Daniel Gacoin

Les « indicateurs socio-économiques » en action sociale et médico-sociale : la rationalité reste à construire…

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Une évolution importante…

En 20 ans, des évolutions fortes ont été engagées dans le secteur social et médico-social par transformation de ses organisations et par un cadre légal et un pilotage public plus affirmés. Elles sont à relier à l’évolution globale de toute la protection sociale, autour d’avancées, pas toujours maîtrisées, sur des thématiques : « ciblage des interventions, définitions des prestations autour des besoins, traitement transversal de l’ensemble des problèmes sociaux rencontrés par une même personne, partenariat contractualisé des intervenants, administrations de « mission », décentralisation et territorialisation »…

…traduite dans des dynamiques

Elles génèrent des applications, positives ou porteuses d’effets pervers :

• Changement dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux : logique de dispositif plutôt que d’institution, logique de réponse plutôt que d’offre,
• Logiques d’individualisation, de projet et de contrat avec les usagers, leur participation devenant vecteur d’accompagnement, autant que la prise en charge et l’intégration/insertion,
• Modification des rapports entre autorités publiques et établissements et services : engagement, lisibilité, projet et évaluation, contrat d’objectifs et de moyens (COM), lien avec des schémas territoriaux, logique de diversification/flexibilité,
• Saturation des dispositifs d’insertion et effet « excluant » de leur bureaucratisation.

La recherche de la rationalité…

Le cadre légal s’est modifié, favorisant la conformité avec le droit positif des usagers : par exemple la loi du 2 janvier 2002, même si son application est encore inachevée ici ou là. La lisibilité des politiques sociales catégorielles a été complémentaire. Des progressions sont notables (loi du 11 février 2005 par exemple), mais l’incohérence est parfois possible avec des effets de brouillage : par exemple quand on confond prévention situationnelle (concept nouveau, concept utile) en prévention de la délinquance et suivi/repérage/fichage/encadrement des personnes en difficulté. Certains voient une progression d’un Etat sécuritaire/néolibéral, je lis aussi des incohérences... et des visions sans lien avec les véritables moyens.

… et les fameux « indicateurs socio-économiques »

La progression du pilotage public et de la cohérence gestionnaire m’occupe ici. Ainsi, depuis 2005, chaque établissement ou service social et médico-social a été obligé de transmettre des indicateurs socio-économiques détaillant activités, niveaux de difficultés des personnes accompagnées, volume d’interventions, moyens engagés, volume et qualification de leurs professionnels. Toutes les structures ont dû répondre et la masse de travail a été considérable. Elle se poursuivra chaque année.

… dont l’ambition peut inquiéter

L’objectif visait à ce que les données permettent d’égaliser les moyens attribués. Il est louable, tant les inégalités sont grandes… Des instituts médico-éducatifs (IME) par exemple disposent de moyens importants, malgré une population  à difficulté légère, quand d’autres ont des moyens limités avec une population plus en difficulté.

J’y vois au départ un support positif… même si j’intègre que les applications des tableaux représentaient déjà tout un challenge (peu de clarté, inadaptation d’items, etc…). Mais j’entends aussi les craintes, notamment l’application comptable sans discernement.

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Des exploitations qui interrogent…

Et justement, les premières utilisations des données interrogent. Je prends l’exemple de la Franche-Comté Bourgogne. Lors des traditionnelles négociations budgétaires du début de l’année 2006, certains établissements médico-sociaux ont reçu des retours précis par les DDASS : leurs moyens sont suffisants puisque équivalents à la moyenne régionale ou départementale, donc ils ne peuvent être revus à la hausse.

En effet en mai 2006, des données globales sont transmises dans un document de la CRAM, et semblent confirmer les statistiques annuelles (données 2004) : places autorisées, places financées, taux d’occupation, personnels et taux d’encadrement/places financées, coût/place installée, poids de dépenses, produits de tarification (PDT), écart BP/CA, écart des PDT, excédent et déficit de l’exercice. Les données consacrent l’évolution du système d’information de l’assurance maladie (passage du système local SIMES au système national PRISMES).

Pour l’exemple des IME, le rapport CRAM indique un coût moyen annuel à la place de 33700 € en Franche-Comté, 32650 € en Bourgogne. Des tableaux récapitulatifs par établissement, dans chaque département, permettent de situer les écarts. Par exemple pour le Doubs : de 66900 € pour l’IME le mieux « doté » à 19200 € pour le moins « équipé ». De même les ratios d’encadrement, très détaillés, indiquent des variations entre IME : une moyenne de 0,66 professionnels par enfant dans le Doubs, mais un IME avec un ratio de 1,33 et un autre avec un ratio de 0,28. Ceci peut s’expliquer par des données objectives : une population polyhandicapée pour les uns, une population montrant une déficience légère pour d’autres.

Concrètement, la DDASS renvoyait en mars 2006 à un de ces IME son taux d’équipement dans la moyenne, sans possibilité d’évolution donc. Cet IME accueille des jeunes avec déficience moyenne à légère et troubles associés. Or après vérification, son coût à la place est inférieur à la moyenne (- 18 %) comme son ratio d’encadrement  (- 21 %). Il conviendrait donc de ne pas faire dire aux chiffres ce qu’il ne disent pas… D’autant que, toujours pour cet exemple précis d’IME, ces données devraient être pondérées : l’établissement est ouvert 255 jours par an (une moyenne de 208 jours pour les autres), fonctionne en internat pour 90 % des jeunes alors que des IME à ratio similaire sont des externats. Ainsi le coût à la place et le ratio d’encadrement retenus auraient dû être diminués : baisse de 18 % au regard du nombre de jours d’ouverture et baisse de 25 % par comparaison avec des externats, soit 43 % au total)…

… nécessitant des réajustements

Je plaide pour une utilisation des données sur un principe de base bien connu en économie, la comparaison « toutes choses égales par ailleurs ». Je ne doute pas de la nécessité d’une cohérence et égalité entre structures, je doute de sa réalité et, par extension, d’une utilisation tronquée et sans discernement des données par les autorités de tarification. Que la CNAM utilise donc des clés de pondération des calculs du système PRISMES, connues par avance ! Qu’un groupe de travail national vienne proposer des modes de pondération des ratios, avec des règles lisibles, explicites et respectées !

… et des finalités à affirmer

Au-delà de la rationalité des calculs, et compte tenu de la généralisation à venir d’utilisation des indicateurs socio-économiques, c’est l’éthique des processus que j’interroge…

Elle passe par l’intégration des ratios dans les cartes des schémas départementaux, l’instauration de diagnostics partagés sur chaque territoire, de telle sorte qu’une DDASS ne soit pas à la fois productrice des données et seule utilisatrice des résultats, et ne soit pas tentée d’en tronquer les résultats. Il y va de la crédibilité de la garantie gestionnaire des fonds publics, il y va de l’éthique de la répartition de moyens d’accompagnement des personnes accueillies. Elles ont droit bien sûr à une continuité et adaptation des politiques publiques, mais également à une véritable égalité de traitement.

                                                            Daniel GACOIN

L’évaluation des établissements et services sociaux et médico-sociaux : le point sur les travaux du CNESMS…

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Une architecture globale…

Il est utile de faire un point sur les constructions en cours pour l’évaluation sociale et médico-sociale. Rappelons l’obligation issue de la loi du 2 janvier 2002 : chaque établissement ou service procède tous les 5 ans à une évaluation interne, avec un résultat transmis aux autorités de contrôle, il fait procéder également tous les 7 ans à une évaluation externe (par un cabinet externe), avec une même transmission du résultat aux autorités de contrôle. L’ensemble vient compléter les écrits successifs du projet d’établissement ou de service, valable 5 ans, permettant ainsi une vision globale de la conformité et de la qualité de chaque structure au moment de sa nouvelle obtention d’autorisation de fonctionner, tous les 15 ans (via le CROSMS).

… avec ses inconnues

L’application a pris du retard. Les dates butoir du 4 janvier 2007 pour l’évaluation interne, du 4 janvier 2009 pour l’évaluation externe, ont été repoussées (circulaire DGAS du 10/02/06) sans mention de la nouvelle échéance. Les rumeurs évoquent un recul de 2 ans, ce n’est pourtant qu’à la fin 2006 que le calendrier nouveau sera connu. Par contre, il est déjà établi que les deux types d’évaluation sont complémentaires dans le temps, mais organisées sur les mêmes contenus (cf. note d’orientation CNESMS du 10/11/05).

L’évaluation est un examen critique des activités et de la qualité des prestations. Elle doit se réaliser « au regard notamment des procédures, références et recommandations de bonnes pratiques professionnelles », validées ou, en cas de carence, élaborées par le Conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale (désigné par son sigle : CNESMS). Elle est donc basée sur une mesure d’écarts entre une qualité recommandée et des réalités dans chaque structure. Je rappelle qu’aucune liste référentielle de la qualité n’est, à ce stade, validée, contrairement aux propos d’opérateurs ou fédérations d’employeurs cherchant à promouvoir leurs modèles « clés en main » (avec leurs produits dérivés).

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Un CNESMS en place

Il est installé depuis avril 2005. Ses 55 membres nommés, son organisation calée, il s’est mis au travail et semble depuis le début de l’année trouver son rythme de croisière, malgré quelques soucis (stabilité des moyens).

… proposant les premiers repères

Son premier apport est méthodologique. Il va publier cet été un cadre commun (un « guide de l’évaluation interne »), avec les incontournables des démarches. Le contenu est en partie connu : ne pas faire de l’évaluation une simple mesure de l’application de référentiels, mais entrer dans une démarche dynamique « d’amélioration continue de la qualité ». Plutôt que des résultats (soi-disant conformes), c’est l’identification de difficultés et la mise en mouvement autour d’axes de progrès qui sera l’ambition à construire dans les organisations.

Le deuxième apport (note d’orientation du 24/01/06) pose la définition des « recommandations », « références » et « procédures », en inversant l’ordre évoqué dans la loi :

• « La recommandation » est centrale et formulée en amont. Elle vise à expliciter les valeurs, à rappeler les grandes orientations et à donner le sens, elle doit être construite à partir de la « plus value » qu’elle apporte à l’usager et elle doit être tenue pour adaptable et évolutive. Elle concourt à une véritable dynamique d’évolution des pratiques et dispositifs. Elle constitue le socle de la validation de la bonne pratique.
• « La référence » peut se définir comme l’énoncé d’une exigence au regard des objectifs à atteindre. Elle est rédigée sur le mode affirmatif et de façon positive.
• « La procédure »  s’inscrit dans un cadre et une démarche qui a un sens. Elle permet de décrire une séquence ordonnée d’activités ou d’interventions mises en œuvre dans une situation définie.

Ces repères indiquent que l’évaluation n’est pas une simple mesure de conformité à une liste de procédures. Les mesures d’écart sont rapportées au « sens » des accompagnements et doivent favoriser des transformations dynamiques.

… ainsi qu’une analyse des pratiques en cours

Le CNESMS a également mené un recueil des documents, supports, expériences de terrain transmis en 2005 par les OSMS, pour une analyse des initiatives et pratiques en cours. Cette analyse a été publiée et donne des informations utiles, tant sur les avancées que sur leurs limites :

• 459 documents ont été transmis venant de 137 structures au CNESMS : 28 % par des établissements et services, 25 % d’associations locales ou régionales, 34 % de structures nationales (essentiellement des fédérations et unions), 10 % d’organismes divers dont des cabinets de consultants,
• Une grande diversité des champs de l’action sociale représentés : prioritairement les structures pour personnes âgées et personnes handicapées, prioritairement des modes d’intervention hors hébergement,
• Les modèles et supports très divers, avec très peu de références de bonnes pratiques professionnelles : 33 % des outils de gestion, 17 % des méthodologies d’évaluation, 13 % des documents projet ou réflexions stratégiques sur la qualité, 6 % des protocoles de prise en charge, 5 % des références de bonnes pratiques professionnelles, 22 % des documents autres (plaquettes commerciales, lettres d’information, etc…)
• Des supports qui principalement s’intéressent aux dispositifs d’accompagnement ou de prise en charge (25 %) ou aux démarches qualité (23 %)
• Une relative pauvreté en documents de référence, complets, exportables en l’état. Notamment, le constat du nombre très limité de références de bonnes pratiques professionnelles interroge : les référentiels qualité dont parlent de nombreux opérateurs ou fédérations promotrices de ces produits semblent très éloignés des contenus « validables » comme base des évaluations.

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Les prochaines étapes : le programme de travail du CNESMS

Il est annoncé (séance plénière du 25/04/06) après la publication du guide de l’évaluation interne le travail du 2ème semestre 2006 sur une validation/élaboration de recommandations de bonnes pratiques professionnelles, à partir de 16 thèmes :

--> 2 thèmes transversaux et génériques
1. L’insertion sociale et professionnelle des jeunes en fin d’accompagnement
2. Le développement de l’autonomie en internat

--> 10 thèmes transversaux et génériques, déclinés ensuite dans une étude par volet
3. L’expression et la participation des usagers -> Premier volet : pour les usagers accueillis en établissement relevant du secteur de l’inclusion sociale
4. Le respect de la liberté de choix -> Premier volet : le choix de vie de la personne âgée entre domicile et établissement
5. La prévention des risques de maltraitance lors des interventions à domicile -> Premier volet : les personnes adultes dépendantes
6. La prévention du risque de violence à l’endroit des personnes vulnérables -> Premier volet : la prévention des violences financières à domicile
7. L’accompagnement des parents au moment d’une suspicion ou du dépistage d’une déficience chez l’enfant -> Premier volet : les enfants pris en charge en centre d’action médico-sociale précoce (CAMSP)
8. La mise en œuvre du droit à la vie familiale en établissement -> Premier volet : en centre d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS)
9. Le respect des usagers et la qualité de la vie en établissement d’hébergement -> Premier volet : la problématique des repas dans les établissements pour personnes âgées
10. La prévention et la gestion de la violence dans les établissements -> Premier volet ; à la période de l’adolescence dans les établissements relevant de la protection de l’enfance
11. L’exercice de l’autorité parentale dans le cadre de la protection de l’enfance -> Premier volet : dans le cadre d’un placement au titre des articles 375 à 375-8 du code civil
12. Les modalités d’intervention dans le cadre du signalement et de l’évaluation des situations à risque -> Premier volet : dans le cadre de la protection de l’enfance

--> 4 thèmes spécifiques
13. L’accompagnement des personnes présentant un handicap psychique
Premier volet : la problématique de l’insertion sociale et professionnelle
14. Les méthodes éducatives dans la prise en charge des enfants autistes
15. Les pratiques de communication et de relation avec les personnes très lourdement handicapées
16. Les méthodes spécifiques d’accompagnement des personnes souffrant de maladies dégénératives -> Premier  volet : maladie d’Alzheimer et troubles apparentés

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Des perspectives encourageantes

La construction des repères est donc en marche. De nombreuses questions ne sont pas résolues : par exemple, le sort des évaluations externes et les difficultés à venir pour leur financement (générant des doutes sur leur existence dans l’avenir). Les premières  avancées confortent pourtant les acteurs qui se sont centrés sur des processus, des constructions poussant les organisations à apprendre ou à des démarches de changements. Les listes de procédures sont ainsi bien loin de l’esprit de l’évaluation.

La pratique à promouvoir * (se centrer sur une méthodologie et une mobilisation des acteurs), tant pour les démarches qualité que les constructions d’évaluation, est confirmée par le CNESMS.  C'est ce que je préconise depuis longtemps et que j'ai le plaisir de pratiquer dans les organisations que j'accompagne.

                                                            Daniel GACOIN

* Pour plus d’information, on pourra s’adresser au Cabinet Technè  (démarche qualité, formation à la méthodologie ou élaboration d’évaluation interne, grille des champs de référence de l’évaluation) : www.techne-conseil.fr

Les Maisons Départementales des Personnes Handicapées : premières progressions, premières questions…

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De la loi instaurant les MDPH…

Depuis la loi du 11 février 2005 pour « l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées », chacun attend des modifications en profondeur de la politique en matière de handicap. Elles s’appelleront droit à compensation du handicap, mais également insertion et droit à un projet de vie autonome, ou à inscription scolaire en école ordinaire. Elles seront assises sur la mise en place d’une commission unique, la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées plus rapidement désignée par le sigle CDA, remplaçant les CDES, COTOREP ou SVA…. Elle prend toute décision relative aux droits des personnes, d’orientation et de réponse aux besoins, sur la base de l’évaluation réalisée par une équipe pluridisciplinaire.

Le signe visible de cette évolution sera la création des Maisons départementales des personnes handicapées, les MDPH, sortes de guichet unique pour l’obtention des droits et orientations des personnes ou de leur famille. Elles doivent héberger, sous la responsabilité de son directeur, la CDA et l’équipe pluridisciplinaire chargée des évaluations. Elles sont constituées par des groupements d’intérêt public, GIP regroupant au moins le Conseil général, l’Etat, les organismes d’assurances maladies et d’assurances familiales, des représentants d’associations du département.

… à leur mise en place effective

Dès le 1er janvier 2006, les MDPH se sont mises en place. Le processus n’est pas encore achevé. La première étude, réalisée mi-avril par l’ODAS, montre un recensement de 87 MDPH effectives pour 94 conventions constitutives validées par la Caisse nationale de Solidarité pour l’Autonomie (CNSA), la fameuse 5ème caisse de risque complétant l’édifice actuel de la Sécurité sociale, financée pour partie par l’effort des français, notamment la journée de travail supplémentaire, initialement généralisée sur le jour de la Pentecôte.

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La place prise par les Conseils généraux…

Cette mise en place révèle des réalités probantes, notamment la place active prise par les Conseils généraux (CG) :

• Leur volonté de mettre en œuvre l’esprit de la loi dans ses grandes options,
• Leur implication dans la mobilisation de moyens et la mise à disposition de cadres et dans la place prise dans les commissions exécutives des MDPH. 57 départements ont choisi un nombre de participants à ces commissions, supérieurs au minimum prévu par la loi, augmentant par effet mécanique le nombre de représentants de l’Etat, devant être de 25 % du total et au minimum de 5 personnes. Parmi les représentants des CG, le nombre d’élus est important : pour 54 MDPH sur 87, la part des élus dans les représentants du CG est supérieure à 50 % (et même parfois égal à 100 % pour 18 MDPH). Les présidences de MDPH sont assurées majoritairement par une personne issue du CG (75 % à ce stade des élections).
• Une volonté de maîtrise des dispositifs et d’emprise départementale, notamment à travers  des directeurs de MDPH issus des CG (80 % des situations) : seuls 9 % des directeurs ont été recrutés par le GIP directement. Une part non négligeable des directeurs (35 %) conserve même une fonction au sein des services du CG.

Pour toutes ces raisons, le rapport de l’ODAS indique que, malgré un accord sur le fond, les CG sont nombreux à contourner le principe d’autonomie des MDPH en ce qui concerne leur fonctionnement.

… et les questions de personnel

Le personnel détaché, mis à disposition ou recruté, est fortement issu des CG. 85 % des départements ont ainsi recruté directement des personnels pour les MDPH, les GIP n’étant recruteurs que dans 40 % des situations. Ceci est pour partie lié au fait que les personnels de l’Etat, impliqués dans les anciennes CDES, COTOREP et SVA, ont, pour une part importante, refusé de se voir affectés aux MDPH. Pour autant, les mises à disposition de personnel de l’Etat restent importantes : entre 11,7 ETP et 28,6 ETP par MDPH, selon la taille des départements. A noter dans cette réalité : la mobilisation importante de l’Education nationale.

… pour des situations contrastées

Le rapport de l’ODAS ainsi présente 3 grands types de situations :

• Des MDPH « intégrées » (40 %) : le CG s’y approprie la MDPH comme un de ses services.
• Des MDPH intermédiaires (56 %) : la gestion est distincte des services du CG, avec autonomie et locaux distincts, même quand le directeur est de culture « départementale ».
• Des MDPH « autonomes » (4 %) : le CG est un partenaire, le GIP, bien détaché, bénéficie d’une moindre implication du département.

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Du droit positif…

Une dynamique sans précédent est en place, avec sa dimension partenariale et la synergie de moyens pour développer les droits nouveaux des personnes handicapées créés par la loi du 11 février 2005, avec même un début de rapprochement entre les équipes chargées de l’Aide personnalisée à l’autonomie pour les personnes âgées et celles engagées dans les réponses aux besoins des personnes handicapées. L’ensemble constitue une évolution majeure.

… aux questions

Reste une première question : celle des moyens pour répondre aux besoins, notamment liés au droit à compensation.  Restent également les effets pervers, par exemple le recours automatique à la MDPH pour des projets de scolarisation adaptée et son effet repoussoir : des parents refuseront des projets adaptés par crainte d’une stigmatisation par le passage à cette MDPH (signifiant « handicap »).

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De l’institutionnalisation…

Sur le fond, l’effet institutionnel est dynamique. La dimension partenariale reste majoritaire, mais il convient d’indiquer que l’on assiste à une décentralisation qui ne dit pas son nom, et sans assurance d’une politique respectueuse des impératifs du droit des personnes.

… au management

Mai surtout cette institutionnalisation met de côté, à ce stade, le besoin d’un management social ouvert et exigeant. Les questions de statuts restent à harmoniser dans une dynamique propre à chaque structure : les situations de détachement, mise à disposition, recrutement indirect ou recrutement direct indiquent une grande variété et reste à craindre une absence de management par projet, centré uniquement sur la gestion d’une compatibilité des différences. La complexité appelle une dynamique : règles claires, rationalité et projet, modalités de travail consacrant des organisations apprenantes. Un challenge à ouvrir, à faire vivre...

                                                                   Daniel GACOIN

Lieux de rencontre ou de médiation familiale : un contexte inquiétant…

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Une réalité diverse de services…

Depuis le début des années 80, l’accompagnement des familles et des parents s’est développé singulièrement en action sociale, au point de faire émerger de nouveaux métiers et services : le conseil conjugal, le conseil voire la thérapie familiale, la médiation familiale… La professionnalisation et le contrôle de ces approches sont devenus nécessaires pour poursuivre et contrôler leur développement mais aussi parfois pour écarter les personnes engagées simplement dans des formations de développement personnel et souhaitant ensuite trouver une activité pour s’exprimer dans l’aide à l’autre. Pourront ensuite exister dans certains services : des consultations en vue de conciliation entre parents, des visites accompagnées, des consultations conjugales avant ou post-conflit, des hébergements en vue de visites pour parents incarcérés, des consultations / thérapies familiales, des visites médiatisées, etc…

… en essor dans les années 1990

Le terme « médiation familiale » s’est implanté dans le paysage à partir de 1990. Les services se créent, les actions se développent pour les familles ou couples vivant des situations conflictuelles. Deux modalités principales se mettent en place :

• La réponse à des demandes volontaires des familles elles-mêmes, ou de services sociaux. Dans la foulée des approches de thérapie familiale, des formules de négociation et  « problem-solving » aux Canada et Etats-Unis, la médiation s’étend avec des métiers très différents (15 professions représentées au 1er congrès de médiation familiale à Caen en 1990). En 1999, la création des réseaux d’aide d’accompagnement à la parentalité (REAAP) fait explicitement référence à la médiation familiale comme forme d’aide.
• La réponse à des injonctions formelles de magistrat. La loi du 8 février 1995 instaure le principe de nomination possible par un magistrat de la famille d’une tierce personne menant des actions de conciliation ou de  médiation judiciaire, financées par les parties en cause, ou par l’Etat en cas d’aide juridictionnelle. En effet, une loi du 10 juillet 1991 a instauré la généralisation possible de l’appel au financement public des mesures ou frais de justice, pour les usagers ne bénéficiant pas de revenus suffisants.

…et pleinement reconnus dans les années 2000

Les 6 dernières  années verront des avancées définitives :

• En 2001, un rapport de Monique Sassier (UNAF) vient plaider pour un véritable statut de la médiation familiale.
• Deux lois consacrent le recours judiciaire à la médiation familiale dans le nouveau contexte de l’exercice conjoint de l’autorité parentale : la loi du 4 mars 2002 relative à l’autorité parentale, la loi du 26 mai 2004 de réforme du divorce.
• Un Conseil National Consultatif de la Médiation Familiale est créé en 2003 et officialise une définition et une charte déontologique. La définition : « un processus de construction ou de reconstruction du lien familial axé sur l’autonomie et la responsabilité des personnes concernées par des situations de rupture ou de séparation dans lequel un tiers impartial, indépendant, qualifié et sans pouvoir de décision, le médiateur familial, favorise, à travers l’organisation d’entretiens confidentiels, leur communication, la gestion de leur conflit dans le domaine familial entendu dans sa diversité et dans son évolution ».
• Le métier de médiateur familial est créé par décret le 2 décembre 2003, avec dans la foulée les contenus nécessaires pour sa formation.

Tout semble ainsi indiquer un développement des approches, avec une fonction centrale (la médiation : les services et le métier), des modalités (judiciaires ou volontaires) et des services dérivés (accompagnement de visites, création de lieux neutres pour des enfants, visites médiatisées, etc…). D’autant que ces différents services bénéficient de financements complexes par subvention (DDASS, Conseil général, CAF, commune, Justice, Services pénitentiaires éventuellement), paiement des services directement (par les parents et familles eux-mêmes) ou indirectement (via l’aide juridique). Une des conditions d’existence des services reste la multi-activité : le soutien de l’exercice des droits de visites (plus demandées, plus rémunératrices) rendant souvent possibles l’équilibre financier des activités, dont la médiation familiale. Et pourtant…

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Une situation nouvelle…

Et pourtant en effet, une modification semble se mettre en place… La chancellerie a diffusé le 30 novembre 2005 une circulaire concernant le financement des mesures ordonnées par un juge des affaires familiales pour « des droits de visite dans les lieux neutres gérés par des associations ». Elle indique ainsi que le financement des droits de visites par l’aide juridique sera impossible, puisqu’il ne s’agit pas d’instructions judiciaires pour lesquelles cette aide est prévue. La circulaire rappelle que les associations concernées bénéficient par ailleurs de subventions du ministère de la justice.

D’emblée, les présidents de tribunaux de grande instance semblent appliquer la circulaire avec prudence ou d’une manière active… On trouvera ainsi des magistrats indiquant que la nouvelle disposition s’appliquera pour 2006, d’autres pour l’appliquer dès la publication de la circulaire, les derniers enfin pour l’appliquer de manière rétroactive pour tout ou partie de 2005. Toutefois, l’équilibre financier des associations et services risque d’être déstabilisé, tant dans l’avenir que pour les recettes de l’année 2005 (des recettes escomptées et non obtenues).

… à analyser au niveau judiciaire

Il semble que la circulaire soit à mettre en lien avec la rénovation des règles d’application de l’aide juridictionnelle : par ailleurs, une ordonnance a été adoptée sur ce thème le 8 décembre 2005, avec un projet de loi pour la ratifier, déposé au Parlement, au printemps 2006. Sur le fond, l’argumentation relevée pour la modification du financement des lieux neutres par cette aide spécifique et individualisée semble imparable.

… et pour l’avenir sur un plan plus large

Interrogeons les associations : leur financement devenu plus difficile (absence d’aide juridictionnelle pour les accompagnements de droits de visites en lieu neutre) est bien sûr à relativiser. Il ne s’agit pas en effet de toute l’action de leurs services, notamment pas des médiations familiales. Le changement peut permettre de s’interroger : une raison de plus pour élargir le champ des activités, de questionner les pratiques (tous les appels à l’aide juridictionnelle étaient-ils justifiés ?) et de la qualité de leurs actions (en la démontrant par des évaluations lisibles).

Interrogeons les pouvoirs publics : l’éthique de responsabilité dans une situation de changement de règles (et même si, sur un plan juridique, ce changement est justifié) consiste à en anticiper toutes les conséquences. Quand la chancellerie évoque un engagement par subventions déconcentrées (insinuant ainsi un double financement), elle oublie de préciser que cet engagement n’est en moyenne que de 6 681 euros par association et par an, loin des besoins donc. Par ailleurs, il semble impossible que le ministère de la Justice élude la nécessité d’examiner, avec chaque association, toutes les données de leur activité. Il s’agit de reprendre, éventuellement avec tous les autres financeurs, les obligations  respectives en transformant les financements antérieurs (aide juridictionnelle pour les familles à revenu faible) par de nouvelles modalités individualisées.

Que le ministère s’engage donc en ne laissant plus les seuls présidents de tribunaux gérer dans l’improvisation la sortie des difficultés. Il y va de la stabilité des associations et au bout du compte, de la qualité des soutiens des familles en difficulté et des enfants trop engagés dans leurs conflits.

                                                                    Daniel GACOIN

Le « Travail social en crise » : la tentation du catastrophisme

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Des propos récurrents…

L’interview de Michel Chauvière, dans les Actualités Sociales Hebdomadaires du 12 mai 2006, propose un contenu important, tant par sa force d’expression que sur le fond. L’auteur est connu, de ses travaux sur l’origine de l’éducation spécialisée (L’héritage de Vichy, Ed. ouvrières, 1980) à ses positions pour la parole des travailleurs sociaux et une réorientation des politiques sociales. Il plaide pour un véritable pilotage du social et refuse la fin de l’Etat providence, rejoignant ou cristallisant l’alarme sur un délitement d’un social, « soumis à marchandisation » via « l’idéologie gestionnaire et néolibérale », un délitement devenant une évidence relayée dans les débats et médias du secteur.

Les propos décrivent une phase, systématique, de « déconstruction du social », laissant penser que le social a pu avoir une forme aboutie, voire idéale. Ils en attribuent la cause à l’avènement d’une idéologie, voire d’une ère, gestionnaire et libérale. Ils préconisent la nécessité de reconstruire un modèle de travail social, avec pour base l’Etat social et pour vecteur la lutte pour la dignité des personnes exclues, en bref un « travail social de crise » et non « de gestion tranquille ».

… et leurs fondements…

Le propos se généralise au point d’installer l’idée d’une opposition, établie, de deux univers : le social et l’éthique de la relation d’un côté, le management et la logique de la gestion de l’autre. Il met en avant un « âge d’or » du social autour de l’aile tutélaire de l’Etat pendant des années de construction, les trente glorieuses, héritières des fondements élaborés à la fin du XIXe (le social républicanisme). Cette image d’une ère d’expansion et de reconnaissance du social, avec foisonnement de projets et initiatives des acteurs sociaux et l’Etat comme pilote est peu en phase avec la réalité d’alors. Elle a pourtant permis l’émergence du secteur et du concept de Travail social, assis sur un triptyque « population / établissements / professionnels ».

…reliés à des évolutions

Trois thèmes sont à reprendre dans les cris d’alarme :

• L’élargissement vers une pluralité des interventions sociales. Il s’agit de baser le travail social sur l’abandon « d’une logique fondée sur des professions certifiées au profit de logiques d’activités et de pratiques ». Le Rapport IGAS 2005 prône ainsi « le travail collectif renforçant les liens de solidarité et de réciprocité », participant à la cohésion sociale, mobilisant les personnes, plutôt que des logiques de prise en charge atomisée. Objectifs clairs et évaluations, publics prioritaires, travail collectif et logique de territoires restent encore à promouvoir, malgré, ou du fait, « des accumulations des facteurs de précarité, de l’effet excluant de la bureaucratisation des dispositifs, de la saturation des outils d’insertion, des injonctions contradictoires et des mutations de la décentralisation ».
• L’avènement d’une « idéologie managériale ». La volonté de rationalisation et d’exigence de la qualité est systématiquement reliée à l’introduction de techniques importées de la grande entreprise (on lira à ce sujet le prochain numéro de la revue Empan à paraître le 22 juin 2006). J’ai commenté dans mon dernier livre et un article de la Revue Actif (décembre 2005) les contenus développés par le mouvement « 7, 8, 9, Vers les états généraux du social ». L’action sociale y est présentée comme un secteur étouffé par la progression d’un libéralisme effréné sur fond de fracture sociale inéluctable, ne laissant que le couple compassion / répression comme vecteur d’intervention, marqué par l’inutile complexité des institutions et la progression d’une nouvelle manière de gérer le social : procédurisation de sa « production », hypertrophie de la raison gestionnaire, judiciarisation de l’action. Même l’avancée citoyenne des droits des usagers est vécue comme « amorce du consumérisme des services ». Ne resteraient alors que des « professionnels / boucs émissaires » de la crise, confrontés au recul des espaces de professionnalité et au contournement des qualifications. On stigmatise le rouleau compresseur néolibéral, l’encadrement du travail social par volonté de transparence et productivité, procédures tayloriennes…
• L’inscription de l’action sociale dans l’évolution plus globale de la protection sociale. Est principalement retenu dans les propos de Chauvière un modèle d’intervention publique centré sur le principe de la solidarité, régulé par l’Etat social. Bien évidemment, ce seul modèle ne peut résister à l’évolution à promouvoir : 1. Un principe de sécurité pour l’ensemble de la population sur une base minimale, 2. Des actions de solidarités basées sur les droits et la dignité des publics les plus fragiles, 3. Des actions d’accompagnement réintroduisant la responsabilité et l’adaptation/flexibilité des parcours en intégrant les bases de l’assurantiel et de la mutualisation des risques, 4. Des services à la personne qui pour une part regardent l’intervention sociale, pour une autre l’introduction de places de client, comme une des formes de citoyenneté.

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Fuir des tentations « catastrophistes »…

Les propos relevés assimilent la logique de rationalité, en progression, à la seule procédurisation managériale. Je suis souvent critique à l’égard des adoptions de méthodes/mirages venues d’ailleurs, notamment des écoles anglo-saxonnes du management. Reste que l’amalgame est souvent facile : gérer, dynamiser, conduire des projets, responsabiliser et évaluer… sont facilement assimilés à une pratique managériale (souvent peu étudiée par ses détracteurs), avec en procès le lien néolibéralisme et autoritarisme.

Ils mettent en avant un refus de toute évolution au profit d’un retour à un passé soi-disant idyllique. J’indique que la vision unilatérale du délitement du social est un schéma de pensée :  construction orientée, relecture négative, affirmation de l’irresponsabilité et victimisation des acteurs. Elle nous semble même raisonner par l’absurde : provocation augmentant des défiances alors utilisées comme argument pour continuer à dénoncer.

…pour conduire le changement et s’adapter

Je préconise depuis longtemps une action sociale offensive, avec des acteurs abandonnant toute position défensive ou déprimée (et son corollaire : la démonstration de la situation de victime), capables d’initiatives, de promotion des actions (y compris par des évaluations démontrant la plus-value humaine et sociale), de conduite de projets et d’innovation. La responsabilité, la gestion, le droit public et la garantie citoyenne doivent s’y intégrer dans une véritable promotion de l’éthique et de la parole des exclus, non comme un danger, ou comme une application de recettes/méthodes inadaptées.

Cette évolution passe par des débats. Heureusement Chauvière y apporte souvent des contenus qui me réjouissent, même si je me désole aujourd’hui  d’une simplification de ses apports.

Poursuivons donc les échanges… en acceptant d’écouter sans amalgame ni représentations préconçues.

                                                                        Daniel GACOIN