politique attractive, suscitant l’implication réelle des personnes aux conceptions, aux décisions, aux applications, aux évaluations.

La recherche d’une alternative (changement dans les positionnements des acteurs pour éviter le consumérisme social et sociétal) à travers des objectifs expériementaux et lisibles, connus de tous, sera la source du changement pour chacun et pour tous, du changement pour la société.

                                                                Daniel GACOIN