Daniel Gacoin

Une inscription privilégiée, à prix préférentiel, aux Conférences d’Actualités de Direction[s]

Libérez vos 11 et 12 décembre, vous pourrez alors participer à cet événement phare du Congrès Directions de décembre 2017, à Paris : les conférences d’actualités sur les nouvelles politiques stratégiques pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux en 2018.

Ayant l’honneur de présider ces 2 journées, votre connexion à mon réseau dans LinkedIn peut vous permettre de bénéficier d’une inscription avec réduction de 15 % (que vous vous inscriviez aux deux ou à une de ces journées). Ceci vous permettra de participer à ces échanges sur l’actualité des grandes réformes structurantes du secteur (télécharger le programme : https://www.comundi.fr/formation-tarification-gestion-budgetaire-et-financiere/nouvelles-perspectives-strategiques-pour-vos-etablissements-en-2018.html), dans la singulière période charnière aujourd’hui, avec :

• des apports (transformation de l’offre, réforme des CPOM et des EPRD, etc.) de Jean-Philippe Vinquant, le Directeur de la DGCS (Direction Générale de la Cohésion Sociale) au ministère des solidarités et de la Santé, et d’Anne Burstin, la nouvelle directrice de la CNSA (Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie) depuis octobre, sa nomination ayant directement suivi l’élection de la nouvelle présidente, Marie-Anne Montchamp, de cette caisse centrale pour le handicap et les personnes âgées,
• un retour sur certaines réformes (tutelles, MAIA, Protection de l’enfance) 10 ans après, par des responsables publics de référence,
• des éclairages d’experts sur des questions d’importance : les nouvelles approches en management, le virage du médico-social numérique, le pilotage de la GRH, les nouveaux besoins sociaux et les stratégies d’investissement social.

Je vous y retrouverai avec plaisir

Daniel GACOIN

PS : pour bénéficier de cette offre préférentielle, inscrivez-vous directement auprès de Pierre Luçon (en transmettant votre demande d’inscription à l’adresse suivante : [email protected] et en faisant référence à notre connexion sur LinkedIn)

Le 4 décembre : journée sur les outils d'information, entre offre et demande, pour le secteur médico-social

Bonjour à tous,

Je reprends la nourriture de mon blog et vous propose de réserver sur votre agenda la journée du 4 décembre à Lyon. Le démarrage de la Fête des Lumières ne pourra avoir lieu ce jour-là, malheureusement, la fête ayant été annulée.

Mais, ce même jour, des universitaires, des médecins, des consultants et des professionnels du secteur médico-social interviendront et échangeront tout au long de la journée avec un public composé de dirigeants, d'administrateurs, de gestionnaires ainsi que de responsables des Systèmes d'Information d'organisations médico-sociales, venus de toute la France, pour des réflexions sur le thème :

"Social et médico-social : quantifier et qualifier, en temps réel, l'offre et la demande"

En ligne de mire, la réforme de la tarification, avec un focus sur les systèmes d'information. La journée verra des débats, des témoignages, des présentations concrètes et pratiques, avec même, cerise sur le gâteau, une démonstration de Christophe Batier, passionnant enseignant et chercheur sur le e-learning, sur un robot de téléprésence.

Voici le programme du matin :

Et voici celui de l'après-midi :

Pour ces acteurs du secteur, le sujet peut être passionnant : entrée dans des systèmes d'informations fiables pour nourrir des décisions... et des négociations, pour faciliter la gouvernance.

Ressourcial est un groupement social de moyens, fondé par L'ADAPT, L'APF et la Fondation OVE, afin d’unir leurs forces et développer ensemble des outils d’aide à la décision mis à la disposition des associations du secteur qui le souhaitent. Supports de recueil de données, plates-formes collaboratives, systèmes d'informations, autant d'outils développés par Ressourcial auprès de ses 28 adhérents actuels ou de ses adhérents futurs.

N'hésitez pas à venir, vous serez surpris, vous en sortirez avec plein d'idées et d'envies.

Pour s'inscrire : passez par ce lien (qui vous permet également d'inscrire de tierces personnes). Pour télécharger le programme, cliquez ici.

Au 4 décembre j'espère.

Daniel GACOIN

Des avancées dans la réforme des Agences de l’État : d’accord, mais rendez nous notre argent !

 

 

Nous sommes, nous dit-t-on, à l’heure du regroupement, présenté comme une nécessité, des Agences de l’État. Pour le secteur social et médico-social, quelques projets sont officiels : regroupement fonctionnel de l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité dans les établissements sociaux et médico-sociaux (ANESM) avec la Haute Autorité de Santé (HAS), inclusion de l’Agence nationale pour la Cohésion Sociale et l’Egalité des chances (ACSÉ) dans un grand Commissariat général à l’égalité des territoires.

La simplification annoncée, les économies de structures, la fin de l’empilement de dispositifs seraient en marche ? Le défi est loin d’être réussi. Mais surtout, regardons de plus près les questions financières : en lisant les rapports d’activité d’agences liées au secteur social et médico-social (ANESM, HAS, ACSÉ et ANAP), il m’a semblé que les mesures de contrôle des sommes engagées étaient loin d’être exigeantes… D’où le titre de ce billet et son injonction : « rendez nous notre argent ! »

 

Le décor

Les agences de l’État s’inscrivent dans la stratégie globale du management public (via la théorie du New Public Management) :

- Séparation entre management stratégique et management de proximité,

- Multiplication d’entités plus autonomes, externalisées ou privatisées,

- Mises en concurrence,

- Contractualisation, entre l’État et chaque entité autonome, d’objectifs et de moyens avec des résultats régulièrement évalués.

Ces agences sont difficiles à circonscrire, y compris sur un plan quantitatif, qualitatif et financier et selon la définition retenue :

- Le Conseil d’État (rapport sur ce sujet en 2012) a recensé 103 agences selon la définition suivante : des entités autonomes (le pouvoir exécutif n’intervient pas dans sa gestion courante mais définit les orientations politiques qu’elle doit mettre en œuvre), exerçant une responsabilité structurante dans la mise en œuvre d’une politique publique, ne comprenant pas les opérateurs de l’État (établissements publics), ni les autorités autonomes indépendantes.

- L’Inspection Générale des finances (rapport en 2012) a recensé 1 244 agences (1 101 dotées d'une personnaliité morale) selon la définition suivante : elles gèrent une mission d’intérêt général et sont des entités publiques avec des statuts très différents,  établissements publics administratifs (Epa), établissements publics industriels et commerciaux (Epic), autorités administratives indépendantes, groupements d'intérêt public, associations,

- Pour tous, les Agences sont censées constituer une alternative à une organisation pyramidale et hiérarchique de l’administration,

- Elles représentent un poids financier considérable : 50 milliards d’euros (soit près de 20 % du budget de l’État) selon l’IGF. Ce poids a augmenté de 15 % entre 2007 et 2012, soit 4 fois plus que les autres dépenses publiques,

- Elles rendent des services souvent incontournables, mais parfois incontrôlables et même totalement opaques, voire inutiles (la Cour des Comptes en a recensé plusieurs exemples).

 

La simplification et les regroupements

Beaucoup d’experts des politiques publiques, des organismes de contrôle de l’État, réclament un contrôle plus rigoureux de ces Agences et la recherche d’une optimisation des moyens financiers en jeu, avec diminution de leur nombre (faire des économies), simplification (contrôle plus direct), diminution du recours systématique à ces entités (réflexion stratégique de l’Etat avant tout recours), regroupement (élimination des doublons, rassemblement des entités proches).

Si pour le secteur social et médico-social, les perspectives existent (voir plus haut HAS, ANESMS, ACSÉ), c’est une goutte d’eau dans un océan (1244 agences !).

 

La question  financière oubliée

Le raisonnement sur les économies par simplification et regroupement part d’une base évidente : moins d’agences, moins de budgets, moins de dépenses.

Mais, je me suis amusé, pour aller plus loin, à rechercher quelques rapports d’activité des agences des secteurs social, médico-social, ou sanitaire (et notamment la constitution d'une cagnotte incontrôlée : les réserves cumulées) :

- Tout d’abord, l’HAS (Groupement d’intérêt public) et son rapport d‘activité 2013 : un budget annuel en dépenses de 55,6 millions d’euros (avec investissements), des recettes de 64,56 millions d’euros, une réserve en fonds propres (excédents cumulés chaque année) après intégration de l’excédent 2013 de 49,36 millions d’euros (89 % du budget de fonctionnement !),

- Ensuite l’ANESM (Groupement d’intérêt public) et son rapport d‘activité 2013 : un budget annuel en dépenses de 2,9 millions d’euros, des recettes de 3,19  millions d’euros, une réserve en fonds propres après intégration de l’excédent 2013 de 1,73 millions d’euros  (60 % du budget de fonctionnement !),

- Puis l’ANAP (Groupement d’intérêt public) avec son rapport d‘activité 2013 : les données sont bien plus nébuleuses, puisqu’il n’est pas véritablement présenté un compte de résultat et un bilan, alors même que le chapitre consacré à ce sujet est intitulé « transparence sur l’utilisation des ressources » ( !). On voit néanmoins apparaître des dépenses de 33,79 millions d’euros, des recettes de 23 millions d’euros et une explication sur le financement du déficit (dépassement budgétaire) qui en résulté : « il est assuré par le niveau du fonds de roulement », précisément une donnée qui n’est pas accessible par non publication du bilan (notamment le passif),

- Encore, l’ACSÉ (Groupement d’intérêt public) et  son rapport d‘activité 2013 : un budget annuel en dépenses de 400,12 millions d’euros (avec investissements), des recettes de 399,82 millions d’euros, un excédent de 28,7 euros, sans publication d’un bilan (donc sans vision des réserves),

- Et encore, l’ONED, Observatoire  National de l’Enfance en Danger, et le GIPED, Groupement d’intérêt public pour l’Enfance en Danger : le rapport d’activité 2013 est introuvable. Seul est publié le rapport 2012 : un budget annuel en dépenses de 4,82 millions d’euros (avec investissements), des recettes de 4,85 millions d’euros, un bilan qui n’est pas publié (il est juste fait mention des 4 années antérieures à 2012, déficitaires),

- Enfin, l’ANSP, Agence nationale des services à la personne, (EPA, établissement public autonome, rattaché à la Direction générale de la compétitivité de l’industrie et des services) : le rapport d’activité 2013 n’est pas disponible (comme ceux des années antérieures malgré un site permettant officiellement d’y accéder).

 

« We are simply asking to have our money back »

J’approuve l’objectif de simplification et de regroupement : à condition de penser intelligemment les solutions et de les mettre en route rapidement.

Mais j’insiste aussi sur ces questions financières en reprenant surtout l’expression de Madame Thatcher dans les négociations avec la Communauté Economique Européenne du début des années 1980 : « nous demandons simplement à récupérer notre argent » (les médias lui ont fait dire « we want our money back », or son expression était plus policée). Et je formule quelques propositions :

- Ayons tout d’abord, et avec chaque publication des comptes de l’État, une annexe consacrée aux Agences, sous forme de tableau précis avec pour chacune des 1244 Agences : dépenses prévues, dépenses réelles, résultat, compte de bilan avec actif et passif. Il est en effet anormal de ne pouvoir y voir plus clair,

- Sanctionnons les Agences qui dépensent plus que prévu : le cas de l’ANAP est emblématique (d’autant plus que 55 % des dépenses sont sous-traitées dans le cadre de marchés publics avec des entreprises privées, la mieux servie semblant être CapGémini),

- Par ailleurs, si l’on veut tenir compte des chiffres à notre disposition (ANESM, HAS, ACSÉ, etc.), pensons bien à introduire un mécanisme budgétaire de récupération des excédents : après publication du compte de résultat d’une année N, intégration des excédents dans le budget N + 2 (de manière à pondérer les subventions allouées chaque année),

- Enfin, faisons en sorte de récupérer les sommes amassées en fonds propres (réserves) et qui, à mon sens, n’ont aucune raison de l’être, par une diminution ponctuelle mais précise des contributions publiques aux Agences qui sont dans ce cas. Elles n’ont en effet aucun besoin de se constituer un fonds de roulement démesuré. Sur ce dernier point, l’exemple de l’ANESM et de l’HAS montre qu’il pourrait être possible de récupérer entre 50 et 80 % d’un budget annuel. Si on extrapole, imaginez la projection possible, immédiate, par rapport aux 50 milliards d’euros gérés par ces agences : même en étant souple dans l’exigence, un potentiel de 25 milliards d’euros. Cela tomberait bien justement !

 Daniel GACOIN

Avancée des évaluations externes : suite

 

La publication rapide (une performance !) sur le site de l’ANESM de l’état des évaluations externes au 30 juin 2014 confirme ce qui était pressenti dans mon dernier billet, la semaine dernière : l’avancée de ces évaluations externes a fortement accéléré au 1^er semestre 2014.

L’hypothèse 1 que je présentais le 12 juillet 2014, celle du maintien d’une lente progression (ce qui voudrait dire que, au 3 janvier 2015, un tiers seulement des 24 512 établissements et services sociaux et médico-sociaux – les ESSMS -  concernés auraient réalisé leur évaluation externe), cette hypothèse donc est évitée, c’est maintenant sûr.

L’hypothèse 2 de mon schéma du 12 juillet, celle d’une accélération réaliste (55 % des 24 512 ESSMS concernés auraient réalisé leur évaluation externe avant le 3 janvier 2015), cette hypothèse est sûre d’être acquise. Nous sommes au 30 juin 2014 : l’évaluation externe est engagée dans 54 % des ESSMS, terminée pour 32,10 %), il est sûr que le chiffre de 55 % sera atteint.

Reste l’hypothèse 3, une nouvelle accélération au 2^ème semestre 2014, faisant atteindre le chiffre de 75 à 80 % d’évaluations externes dans les temps (avant le 3 janvier 2015), parmi les 24 512 ESSMS concernées. Elle est loin d’être acquise, elle ne peut être totalement écartée (il existe  encore de nombreux contrats en cours de signature : c’est l’écho qui remonte de chez mes confrères). Personne n’y croit… mais ne soyons pas trop pessimistes. Je rappelle mes pronostics :

- sur le plan des chiffres : une réalité finale entre scénario réaliste et scénario miraculeux, avec 65 % des évaluations externes pour les 24 512 ESSMS concernés réalisées avant le 3 janvier 2015. Je crois à cette réalité, montrant une avancée sérieuse sans qu’il soit possible de pavoiser, permettant de mettre une pression sur les 35 % restant dans le cours de l’année 2015,

- sur le plan qualitatif : une faible partie des évaluations permettant aux pouvoirs publics d’avoir une image détaillée des pratiques dans les établissements et services, une bonne moitié des évaluations présentant en effet des contenus insuffisants, ou bien trop normés, ou encore bien trop orientés autour de la conformité à des procédures, et parmi cette moitié, une grande part présentant également des appréciations pifométriques sans appui sur des constats sérieux.

Daniel GACOIN

Report des dates butoirs de l’évaluation externe : la confirmation !

 

 

Le journal Travail Social Actualités, sur son site d’information quotidienne, vient de l’annoncer. La Direction Générale de la Cohésion Sociale (DGCS) aurait adopté un décret (non encore publié) qui va décaler l’échéance du 3 janvier 2015 pour les évaluations externes de 24 512 établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) …

 

 

L’annonce était attendue

L’obligation des établissements et services sociaux et médico-sociales de faire réaliser une évaluation externe, décisive pour obtenir le renouvellement de leur autorisation pour 15 ans, commence à se mettre en application et comporte une date butoir (le 3 janvier 2015) pour  24 512  ESSMS :

- Sur les 38 500 ESSMS en effet, 24 512 étaient en place dès le 2 janvier 2002 et avaient une autorisation de 15 ans pour la période allant du 3 janvier 2002 au 2 janvier 2017 (avec transmission d’une évaluation externe au plus tard le 3 janvier 2015 : au moins 2 ans avant la date de renouvellement). Le renouvellement de leur autorisation (pour une nouvelle période : 3 janvier 2017 – 2 janvier 2032) se réalisera, exclusivement, au vu du résultat de l’évaluation externe (article L.313-1 du Code de l’Action Sociale et des Familles).

- Pour les autres 14 000 ESSMS, leur renouvellement est fonction de la date officielle de leur création. Ainsi, pour un ESSMS créé en 2005, par exemple un 18 juin, son autorisation ira jusqu’au 18 juin 2020, et la date butoir de réalisation de son évaluation externe (base de son possible renouvellement  pour 15 ans) sera le 18 juin 2018.

Revenons aux 24 512 ESSMS dont la date butoir (transmission de leur évaluation externe) est le 3 janvier 2015 : nous savions que cette échéance, pourtant très officielle, ne serait pas tenue pour toutes les structures concernées. Avant la publication des tout derniers chiffres, j’évoquais la question dans ce blog en décembre 2013. Depuis, les données actualisées (ANESM – janvier 2014) permettaient de visualiser une progression que je reproduis ici, en ajoutant, pour l’année 2014, 3 hypothèses : 

- Hypothèse 1 : la poursuite en 2014 du rythme de réalisations antérieur > le 31 décembre 2014 (pour ne pas dire le 3 janvier 2015), 32 % des évaluations terminées pour les 24 512 ESSMS concernées. C’est le scénario catastrophe,

- Hypothèse 2 : une sérieuse augmentation en 2014 du rythme de réalisations antérieur > le 31 décembre 2014, 55 % des évaluations (terminées) pour les 24 512 ESSMS concernées. C’est le scénario réaliste : avec mes collègues je constate une forte évolution (qui nous embolise en ce moment avec un rythme de travail fou) des évaluations externes (multiplication des chantiers par 2 ou par 4, selon mes interlocuteurs),

- Hypothèse 3 : une augmentation miraculeuse en 2014 du rythme de réalisations antérieur > le 31 décembre 2014, 76 % des évaluations (terminées) pour les 24 512 ESSMS concernées. C’est le scénario le plus optimiste.

Je pronostique, quant à moi, une réalité se situant entre l’hypothèse 2 et l’hypothèse 3. Attention ! Mon optimisme quantitatif est tempéré par un pessimisme qualitatif ; de nombreuses évaluations hors normes, en décalage important avec les attentes et mêmes les obligations réglementaires.

Quoiqu’il en soit, et même en étant optimiste, il n’y a pas de quoi pavoiser concernant une obligation légale qui sera loin d’être accomplie. On ne reviendra pas ici sur les raisons diverses, mais on retiendra la décision gouvernementale : repousser à mai 2016 l’exigence ultime de rendu d’une évaluation externe. Si vous reprenez mon tableau précédent (il suffit de prolonger les lignes pointillées), vous verrez que cela signifie que les pouvoirs publics pensent que nous sommes dans le scenario réaliste (hypothèse 2).

L’ANESM devrait confirmer sous 15 jours ces informations.

 

L’annonce de manière ambigüe

Attention ! Cette annonce est prononcée de manière bizarre : la « date du 3 janvier 2015 serait maintenue, mais son non-respect n'aurait plus valeur de couperet pour le renouvellement de l'autorisation ». Certains se félicitent déjà de ce report ambigu,  je suis beaucoup plus circonspect : la transmission d’une évaluation externe est suivie, en droit réglementaire, par une période de 6 mois pour un éventuel questionnement par les autorités publiques, puis une période de 6 mois pour présenter un dossier de demandes et réponses circonstanciées à ce questionnement ; plus une nouvelle période (3 à 6 mois) pour l’acceptation ou non de ce dossier.

En cas de contestation (non renouvellement, renouvellement sous condition), le thème du respect (ou non) scrupuleux des dates et délais réglementaires risque d’être le vecteur de nombreuses et inextricables contestations.

Il eut été plus simple de tout décaler de 6 à 12 mois (date de renouvellement, date butoir, etc.).

 

L’annonce est prématurée

Pourquoi en effet annoncer ces jours-ci le décalage des exigences, avant même la publication des tout derniers chiffres par l’ANESM (l’état de réalisation des évaluations externes au 30 juin 2014, qui sera publié autour du 31 juillet) ?

 

La décision elle-même aura plusieurs conséquences

Elle agacera les structures qui se sont pressées pour une réalisation dans les temps. Elle ne changera pas les échéances des contrats déjà en cours.

Elle donnera une marge aux ESSMS les plus en retard, et leur permettra de ne pas se contenter, par défaut, des évaluateurs externes disponibles, mais de choisir des évaluateurs compétents.

Le rythme des évaluations externes, qui va pourtant se tasser, restera important jusque dans les années 2018-2020.

Je pose néanmoins, et par avance, des questions : Quand évaluera t-on la pertinence de ces évaluations ? Quand réalisera t-on une sélection plus qualitative des évaluateurs externes ? A quel moment prendra t-on la décision de simplifier le système (non plus 2 mais une seule évaluation externe par période de 15 ans) ?

Daniel GACOIN

Écouter les voix de l’Europe

 

Des réalités inquiétantes

Beaucoup de lecteurs fidèles ont remarqué la faible alimentation de ce blog depuis six mois : des chantiers professionnels en inflation en sont la cause. Je le regrette d’autant plus que l’actualité politique, pesant sur la vie sociale, a été riche. Je pense en premier lieu aux impacts des élections européennes dans certains pays (dont la France) et à la progression des votes populistes ou extrémistes.

Sur ce dernier sujet, une petite remarque : chacun s’interroge ou proteste, mais personne ne semble suffisamment prendre en compte trois origines à ces votes extrêmes :

- l’état de l’actuelle Union européenne : elle intervient sur de nombreux sujets accessoires, est en échec sur l’essentiel (croissance et emploi, moteur de la redistribution). Elle contraint sans rien résoudre, emm…. plus qu’elle apporte. Et les grands idéaux évoqués par tel ou tel peinent à justifier sa réalité : l’intervention tatillonne, technocratique et castratrice de la commission, sans perspective.

- le constat fait quotidiennement par les citoyens : une classe politique institutionnalisée qui se sert sans vergogne, qui s’autojustifie tout en tenant un haut discours moral et culpabilisateur.

- un désir populaire paradoxal : il lui reste une satisfaction, celle de voir les politiques répondre par des protestations morales (des grands principes) ou rationnelles (l’absurdité des programmes économiques populistes) à leurs votes ou leur abstention. Il y a une forme de jubilation masochiste, paradoxale, chez les citoyens à écouter ces réponses des politiques. Cela relève t-il de la pathologie ? Oui d’une certaine façon, et qui justifierait l’abandon d’une argumentation classique contre ces votes extrêmes. Une spirale systémique s’est installée. Selon les thérapies systémiques, une des thérapeutiques pourrait venir de l’injonction paradoxale : prescrire le symptôme.

 

Quelles solutions ?

Je n’ai ni antidote ni solution miracle contre cette montée des votes extrêmes, sinon le fait de tirer les conclusions de mes trois constats précédents. Pour le reste, l’information, la diffusion des idées et l’ouverture me semblent plus que jamais les vecteurs de toute intelligence collective.

 

Un thème d’information nécessaire : l’apport social de l’Europe

Informer sur les avancées de l’Europe sociale, sans idéalisation ni diabolisation, sera toujours plus important pour moi que toute invective. Et que constate t-on ?

- Des programmes sociaux importants, qui sont en cours mais globalement ignorés : je pense, parmi des dizaines de sujets, par exemple aux méthodes ouvertes de coordination (MOC) en matière de lutte contre la pauvreté.

- De lourdes occasions sont encore manquées : l’harmonisation des droits économiques et sociaux notamment.

Donnons-nous l’ambition d’en parler plus souvent…

 

Être ouvert

S’intéresser aux points de vue de l’autre (celui qui pratique l’absurde « vote du pire » par exemple) et des autres pays ou cultures européennes me semble un autre vecteur nécessaire.

C’est pourquoi je vous propose de vous pencher sur la lecture de la presse européenne. Difficile me direz-vous ? Pas vraiment depuis Internet : connectez-vous (ou même abonnez-vous via une inscription au flux RSS) au site Vox Europa (cliquer ici pour y accéder). Chaque jour, il propose un extrait des meilleurs éditos ou articles de la grande presse européenne, avec leur traduction.

Ce site vient d’être ouvert : il fait suite à Presseurop (édité par Courrier international et soutenu par l’Union Européenne) qui a dû fermer ses portes en décembre 2013, par impossibilité de poursuivre sa mission (fin du soutien financier de l’UE). Depuis, des journalistes de tous pays se sont mobilisés pour faire revivre l’idée et ont créé Vox Europa.  Nous pouvons ainsi retrouver une source d’information régulière et importante, et au-delà, des opinions diverses comme un regard sur la France qui pourra nous étonner.

Vous lirez par exemple un article du 30 mai 2014 (paru dans The Economist) sur l’avancée d’une nouvelle langue, l’Euro-globish au sein de l’Union européenne. Vous pourrez encore vous intéresser à un autre article d’un blog roumain intitulé « comment s’occuper des extrémistes ? », paru le 7 juin 2014, sur notre comportement de « troglodytes » (l’article parle des français et des britanniques) avec, à son menu, descriptions ironiques et injonctions paradoxales.

Utiliser le site Vox Europa est facile, gratuit. En prime, vous sortirez de l’horizon franco-français : sa sinistrose souvent, sa paresse intellectuelle parfois.

Daniel GACOIN

L’avancée des évaluations externes : point sur les réalités et interrogations…

 

 

Je ne résiste pas au plaisir de vous présenter une partie des contenus que j’ai développés lors de la Conférence d’actualité, au cœur du Rendez-vous annuel de Direction(s), les 9 et 10 décembre derniers. J’intervenais sur le thème de l’évaluation externe, après d’autres responsables ou experts de notre secteur social et médico-social : par exemple Sabine Fourcade (Directrice de la DGCS), Jean-François Bauduret (rédacteur de la loi du 2 janvier 2002, actuellement à l’ANAP), Jean-Pierre Hardy (ADF), Jean-Yves Barreyre (CEDIAS), Patrick Gohet (IGAS), Pascal Champvert (AD-PA), Philippe Gaudon (EFFECTS).

J’y présentais l’avancée des démarches d’évaluation externe et vous verrez ici que mon propos est en  partie alertant, même si je reste d’un naturel optimiste.

 

Un cadre général avec de nouvelles obligations

On se rappellera bien sûr le cadre créé par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale. Elle est venue globalement officialiser un changement de vision, construit peu à peu dans notre secteur agissant au profit des personnes handicapées, dépendantes, en situation d’inadaptation :

- la logique de la réponse (aux besoins) des structures d’accompagnement et non plus la logique de l’offre (de places et de prises en charge),

- la transformation des « institutions » (un seul modèle de prise en charge dans un établissement, hors de la vie sociale) vers des « dispositifs » (plusieurs services articulés pour l’accompagnement du parcours de personnes vers la vie autonome et sociale)

- une transformation des modes de pilotage du secteur : des pouvoirs publics affirmant une commande, des opérateurs prestataires et néanmoins un maquis complexe entre pilotage / partenariat / territorialisation / contractualisation.

L’évaluation interne et externe des structures est alors une obligation stipulée par cette loi, ayant vocation à rendre lisibles les activités et la qualité des prestations de chaque structure et à générer une démarche d’amélioration continue du service rendu. Ainsi, pour chaque structure, on retrouve :

- Une durée d’autorisation de chaque établissement ou service social ou médico-social  (ESSMS) limitée à 15 ans

- L’obligation d’une évaluation interne tous les 5 ans, avec plan d’amélioration du service rendu et production d’un rapport transmis aux autorités publiques de référence (autorités de contrôle pouvant être selon les cas la Direction départementale de la cohésion sociale, l’Agence Régionale de Santé, le Conseil général, la Direction départementale de la PJJ),

- L’obligation d’une évaluation externe (faite par un cabinet habilité) deux fois sur la durée de 15 ans, la dernière faite 2 ans avant le renouvellement d’autorisation ayant un caractère décisif pour ce renouvellement (Article L.313-1 du CASF : « le renouvellement de l’autorisation est exclusivement subordonné aux résultats de cette évaluation »).

 

Mes premières visions

Lors de cette conférence, je rappelais l’importance de ces évaluations, venues prendre leur place dans une thématique générale de modification des conduites stratégiques des ESSMS : 

- Dans une logique de projet (appels à projet, position de prestataire),

- Dans une logique contractuelle (CPOM),

- Dans une logique structurelle interne (réorganisation en « dispositifs ») ou externe (regroupements),

- Dans une logique de garantie et d’efficience (évaluations)

Dans ce cadre, l’évaluation prend toute sa place dans une dynamique de changement : pour éviter de l’aborder sous le seul angle de la résistance au changement, je rappelle que :

- Dans la forme, les évaluations doivent présenter des contenus lisibles, qui prennent en compte les réalités dans un langage intelligible, utiliser des méthodes qui doivent briller par la combinaison des outils, mettre en évidence, en valeur, les cœurs de métier dans les accompagnements,

- Sur le fond : sortir des seules démarches qualité : en effet, il ne s’agit pas de s’occuper de la seule conformité à des processus ou obligations réglementaires, mais de « rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en œuvre  permettent de produire les effets attendus et d'atteindre les objectifs assignés » (définition officielle de l’évaluation pour l’action publique - Décret n° 90-82 du 22 janvier 1990).

J’indiquais, lors de la conférence, que les dernières années ont mis en évidence des risques de dérives importantes dans les démarches engagées…

- Un premier risque, le langage abscons : cf. le tableau suivant inspiré par les travaux de Jean-Pierre Legoff et son guide du Parler creux sans peine (Les illusions du management, pour le retour du bon sens - La Découverte, 1996), où les combinaisons sont multiples : on peut utiliser au hasard le sujet de l’importe quelle ligne, avec le verbe de n’importe quelle autre, le complément d’une ligne encore différente, l’adjectif d’une nouvelle et le génitif d’une dernière… (Précision : ce tableau utilise des phrases entendues, quelques unes étant même reprises de textes de recommandations de bonnes pratiques professionnelles de l’ANESM)

 

 

 

 

 

 

 

- Le second risque : L’univers de la démarche qualité, des « processus » normés et le syndrome de la case à cocher

L’inflation des contenus par désir d’exhaustivité,

La dictature des processus ou des procédures qui ne s’intéressent pas au cœur de métier

La notation avec des beaux diagrammes, 

Les regards uniquement légalistes,

La seule attention à la conformité,

La non prise en compte des points de vue des parties prenantes (usagers, entourage, partenaires, professionnels),

La prise en compte instrumentale des parties prenantes : l’usager devient un client, et la satisfaction de ses attentes est le seul effet regardé ; les points de vue de professionnels, pourtant des représentations, sont pris pour la description de la réalité,

Le regard flou : l’intention (des équipes, notée dans des écrits) prime sur la réalité.

 

Et pourtant l’objet de l’évaluation est clair :

S’intéresser à la vraie vie, du côté des usagers, des professionnels, des organisations, des partenaires, s’intéresser donc …

- à ce qui est recherché, vécu, travaillé (dont les droits, la personnalisation, etc.) mais aussi l’accompagnement et les parcours, le sens de ces derniers

- avec un regard distancié et attention aux axes de progrès (les manques) mais aussi, attention et révélation des aspects positifs, des démarches

- en visant une appréciation sur la réalité, qui s’intéresse à l’essentiel (le cœur de métier) et non uniquement à la foule de petits détails en décalage

- en adoptant un rôle de révélateur (interne, pour les dirigeants, pour les autorités de contrôle) devenant une aide à la décision

- tout en assumant la dimension légale non négligeable : la démarche dynamique et continue, le caractère décisif de la dernière évaluation externe sur le renouvellement de l’autorisation

 

L’avancée actuelle des évaluations externes

Elle est indéniablement liée à la question de l’autorisation

 

Quelques chiffres

Officiellement sur les 38 500 ESSMS :

- 24 500 arrivent à leur date de renouvellement le 3 janvier 2017.

Ces derniers n’ont qu’une évaluation interne (début 2014), une évaluation externe (début 2015) à présenter aux autorités de contrôle.

- 14 000 auront leur date de renouvellement plus tard.

Une partie n’ont qu’une évaluation interne et une évaluation externe à réaliser entre 2015 et 2022.

Une autre partie (ESSMS avec une nouvelle autorisation significative ou avec une création après 2009) ont 3 évaluations internes à réaliser et 2 évaluations externes à faire réaliser (dont une au plus tard 2 ans avant le renouvellement).

Attention : tous ces chiffres de la DGCS sont basés sur le nombre de N° FINESS pour définir le nombre d’établissements et services. Or, précisément, il existe un problème : le nombre de N° FINESS n’est pas automatiquement corrélé au nombre d’autorisations (une structure  autorisée peut avoir plusieurs N° FINESS et un N° FINESS peut correspondre à plusieurs structures autorisées) > On adore bien sûr une telle imprécision…

 

Autres chiffres (Cf. rapport de l’ANESM sur les évaluations au 30 juin 2013)

Officiellement sur les 24 500 ESSMS qui doivent présenter leur évaluation externe avant le 2 janvier 2015 :

- 4 785 ESSMS (19,5 % des 24 500 concernés) ont engagé l’évaluation externe au 30 juin 2013 – dont 3 953 l’ont terminée (16,13 %)

- Ces chiffres sont des témoins peu fidèles des réalités

  Néanmoins un ordre de grandeur

- 1 ESSMS sur 5 est engagé dans l’évaluation externe

- 4 ESSMS sur 5 ne le sont pas encore (au 30 juin 2013)

L’embouteillage est évident !

 

Autres chiffres : les avancées par type de structure

> Ces avancées regardent surtout les Services à la personne :

57,1 % environ des 3 009 concernés.

> Pour le reste 

 

 

 

 

 

 

 

Et les autres données

La demande va être très importante

- Le « renouvellement de l’autorisation est exclusivement subordonné au résultat de l’évaluation externe » qui la précède (Article L.313-1 du CASF créé dès le 2 janvier 2002)

- Le nombre d’EE devra être de 6 600 sur les 3 semestres qui restent avant la date butoir (1 presque fini en 2013, 2 en 2014) : plus, par semestre, que ce qui a été réalisé ou engagé entre 2009 et juin 2013.

La réponse va être inégale

A ce stade, sur plus de 1300 organismes évaluateurs habilités, seuls 250 sont en situation active

- 4 cabinets ont réalisé des EE en grand nombre : plus d’une centaine pour chacun

- une petite partie (50) a réalisé entre 20 et 40 EE,

- une grande majorité a réalisé entre 1 et 10 EE,

- 1000 cabinets environ n’en ont pas réalisé.

 

Les premières difficultés

La question évidente du temps de la mission. Les prix sont en train de baisser : ce n’est pas le prix de journée qui baisse (entre 1000 et 1100 € par jour en moyenne, sauf pour les services à la personne) mais le nombre de journées (rapport compris) :

- 7,7 en moyenne en EHPAD,

- 5,4 en MAS,

- 6 en MECS,

-  etc.

Or, le nombre de journées est essentiel pour arriver à bien entendre, comprendre des réalités :

- Diminuer le nombre de journées sur le terrain, c’est diminuer le temps d’écoute, de constats, de discussions,

- Le risque c’est la solution du copier-coller et du tableau normé,

- Or, l’objet : une démarche permettant aux salariés de comprendre le sens, de s’interroger à nouveau.

A noter : le coût de l’évaluation (pour les 4785 ESSMS aujourd’hui engagés dans l’évaluation externe)  est de presque 25 millions d’euros. Si l’on extrapole, le coût de la première vague des évaluations externes au sein de l’ensemble des ESSMS sera de 201 millions d’euros (moins que ce qui avait été prédit, y compris par moi, autour d’un montant de 250 à 300 millions).

 

Les deuxièmes difficultés

La grande inégalité d’appréhension de la mission évaluative…

…avec des extrêmes dans la conduite et les contenus  :

- Des processus examinés qui sont normés et pré-établis sur des grilles, parfois avec une faible connaissance du secteur (c’est le cas pour plus de la moitié des évaluateurs),

- Une pratique de l’écoute, sans exigence, retracée dans un écrit, sans croisement des discours et des faits, sans vérification parfois,

- Le pinaillage : les points légaux (parfois même erronés) examinés sans recherche de fond,

- Des arrivées avec des idées toutes faites, qui ne changent pas au bout du compte.

… avec une réalité plus problématique encore :

- Des rapports inappropriés : centration sur quelques processus, ou sur une vision large mais avec des tableaux,

- Des rapports qui ne respectent pas la forme pourtant clairement exigée (annexe 3-10 du CASF, Section 3 du Chapitre 5, avec 6 parties la 5^ème étant une synthèse > aujourd’hui synthèse et abrégé).

 

Pour les pallier, se référer aux textes

Les contenus de l’évaluation sont en effet bordés : comme une grande partie de l’évaluation externe reprend les contenus de l’évaluation interne, se tenir aux textes fondamentaux…

- La loi du 2 janvier 2002 et l’article L.122-8 : les activités et la qualité des prestations,

- Les textes généraux du CNESMS (2006) et de l’ANESM (2008 et 2009),

- Les textes ciblés de l’ANESM (par secteur : EHPAD et services à domicile),

- La circulaire de du 21 octobre 2011 : le périmètre des évaluations interne et externe,

- Sans oublier les 32 Recommandations de Bonnes Pratiques Professionnelles (RBPP) publiées par l’ANESM depuis 2008

 

La démarche de l’évaluation est également structurée : une mise en concurrence (Cf. Un guide de l’EE qui sera bientôt diffusé par l’ANESM), 4 phases de l’évaluation externe :

- Phase 1 : lecture et construction du cadre et du projet d’évaluation,

- Phase 2 : échange sur ce projet,

- Phase 3 : le recueil de données,

- Phase 4 : le rapport (pré-rapport, discussion contradictoire, rapport final).

 

Pour les pallier, bien choisir l’évaluateur

Renoncer à trouver l’évaluateur parfait

- Se tenir au minimum : la connaissance du secteur (des professionnels avérés), la pratique (demander copie d’un rapport anonymisé), noter sur des critères objectifs et à plusieurs,

- Ils auront tous des défauts, même les plus experts,

- Ils ont des contraintes : s’ils sont sérieux, ils seront sur-occupés, ils ne pourront accepter des facturations démesurément réduites, ils ne pourront accepter des clauses étranges de paiement (par exemple, tout à la fin, ou encore avec une réserve avant acceptation du rapport par les autorités) 

Penser que la conduite est une co-responsabilité

- Suivre la réalisation : une instance, un comité, un service, un référent,

- Se mobiliser : lors de la discussion sur le projet évaluatif, lors de la discussion sur le pré-rapport.

Daniel GACOIN

 

Assumer les conséquences du redressement économique et social…

 

 

Je finis, cette semaine, par être agacé par un supposé courant d’opinions, largement relayé par les média, concernant un ras-le-bol fiscal. Je vous propose de revenir sur cette affaire, en sortant des sentiers battus.

 

Premier point : le soi-disant ras-le-bol fiscal. Si l’on écoute les média, l’opinion est largement construite autour du sentiment qu’un niveau inégalé de prélèvements a été dépassé, chaque citoyen n’en pouvant mais, étranglé, pressuré, l’inacceptable étant atteint, la révolution étant à nos portes. Or les enquêtes et sondages, s’ils font bien apparaître un sentiment général d’impôts et de prélèvements obligatoires qui ont augmenté, ne présentent pas une opinion aussi tranchée. Trois enquêtes récentes indiquent :

- (sondage du 2 novembre - IFOP – Sud Ouest) 60 % des français perçoivent une hausse des impôts locaux et de l’impôts sur le revenu : mais seuls 17 % parlent  d’une hausse très importante pour les impôts locaux et 24 % pour l’impôt sur le revenu. Parallèlement, 25 % des français parlent d’une stabilité de leurs impôts locaux et 24 % de leur impôt sur le revenu. L’élément significatif : le sentiment de hausse est plus largement ressenti par les plus de 65 ans (75 %) et les sympathisants UMP (71 %).

- (sondage du 31 octobre  - BVA-Axys – Challenges) 26 % des sondés citent les impôts comme sujet prioritaire (derrière l’emploi et le pouvoir d’achat), alors qu’ils n’étaient que 9 % en juin 2012. On est loin du tsunami du ras-le-bol fiscal.

- (sondage du 27 octobre - CSA – Nice Matin) une seule enquête indique des sentiments extrêmes, mais la question posée est tellement orientée (ressentez-vous un ras-le-bol fiscal ?) que la réponse est naturellement tranchée : 84% des sondés le ressentent "plutôt" (35 %) ou "tout à fait" (49 %). Si la question posée avait été plus neutre (avez-vous atteint un niveau insupportable d’impôts ?), la réponse eut sans doute été moins catégorique.

 

Deuxième point : la hausse des impôts. Si l’on regarde la réalité, que trouve-t-on du côté des ménages ? Une situation plus que contrastée, à défaut d’être lisible :

- Tout d’abord, il y aura une hausse effective des impôts sur le revenu pour la population moyenne, avec même une diminution des situations d’exemptions d’impôts (largement due à un changement des bases d’imposition préparée par le Gouvernement Fillon), mais qui n’est pas majeure. Selon les cas de figure, largement détaillés dans la presse, la hausse de l’impôt sur le revenu sera de 12 €  par an pour des ménages sans enfants ayant un revenu imposable de 38 000 € par an, ou de 110 € pour ceux ayant un revenu imposable de 83 000 €, voire de 2 500 € pour ceux ayant un revenu imposable de 190 000 € (le site du Monde par exemple, permet de calculer son augmentation d’impôt de 2012 à 2014). Pas considérable comme augmentation, et pourtant, elle est commentée dans tous les reportages ou articles : « voyez la catastrophe », « je ne vais pas pouvoir jouir de tel ou tel loisir », « je vais devoir me restreindre », etc. Certes, l’élargissement de l’assiette des impôts amène 57 % des Français à constater une augmentation, mais elle plus que légère pour la population centrale, par opposition à celle des classes moyennes supérieures. Certes, il faut ajouter la hausse des impôts locaux, mais là aussi, il convient de limiter les exagérations,

- Ensuite, le nombre de ménages, dans les catégories inférieures, qui seront exemptés de l’imposition va augmenter. En outre, les ménages des catégories moyennes inférieures qui continueront à payer l’impôt sur le revenu verront une diminution de son montant,

- Par contre, il y aura un maintien très important des niches fiscales, celles qui amènent notamment les plus riches à bénéficier d’un taux d’imposition inférieur à celui des classes moyennes supérieures. C’est à la fois exaspérant et inadmissible. Ceci est dû au choix de ne pas avancer, finalement, vers une refonte complète de la fiscalité (peut-être une des erreurs majeures de ce quinquennat),

- Néanmoins, sera maintenu globalement, avec une faible érosion pour les plus riches, le système de redistribution qui bénéficie aux classes inférieures et… aux classes moyennes (Cf. Julien Damon, Les Classes moyennes, PUF, 2013),

- Enfin, l’augmentation de la TVA pour les produits et services de taux normal (+0,4 %), plus forte (3 %) pour les produits et services du taux intermédiaire, et le maintien d’un taux réduit pour les produits et services de première nécessité va contribuer à une légère érosion du pouvoir d’achat. Et pourtant, cette augmentation est présentée comme énorme, comme un matraquage par de nombreux commentateurs (les mêmes oublient de dire qu’elle aurait été plus forte avec les projets de l’ancienne majorité, la TVA dite sociale par exemple), et le peuple des petits patrons et des commerçants de crier au scandale… et l’extrême gauche de se rallier paradoxalement à ce concert…,

- Enfin, on constatera une augmentation de certaines taxes (transports, gaz, etc.), là aussi pas considérable.

La conclusion : même si l’on ajoute la hausse d’impôts locaux et des autres taxes, l’effet sur le budget du Français moyen sera effectif, mais ne correspond pas à une vague insupportable. C’est bien le matraquage des média et de certains politiques qui crée cette perception qui n’a pas lieu d’être.

 

Troisième point : le refus des impôts. Reste un sentiment général : l’impôt, et sa hausse, sont peu acceptés par de nombreux Français, si on en croit les média, et il faut tout faire pour les diminuer. J’ai été frappé par le fait que, ces dernières semaines, plusieurs des grands hebdomadaires aient continué à consacrer 10 à 20 pages aux différents systèmes permettant de diminuer ses impôts. Le mal français n’est pas loin : l’État doit prendre en charge, résoudre, accomplir le changement, mais attention, le Français ne doit pas être concerné par l’effort.

- Il reste pour les Français une alternative simple : soit l’État diminue ses  dépenses (mais tout en continuant à apporter une redistribution, à prendre en charge des besoins), soit les grandes entreprises devraient être davantage taxées.

- L’idée même que l’utilisation de niches fiscales soit découragée est vécue par beaucoup comme inadmissible, je rencontre notamment des responsables de petites entreprises qui vivent comme insupportable le fait d’être « redressés » pour de la triche dans une recherche pour bénéficier d’exemptions fiscales, voire qui ont eu des pratiques illégales.

- Les protestations actuelles de la Bretagne, plus exactement du Finistère, sont ubuesques : tout serait fait pour poursuivre des politiques productives (absence de moyens pour les infrastructures, investissement massif dans des pratiques polluantes pour une production bas de gamme) qui conduisent la région elle-même à sa perte. On croit rêver…

A mon sens, l’affaire est viciée : moins d’impôts, c’est très populaire, mais à condition de dire quels services ne seront plus assurés (police ? défense ? environnement ? soins ? routes ?). Et cela me semble totalement impraticable : va t-on arrêter de s’occuper des enfants handicapés, de soigner, d’éduquer dans des conditions acceptables ? va t-on diminuer plus encore les retraites ?

 

Quatrième point : le catastrophisme ambiant. Ce dont s’abreuvent les média, ce n’est pas du lent (certes très lent) redressement, c’est d’une supposée dégradation.

- Il convient de lire (j’y consacrerai un article complet dans peu de temps) l’ouvrage de Thomas Piketty, Le Capital au XXI^e siècle  (Seuil 2013). Dans cet ouvrage monumental, il étudie sur plusieurs siècles l’évolution de la production de richesse dans les sociétés mondiales et l’évolution du rapport capital / travail. Or, que constate-t-il ? Qu’il est illusoire de penser à une production de richesse excédant en moyenne 1,5 % par an pour la période à venir (2012-2050). Alors qu’elle a été de 1,6 % par an de 1700 à 2012 en Europe avec un développement de l’industrie de la production et une forte croissance démographique, elle ne pourra, dans les scénarii les plus optimistes, que retrouver à peine un niveau de + 1,5 % par an (en particulier du fait de la faible évolution démographique).

- C’est autour d’une réorganisation de l’économie, et donc de l’économie productive et redistributive, dans un contexte de faible progression de la richesse produite, qu’il convient de construire nos politiques.

- Or tous les commentaires parlent d’échec des politiques dès qu’une progression du PIB est inférieure à 2 % par an.

 

Cinquième point : le mirage de la richesse rapidement acquise. Le mythe du self-made-man, de la success story de l’homme parti de rien et qui fait fortune en très peu de temps continue d’orienter les rêves des uns et des autres, quitte à incriminer l’État quand il ne les rend pas possibles en imposant les entrepreneurs qui, ne pouvant jouir d’une richesse rapidement acquise, se présentent comme des pigeons ou des victimes, voire des tondus.

- Il convient de reprendre le même ouvrage de Thomas Piketty : le taux de rentabilité du capital sur une longue période (1700-2012) a toujours été, avant imposition, de 3 à 6 % par an.

- Ces chiffres condamnent toute mirage d’une progression nécessairement massive de la richesse par les détenteurs de capitaux. Cessons de mettre en avant le mythe des réussites soudaines et extraordinaires pour beaucoup d’entrepreneurs (notamment dans les start-up). Rappelons que l’investissement capitalistique devrait rester lié à un retour (rendement du capital avant impôt) faible : c’est l’investissement à petits pas, à rentabilité faible, mais constante, que l’on trouvait déjà dans le capitalisme rhénan.

- Attention ! Ces données renforcent l’idée qu’une imposition trop forte des revenus du capital (supérieure à 30 %) découragerait tout investissement.

En d’autres termes, cessons de mettre en avant des mythes (la réussite flamboyante) pour privilégier l’effort et l’investissement, à rentabilité mesurée certes, mais sur une longue période.

 

Sixième point : le maintien d’une société productive et redistributive. Il est très frappant de voir que, dans cette période de doute et d’agitation, chacun perd le nord, à droite comme à gauche, sans parler des extrêmes qui ne l’ont jamais trouvé.

- L’idée d’une société qui fabrique des produits, invente des services, innove en permanence dans son système productif n’est pas à combattre, mais à conforter : c’est ce que disent les capitalistes, c’est même ce que disait Marx. Combattre le productivisme, ce n’est pas combattre la production. Elle a sa noblesse, elle est fondamentalement utile. C’est en ce sens que l’imposition des Français les plus aisés est aujourd’hui à l’œuvre : l’imposition des ménages (dont les revenus du capital et ceux du travail) et non des entreprises.

- Toute société productive ne peut se réduire à cette seule fonction : le vivre ensemble, l’attention aux victimes, aux plus faibles, la générosité publique, la redistribution équitable, sont les seuls ingrédients permettant à la société d’être viable à long terme. Combattre l’idée des impôts, y compris leur légère hausse, c’est fondamentalement combattre la redistribution. Sur le fond, c’est diminuer la dimension régalienne de l’État (sécurité, défense, infrastructures) et diminuer les trois vecteurs les plus conséquents de la redistribution : l’éducation, la santé, les retraites. Serait-on prêt à abandonner ces éléments du contrat social ?

Contrairement aux propos ambiants, je soutiens que, sur ce double chemin, la France avance lentement mais sûrement et se trouve donc sur la voie du redressement, à condition de s’y tenir, à condition de le dire.

 

Je comprends les impatiences devant telle ou telle incohérence ou tergiversation ou devant le maintien d’inégalités criantes ou d’une amélioration trop lente. Néanmoins, cessons le « french bashing ». Apprenons même à exprimer, quand c’est le cas, une colère sans volonté destructive ni autodestructive : un article fort intéressant de la revue Études de novembre 2013 nous propose ainsi de nous éloigner de la colère d’imputation (décharge émotionnelle contre quelqu’un, un soi-disant responsable de ce dont on serait victime) et d’adopter la colère d’implication (décharge d’énergie émotionnelle donnant une capacité de s’indigner et de s’opposer, face à ce qui représente une menace contre la justice et contre l’humain, sans subir l’effet du groupe ou de la compacte majorité, en prenant en compte le point de vue de l’autre). Une bonne inspiration dans la période actuelle…

 

Daniel Gacoin

 

Le dernier livre de Julien Damon : « les classes moyennes », à lire absolument (+ + + + +)

 

Le sociologue Julien Damon nous propose son dernier ouvrage dans la collection Que sais-je ? (PUF). Son titre : Les classes moyennes.

- La collection Que sais-je ? reste un « must » (je la pratique depuis 45 ans, et même si quelques livres sont ratés, la collection présente des textes incontournables pour une vision complète sur un sujet).

- L’auteur lui-même est devenu une référence : sociologue, il enseigne à Sciences Po Paris, a été responsable des questions sociales au Centre d’Analyse Stratégique (organe placé auprès du premier ministre), a présidé en 2010 l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES) tout en claquant la porte quatre mois plus tard en raison de désaccords sur la configuration de ses missions et de son possible fonctionnement. Il a également fondé un cabinet de conseil (Éclairs : voir le site). C’est un auteur très prolixe, avec notamment des articles réguliers dans la presse sociale. On se rappellera également son ouvrage commenté dans ce blog (cliquer ici ), Questions sociales : analyses anglo-saxonnes. Socialement incorrect ?

- Le thème lui-même fait l’objet de nombreuses attentions, selon différents angles de vue : d’un côté la stabilité centrale des classes moyennes au cœur de la société, d’un autre un groupe qui se paupérise ou se fragilise. À l’appui de ce dernier angle de vue, j’avais fait part dans ce blog (cliquer ici) en 2007 des thèses de Louis Chauvel dans Les classes moyennes à la dérive (Seuil, 2006), et en 2009 de celles d’Éric Maurin (cliquer ici) dans La peur du déclassement (Seuil, 2009).

- Et surtout, les arguments politiques des opposants à la politique gouvernementale actuelle mettent en avant systématiquement les classes moyennes (qui seraient visées par la baisse des protections de l’État-Providence et par l’augmentation de la pression fiscale nouvelle). 

 

Le livre ne prend pas directement position sur ces thèses, mais apporte des éclairages intéressants. Il revient sur la difficulté à définir les classes moyennes, tant les approches (critères sociologiques, économiques, subjectifs) divergent. Pour la catégorie de la population entre les 20 % les plus aisés et les 20 à 30 % les plus modestes, il n’y a ni déclassement ni paupérisation, ni même effritement inéluctable, et pourtant :

- les catégories inférieures et supérieures des classes moyennes s’éloignent (mais l’écartement grandissant ne vaut pas effacement),

- les catégories centrales des classes moyennes sont depuis 15 ans « objectivement » desservies par un système de transferts redistributifs davantage ciblés (vers les plus démunis) et par un système fiscal (favorable aux plus aisés),

- la tendance à la relégation vers des zones d’habitation périurbaines existe, mais ne peut s’appliquer à l’ensemble des classes sociales, et n’est pas généralisable,

- l’émiettement / fractionnement des catégories constituant les classes moyennes est réel.

 

Les conséquences / perspectives sont évidentes pour l’auteur : le souci politique pour les classes moyennes va continuer à croître, mais les réalités mises en avant par les responsables politiques seront davantage soumises à discussion (l’identification unitaire perdant en puissance).

 

Le regard sur les situations internationales relativise encore plus les thèses définitives sur le déclin ou la stabilité des classes moyennes : aux Etats-Unis, une érosion réelle (ce que l’auteur appelle une démoyennisation) de la middle class, dans les pays émergents une explosion (ce que l’auteur appelle une moyennisation) en cours et à venir de la classe moyenne (la MOP, Middle Of the Pyramid). La France est entre les deux.

 

L’originalité de l’ouvrage vient du dernier chapitre : les portes d’entrées (économiques, sociologiques, par les modes de vie, par les  représentations subjectives) étant insuffisantes, Julien Damon en propose une nouvelle, celle de la voiture. L’indicateur « possession d’une voiture » pourrait devenir un véritable outil de lecture …

- pour avoir une idée de la taille des classes moyennes dans les pays émergents, il suffirait de compter le nombre de voitures par ménage,

- pour avoir une idée des évolutions (déclassement ou embourgeoisement, et donc fractionnement) des classes moyennes dans des anciens pays industrialisés comme la France, il suffirait de regarder non pas l’équipement des ménages en voiture(s), mais leur évolution vers un équipement en voitures de luxe (catégories les plus aisées) ou en voitures low cost (catégories les plus modestes).

Pourquoi pas après tout ? Il faudrait alors aller plus loin.

 

Derniers intérêts de l’ouvrage :

- il met en avant, pour les catégories inférieures et centrales des classes moyennes, une vraie difficulté à comprendre le ciblage de l’action protectionnelle vers les personnes les plus démunies,

- il relativise les contre-arguments de l’opposition politique actuelle autour d’une fiscalité handicapante ou d’une diminution des redistributions vers les classes moyennes (alors qu’elles ne visent que les 10 à 15 % les plus riches, le revenu des classes moyennes se situant au-dessous de celui des 20 % les plus riches). J’ai par exemple été frappé par l’intoxication ambiante à travers le cri d’alarme, lors de l’émission Capital avec le Président Hollande, d’une mère de famille (son ménage gagne 5 700 € par mois, la famille ayant 3 enfants) qui assurait qu’elle allait payer davantage d’impôts avec la réforme du quotient familial, ce qui est faux évidemment.

 

Enfin, j’ajoute que cet ouvrage, qui relativise et apporte des données probantes, renforce encore l’idée d’une action sociale ciblée et juste, comme la nécessité d’une communication sur les priorités sociales et fiscales, et les choix en la matière. Tout un programme pour le changement ?

Daniel GACOIN

Un événement judiciaire, qui risque d’avoir des conséquences définitives pour l’existence des ESAT !

 

J’évoquais dernièrement (voir mon billet du 1^er avril 2013) une poussée de fièvre à propos des ESAT (Etablissements et Services d’Aide par le Travail) autour de leur rattachement possible, dans le cadre de la Décentralisation Acte III, à la tutelle des Conseils généraux. La question est d’importance puisque les 1 300 ESAT permettent un accès à une activité de travail pour 120 000 personnes handicapées.

Ce billet présentant une polémique et des réactions exacerbées, ne pouvait faire référence aux positionnements qui se sont amplifiés ensuite :

- l’Union Nationale Interfédérale des Œuvres Privées  sanitaires et Sociales (UNIOPSS), principal représentant des organisations associatives du secteur social et médico-social,  a ainsi, à l’occasion de la polémique, confirmé courant avril sa position contre le transfert de la responsabilité des ESAT vers  les départements, souhaitant maintenir une implication forte de l’Etat via la Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie et les Agences Régionales de Santé.

- Le Synéas, un des syndicats d’employeurs  le plus impliqué sur le thème, a pris courant avril une position hostile au transfert, bien que plus mesurée, pour éviter une déstabilisation des ESAT, dans un contexte économique difficile, souhaitant que ces structures puissent, quoi qu’il arrive, poursuivre dans de bonnes conditions leur mission particulière.

Ce billet ne pouvait pas non plus, début avril, faire référence aux réactions des organisations associatives face à une circulaire ministérielle du 22 avril 2013 concernant la campagne budgétaire des établissements et services d’aide par le travail (ESAT). Ces organisations ont en effet constaté que les compétences de gestion des ESAT par l’Etat y étaient présentées comme transférées vers les départements, alors même que le projet de loi de décentralisation III n’est pas encore adopté par le parlement (le Sénat est en cours de réécriture complète du texte, réécriture qui est présentée par tous comme un véritable chemin de croix pour la ministre en charge de la question  Marylise Lebranchu).

Mais toutes ces questions risquent de devenir inutiles si l’information, qui vient d’être publiée, est suivie d’effet.

 

De quoi s’agit t-il ?

- D’une véritable bombe révélée le 8 juin 2013 par Olivier Poinsot, avocat spécialisé du secteur, véritable connaisseur des questions sociales, sur son blog  (une mine d’informations, cliquer ici pour y accéder). Elle a ensuite été reprise par le site TSA quotidien le 10 juin.

- Cette bombe, c’est une décision du 29 mai 2013 de la Cour de cassation de surseoir à statuer sur une question précise : une demande d’un travailleur handicapé en ESAT pour le paiement de congés payés non pris. Ce sursis à statuer  est décidé au motif qu’il existe une indécision sur la qualité de « travailleur » des travailleurs handicapés d’ESAT. Certes, la jurisprudence en France est liée à l’application de la loi du 2 janvier 2002 (l'ESAT est un ESSMS, interdisant un contrat de travail entre l'organisme gestionnaire et le travailleur handicapé, mais prévoyant plutôt un contrat de soutien et d’aide : décret 2006-1752 du 23 décembre 2002 sur l’Annexe 3-9 du CASF). Mais le droit de la communauté européenne présente une application différente pour les structures de travail protégé, parlant d’une  nécessaire « absence de discrimination au travail (qui) doit se traduire, y compris en établissement, par une égalité de droit avec les salariés ». Bref, plutôt que de statuer, la Cour de cassation a saisi la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) de la question préjudicielle suivante : un travailleur handicapé d'ESAT est-il un travailleur au sens du droit communautaire ? La conclusion possible de cette saisine selon Olivier Poinsot ? Il y a tout à parier, selon lui, que la CJUE conclura à une qualité de travailleur au sens du droit communautaire, soumis donc à l’obligation d’un contrat de travail et à une égalité de traitement par rapport aux autres travailleurs (dont les jours de congés et de récupération).

- Les conséquences seront évidentes : la qualification de travail, avec contrat normalisé, des personnes handicapées, va réjouir une partie des personnes qui regardent cette question avec un filtre idéologique (les employeurs, même associatifs, restent iniques puisqu’ils sont des employeurs, donc de potentiels exploiteurs de la force de travail des personnes handicapées). Mais elle va irrémédiablement déstabiliser les ESAT : un statut salarié pour les travailleurs handicapés, un coût du travail transformé, une difficulté économique accrue. La question de savoir si l’accession des personnes handicapées, en ESAT, au statut normalisé de « travailleur » est un progrès ou au contraire une régression reste ambigüe…

- A terme, selon Olivier Poinsot (et il a raison), nous allons avancer vers la fin des ESAT.  Il est donc temps de se mobiliser pour inventer de nouvelles approches afin de soutenir le travail protégé en France, dans le respect de la législation communautaire.

Merci Olivier de nous avoir alertés sur cette situation.

Daniel GACOIN

Des innovations sociales pour et par les personnes en situation de handicap : un livre passionnant, à lire absolument (+ + +)

 

 

Est paru aux Éditions Éres, il y a huit mois, un ouvrage collectif passionnant sous la direction d’Ève Gardien, sociologue et chercheuse à l’Université Lyon 2. Des innovations sociales par et pour les personnes en situation de handicap est construit autour de la narration d’aventures de collectifs ou d’individus pour inventer un « mieux vivre-ensemble », pour créer des initiatives en faveur des personnes handicapées, aspirant à davantage d’autonomie et de liberté, désirant satisfaire leurs besoins tels qu’ils les conçoivent, souhaitant trouver des solutions adaptées aux problèmes qu’ils rencontrent selon des modalités qu’ils maîtrisent, au plus proche de leur quotidien. Son originalité ? Il dépasse le cadre de la France pour recenser des initiatives dans toutes sortes de pays : Bangladesh, Canada, Etats-Unis, Grande-Bretagne, Hongrie, Suède.

L’introduction d’Ève Gardien situe d’emblée le débat autour de 3 thèmes :

- l’aspiration des personnes handicapées à l’autodétermination (une vie autonome, la liberté, des solutions adaptées en dehors des institutions, la conception des réponses à leurs besoins) est au cœur des initiatives recensées,

- ces initiatives sont des innovations, puisqu’elles portent en elles le paradoxe sémantique du mot innover : création (le verbe innovare en latin vient d’une première racine, novus, qui veut dire « nouveau ») et réactualisation (le verbe innovare en latin vient d’une deuxième racine, novare, qui veut dire « refaire » ou « inventer »)

- ces innovations sont sociales au sens où elles dépassent des situations individuelles pour être portées par des réseaux, où elles apportent aux sociétés des perspectives et de nouvelles postures, à travers des médiatisations éventuellement.

 

La première partie, Pour une participation à la vie en société

Elle présente de nombreuses expériences pour le vivre-ensemble, pour l’autodétermination :

- Jean-Pierre Ringler (France), déficient visuel, interprète, président de la Coordination Handicap et autonomie (CHA) relate la situation française et l’action de cette coordination, avec l’idée du soutien des moyens d’une vie autonome des personnes en situation de handicap et de grande dépendance (dont l’action de Marcel Nuss : voir plus loin). Cette action s’est appuyée sur une assise idéologique construite avec le mouvement américain Independent Living Movement : les personnes rencontrant des incapacités possèdent une expertise liée à leur vécu, la personne doit être en mesure de déterminer ses choix, la liberté de choix des réponses passe par un accompagnement humain qualifié, la pairémulation ou entraide mutuelle renforce les capacités de vie en autonomie ; les institutions sont des microsociétés avec leurs propres règles sur lesquelles les résidants n’ont pas de prise. Les initiatives relatées sont à la fois globales (médiatisations, participation aux débats pour la loi de 2005) et locales (centres ressources avec implication de pairs).

- Reka Dano (Hongrie), juriste, évoque la construction, en Hongrie, des alternatives à la mise sous tutelle des personnes handicapées (tutelle et curatelle). L’Association Hongroise pour personnes déficientes intellectuelles (ÉFOÉSZ) a ainsi œuvré pour la création d’un droit à des soutiens pour pouvoir exercer sa capacité juridique, tout en prenant place dans des projets concrets et pilotes.

- Gers Andén (Suède), mère d’un enfant handicapé, présente son action pour développer une assistance personnelle auprès de son fils, favorisant une vie hors les murs des institutions, jusqu’à la création vingt ans plus tard d’une association (JAG), présidée par son fils, avec une coopérative d’emplois en assistance personnelle.

- Sandor Gurbai (Hongrie), juriste, présente l’action d’une organisation internationale (MDAC) concernant le droit de vote des personnes déficientes, en Hongrie tout d’abord mais également au niveau de la Commission de Venise, organe consultatif du Conseil de l’Europe, pour l’introduction d’un examen au cas par cas, dans les codes électoraux, de la participation  des personnes en situation de handicap lors d’élections (à noter, la loi de 2007 en France a repris cette perspective de manière plus précise : pas de perte de capacité citoyenne automatique pour les personnes sous tutelle).

- Marcel Nuss, handicapé moteur,  personnage médiatique depuis sa menace de grève de la faim de 2002 pour obtenir les moyens d’une assistance individualisée complète à domicile, présente l’action engagée pour une assistance sexuelle des personnes handicapées : création du collectif Handicaps et sexualités (CHS) et d’autres organismes, puis du STRASS (Syndicat du TRAvail Sexuel). Les arguments de cet auteur sont solides autour des questions de droit, même si je continue à être mal à l’aise avec l’idée d’un métier (l’assistance sexuelle) couvert par l’État Providence.

 

La deuxième partie, Engagements citoyens et changement social

Elle présente de modalités concrètes et originales de luttes citoyennes de personnes handicapées :

- Normand Bouchet et David Fiset (Canada), deux chercheurs en sociologie, relatent une expérience de « vigie » prise autour du programme DIsability Rights Promotion International.

- Margi Trapani (Etats-Unis), directrice de la communication du Centre des personnes handicapées de New-york (CIDNY) raconte l’engagement quotidien des clients d’un centre pour la vie autonome et pour la défense de leurs droits, avec une aide pour la reconnaissance de l’expertise technique des personnes elles-mêmes (notamment par l’énoncé de leurs histoires de vie), dont le soutien aux victimes des attentats du 11 septembre 2001.

- Mohammed Hannan (Bangladesh), militant professionnel pour le développement de projets d’ONG, présente l’action de Bangladesh Protibandhi Kallian Somity (BPKS) pour développer des réseaux d’entraide entre personnes en situation de handicap.

- Line Beauregard (Canada), psychologue et universitaire (université de Laval), présente une boîte à outils sur Internet pour défendre et promouvoir l’accessibilité de personnes déficientes motrices : 13 sections (définitions utiles, législations,  normes d’accessibilité, analyse de l’accessibilité, programmes et subventions, fonctionnement municipal de la ville de Québec, procédure de requête et plainte, demandes d’intervention en arrondissements, argumentation, stratégie de revendication, rédactions de lettres, prise de parole, histoire de sensibilisation).

- Dominique Tabac (France), professeur de philosophie puis éducateur, présente des pratiques « d’espaces-citoyen » en Champagne-Ardennes pour des personnes handicapées, permettant le développement de l’empowerment communautaire (pouvoir accru des individus ou groupes pour agir sur les conditions sociales, économiques, politiques ou écologiques qu'ils subissent) et de l’autodétermination, avec une vision nouvelle pour des rôles de « personne-ressource ».

 

La dernière partie, Sciences, savoirs profanes et travail de mémoire

Elle explore de nouveaux savoirs sur les thématiques de pouvoir et de liberté de choix des personnes handicapées :

- Christian Laval (France), sociologue, développe un concert original, le processus de recovery (de rétablissement), nouvelle façon de penser le soin psychique autour de 3 notions : appropriation par les personnes concernées des processus de soins par le truchement des récits narratifs (dans « le dos » de la clinique) ; redéfinition des savoirs sur la santé et la maladie (dans « le dos » de la science) non autour de guérison mais autour de l’accès à un bien-être (« être pleinement humain ») et des savoirs ; primauté des valeurs de citoyenneté et d’autodétermination modifiant les programmes politiques et les pratiques professionnelles (dans « le dos » des pouvoirs).

- Rufus May et Jacqueline Hayes (Grande-Bretagne), psychologues cliniciennes, narrent l’expérience  émancipatrice du mouvement Heraing Voices (Entendeurs de voix), soutenant l’acceptation sociale face à la tendance à juger des comportements inacceptables et réduire les approches à l’évaluation a priori en maladie mentale de ces derniers. Entraide et rétablissement sont au cœur des pratiques, dans le cadre de groupes d’entraide mutuelle soutenus par le mouvement à travers des formations à leur animation. Le processus de rétablissement est présenté à travers trois étapes concrètes.

- Anne-Laure Donskoy (Grande-Bretagne), présentée comme usagère-chercheur, activiste et consultante, détaille le prolongement du congrès de Zandvoort (Pays-Bas) de 1991 (première conférence européenne d’usagers et de rescapés de la santé mentale) avec 3 axes (actions autour des traitements psychiatriques, pour le développement d’alternatives, contre les discriminations). La création du réseau ENUSP (ex-usagers et rescapés de la psychiatrie) a favorisé une recherche usagère (participation des bénéficiaires), la promotion d’une plus grande indépendance vis-à-vis des laboratoires pharmaceutiques.

- Jean-Luc Simon (France), militant associatif et président du Groupement Français des Personnes Handicapées, narre l’histoire de deux personnages, Henri Cassirer (allemand militant de la communication éducative) et Henry Enns (canadien défenseur des droits des personnes handicapées) et leur soutien à l’apparition de nouvelles conceptions. On y trouve la « qualification » (vivre avec des incapacités est à reconnaître comme une compétence), la non-réduction des personnes à leur handicap.

Y compris à travers la conclusion d’Ève Gardien, Pour une égale liberté, chacun pourra trouver manière à réfléchir, c’est-à-dire à se laisser bousculer par des principes ou concepts qui ne sont pas immédiats, qui sont parfois étonnants : bonne manière de ne pas ronronner.

Daniel GACOIN

PS 1 : À noter que l’ouvrage est préfacé par Charles Gardou, anthropologue et chercheur de l’Université Lyon 2 dont j’ai commenté dans ce blog en février 2011 l’ouvrage incontournable, indispensable, Le handicap au risque des cultures (Éd. Éres, 2010)

PS 2 : En matière de citoyenneté et notamment pour ne pas s’arrêter à l’idée d’une séparation irrémédiable entre prise en charge institutionnelle et soutien de l’autonomie hors les murs, lisez l’article bien intéressant de la revue Direction(s) de juin 2013,  Des personnes handicapées citoyennes de plein droit : l’apprentissage en institution au sein de l’ADAPEI de la Meuse, des modalités de la vie citoyenne (cours d’éducation civique, débats, votes, engagements associatifs,…). C’est très intéressant.

Bien maîtriser sa gestion du temps de direction

 

 

Ce petit billet restera très bref, se contentant de mentionner la sortie en libraire d’un Guide pratique édité par ESF Direction(s) intitulé « Maîtriser sa gestion du temps de direction ». Vous l’aurez compris peut-être, j’en suis l’auteur, donc la personne la moins indiquée pour en faire la critique ou l’éloge. 

J’indique juste que j’ai pensé à écrire cet ouvrage parce que j’ai constaté, en permanence, que le temps était devenu le principal vecteur de plainte des cadres du secteur social et médico-social, un peu comme si ces derniers mettaient en avant ce thème pour expliquer toutes les difficultés générées par l’évolution de leur fonction.

Précisément, considérant le temps, plutôt qu’un problème, a contrario comme une solution, j’ai décliné, au long de ce livre, les conseils pratiques élaborés avec les directeurs et les chefs de service rencontrés depuis 15 ans, ou dans ma propre gestion du temps.

Ces conseils pratiques, parfois très concrets, restent construits autour d’une pensée : il est encore possible de conduire des projets, nourris par des valeurs, dans le secteur social et médico-social. Ils sont définis par trois attitudes de base :

- être proactif (c’est-à-dire prendre en main la responsabilité de sa vie, de ses actes, de sa fonction, plutôt que de rechercher des causes de son action dans les circonstances ou les personnes extérieures),

- se fixer des priorités et s’y tenir,

- ne pas gaspiller le temps ni son énergie.

A défaut de trouver cet ouvrage en librairie, il est possible de le commander (cliquer ici pour accéder au site).

Merci à tous et par avance pour vos commentaires critiques sur ce livre…

Daniel GACOIN

Les dernières recommandations de l’ANESM en matière de protection de l’enfance : l’évaluation interdisciplinaire

 

 

L’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) vient de publier des recommandations de bonnes pratiques professionnelles pour le secteur de la protection de l’enfance. Son titre est intéressant  : l’évaluation interdisciplinaire de la situation du mineur / jeune majeur en cours de mesure (cliquer ici pour y accéder). J’ai fait partie des personnes ressources interviewées pour sa construction et j’ai retrouvé dans le groupe de travail,  le groupe de cotation ou le groupe de lecture beaucoup de mes partenaires ou clients.

 

Le contexte

La mise en œuvre de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance a mis en évidence la nécessité d’une plus grande exigence dans le suivi des mesures : association des parents, prise en compte du point de vue des mineurs, mesures de protection limitées dans le temps et soumises à une plus grande évaluation des besoins. La loi détaille dans ses articles 18 et 19 de nouveaux contenus pour l’article L.223 du Code de l’Action Sociale et des Familles :

- « L'attribution d'une ou plusieurs prestations prévues au présent titre est précédée d'une évaluation de la situation prenant en compte l'état du mineur, la situation de la famille et les aides auxquelles elle peut faire appel dans son environnement »,

- « Le service (NDLR : qui a été chargé de l'exécution de la mesure) élabore au moins une fois par an un rapport, établi après une évaluation pluridisciplinaire, sur la situation de tout enfant accueilli ou faisant l'objet d'une mesure éducative ». « Lorsque l'enfant est confié au service de l'aide sociale à l'enfance en application du 3° de l'article L. 222-5 du présent code et du 3° de l'article 375-3 du code civil, ce rapport est transmis à l'autorité judiciaire (…) le contenu et les conclusions de ce rapport sont portés à la connaissance du père, de la mère, de toute autre personne exerçant l'autorité parentale, du tuteur et du mineur, en fonction de son âge et de sa maturité. »

 

Le contenu des recommandations de l’ANESM

Le texte est destiné à tous les services mettant en œuvre des mesures de protection de l’enfance, services publics (foyer de l’enfance, services d’AED, de placement familial, les centres maternels, les services départementaux en lien avec les tuteurs et les conseils de famille, chargés du suivi des pupilles de l’État), services associatifs (Maisons d’Enfants à Caractère Social - MECS -, villages d’enfants, services d’accueil familial, d’AEMO et d’AED), services d’accueil de jour, maisons de l’adolescent, établissements et services relevant de la Protection Judiciaire de la Jeunesse (PJJ)

Il présente globalement un contenu relativement classique en cinq chapitres :

- Chapitre 1 : Des positionnements initiaux

Des objectifs, des principes éthiques (l’intérêt de l’enfant, la dimension factuelle des observations, la distance nécessaire dans les observations), le repérage des normes et des représentations,

- Chapitre 2 : Des contenus et moyens pour ces évaluations

Une méthodologie, des contenus indispensables (avec 4 axes incontournables), des outils,

- Chapitre 3 : Une participation du mineur et de ses parents, ou du jeune majeur à cette évaluation

Une participation qui est un droit des personnes et une obligation institutionnelle, un processus global avec des temps pour le mineur / jeune majeur, pour les parents, et une articulation de ces temps,

- Chapitre 4 : Une construction collective en équipe et au sein de l’institution concernée 

Une construction de l’équipe pluriprofessionnelle, une articulation avec les services du Conseil général, une association des partenaires, une structuration des temps d’élaboration et du contenu du rapport annuel

- Chapitre 5 : Une organisation institutionnelle au service de l’évaluation

L’intégration de cette dimension évaluative dans le projet institutionnel (cette approche est une mission et une prestation), la nécessaire formation des professionnels, l’organisation structurée des dossiers des usagers.

On le voit, le texte n’est pas révolutionnaire, il semble même, à la lecture, qu’il décline des pratiques largement répandues, voire « qu’il enfonce des portes ouvertes »… Toutefois, il a le mérite de reprendre des fondements incontournables.

 

Des originalités

Le texte comprend  quelques pépites…

- la première est contenue dans le titre. Un petit glissement s’est en effet opéré entre les textes législatifs (voir plus haut) qui parlent « d’évaluation pluridisciplinaire » et le titre des recommandations qui parle « d’une évaluation interdisciplinaire ». Ce glissement fait partie des propositions que j’avais transmises à l’ANESM, permettant de passer d’une approche « pluri » (addition de points de vue), à une approche « inter » (construction d’un point de vue commun). 

- la deuxième concerne les 4 axes d'une évaluation, repris dans  un schéma global, indiquant la complexité des domaines mais aussi la nécessaire simplicité dans la structuration des grands contenus à travailler,

- les autres sont contenues dans les points de vigilance. Par exemple, les recommandations proposent une lecture interdisciplinaire des obstacles à une évaluation rigoureuse. Sont ciblées des tendances bien fréquentes dans les évaluations :  

> la projection (opération inconsciente, par laquelle une personne place sur quelqu’un d’autre ses propres sentiments),

> la prophétie auto-réalisatrice (assertion qui conduit à des comportements de nature à la valider),

> l’effet Pygmalion (influence sur l’évolution d’une personne en émettant une hypothèse sur son devenir),

> l’effet de contamination (confrontation des professionnels à la souffrance des enfants et des parents qui expose ces professionnels à être, en quelque sorte, « contaminés » par ces difficultés)

> l’effet de halo (biais cognitif qui affecte la perception que l’on a d’une personne ou d’une situation, une caractéristique jugée positive ayant tendance à rendre plus positives les autres caractéristiques de cette personne / situation, même sans les connaître).

Bonne lecture à tous

Daniel GACOIN

 

Le « secret partagé » est-il possible ou à proscrire au sein d’une équipe en établissement ou service médico-social ?

 

 

Je suis régulièrement questionné par des professionnels d’établissements et services pour enfants et adolescents handicapés (IME, SESSAD, ITEP, IEM, IPEAP, IES, SAAAIS, SSEFIS, CAMSP, CMPP) sur la question du partage d’informations au sein de leurs équipes pluridisciplinaires : le partage est-il possible entre professionnels soignants ou assistants sociaux tenus à l’obligation de secret professionnel et les autres professionnels qui n’y sont pas tenus ? Est-il à proscrire ? Quelles en sont les limites ? Deux extrêmes sont à l’origine de ces questions, en référence à des situations souvent conflictuelles :

- Le refus total de tout partage d’informations, notamment par des médecins, sur les données médicales,

- Le partage total (tout est connu de tous) mettant des médecins, notamment, ou des assistants de service social, en position éthiquement inconfortable.

Bien que n’étant pas juriste, je réponds néanmoins à ces questions en partant du droit (beaucoup le mettent en avant pour affirmer ce qu’il ne dit pas) pour indiquer des repères de base avant de proposer ensuite des recommandations pratiques.

 

Premiers repères : juridiquement, un partage d’informations unilatéral n’est pas envisageable, du fait des obligations de secret professionnel pour certaines professions…

> Le texte de référence est l’article L.226-13 du Code pénal (nouvelle version de janvier 1993) qui signale les obligations de professionnels selon leur état (par exemple un représentant du culte), selon leur profession (médecin, assistant social, etc.), ou selon leurs fonction ou mission, (PMI, aide sociale à l’enfance, etc.) parfois temporaires :

L.226-13 : « La révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 15000 euros d'amende ».

> Dès 1993, la loi a prévu dans l’article L.226-14 des exceptions à cet article L.226-13, pour les professionnels de santé et de l’action sociale notamment :

Informations aux autorités judiciaires (et administratives dans certains cas) « sur des privations et sévices infligés à un mineur ou une personne qui n'est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou de son incapacité physique ou psychique »,

Informations au préfet de police « du caractère dangereux pour elles-mêmes ou pour autrui des personnes qui les consultent et dont ils savent qu'elles détiennent une arme ou qu'elles ont manifesté leur intention d'en acquérir une ».

> Le terme « d’information à caractère secret » mérite d’être bien explicité : la jurisprudence a peu à peu précisé qu’il s’agit « d’informations recueillies par confidence, directement ou indirectement » à propos d’une personne auprès de laquelle le professionnel intervient, ces informations concernant « l’intimité d’une personne, sa vie privée, des données administratives ».

> Le secret professionnel n’est pas un droit, ni une sorte de privilège protecteur pour telle ou telle profession, mais il constitue un devoir, qui l’oblige et la contraint.

 

Deuxièmes repères : pour autant, un « secret partagé » est possible au sein de certaines équipes désignées par le droit (équipes médicales, équipes en protection de l’enfance)

> Le partage d’informations existe depuis des siècles entre professionnels de santé, sans cadre juridique précis, et c’est dans les années 1990 qu’apparaît et donc se précise la notion de « secret partagé ». Une circulaire santé/justice du 21 juin 1996 évoque la possible transmission, entre professionnels de santé, d’informations sur un patient en vue d’une meilleure coordination ou qualité des soins, mais elle formule deux limites : que cette transmission se limite aux éléments strictement nécessaires et que le patient ait donné son accord.  Dans le prolongement, la loi du 4 mars 2002 sur les droits des malades va créer l’article L.1110-4  du Code de la Santé Publique (CSP) qui indique un principe (« toute personne prise en charge par un professionnel, un établissement, un réseau de santé ou tout autre organisme participant à la prévention et aux soins, a droit au respect de sa vie privée et du secret des informations la concernant »), et pourtant de possibles transmissions d’informations entre professionnels de santé…

- « Deux ou plusieurs professionnels de santé peuvent toutefois, sauf opposition de la personne dûment avertie, échanger des informations relatives à une même personne prise en charge, afin d'assurer la continuité des soins ou de déterminer la meilleure prise en charge sanitaire possible ».

- « Lorsque la personne est prise en charge par une équipe de soins dans un établissement de santé, les informations la concernant sont réputées confiées par le malade à l'ensemble de l'équipe ».

- « Les informations concernant une personne prise en charge par un professionnel de santé au sein d'une maison ou d'un centre de santé sont réputées confiées par la personne aux autres professionnels de santé de la structure qui la prennent en charge, sous réserve :

1° Du recueil de son consentement exprès, par tout moyen, y compris sous forme dématérialisée. Ce consentement est valable tant qu'il n'a pas été retiré selon les mêmes formes ;

2° De l'adhésion des professionnels concernés au projet de santé mentionné aux articles L.6323-1 et L.6323-3 du CSP ».

- « La personne, dûment informée, peut refuser à tout moment que soient communiquées des informations la concernant à un ou plusieurs professionnels de santé. »

> Le terme de « secret partagé » est utilisé couramment pour désigner une disposition de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance :

Art. L. 226-2-2 du Code de l’Action Sociale et des Familles : « Par exception à l'article 226-13 du code pénal, les personnes soumises au secret professionnel qui mettent en œuvre la politique de protection de l'enfance définie à l'article L. 112-3 ou qui lui apportent leur concours sont autorisées à partager entre elles des informations à caractère secret afin d'évaluer une situation individuelle, de déterminer et de mettre en œuvre les actions de protection et d'aide dont les mineurs et leur famille peuvent bénéficier.

Le partage des informations relatives à une situation individuelle est strictement limité à ce qui est nécessaire à l'accomplissement de la mission de protection de l'enfance.

Le père, la mère, toute autre personne exerçant l'autorité parentale, le tuteur, l'enfant en fonction de son âge et de sa maturité sont préalablement informés, selon des modalités adaptées, sauf si cette information est contraire à l'intérêt de l'enfant. »

 

Troisièmes repères : au sein des établissements et services comme les IME, SESSAD, ITEP, IEM, IPEAP, IES, SAAAIS, SSEFIS, CAMSP, CMPP, la situation juridique des professionnels est complexe sur la question du partage d’informations et du secret

> Un unique dossier de l’usager est à construire, avec « une organisation devant prendre en compte les règles du secret professionnel et de conservation ». La réglementation indique ainsi (Art. D.312-37 du CASF pour les IME, datant en 2004, article extrapolable, avec des nuances, pour les autres structures enfants et adolescents) des contenus dont le principe d’un projet commun pour l’enfant ou adolescent défini par l’établissement :

« L'établissement ou le service constitue et conserve pour chaque enfant ou adolescent, dans le respect des règles de droit régissant le secret professionnel et la conservation des documents, un dossier comportant, outre les informations d'état civil :

1° Les résultats des examens et enquêtes qui ont motivé la décision d’orientation prononcée par la commission d’éducation spéciale ;

2° Une autorisation écrite des parents ou tuteurs permettant la mise en œuvre de traitements urgents qui peuvent être reconnus nécessaires par les médecins de l’établissement ;

3° Le projet pédagogique, éducatif et thérapeutique individualisé, défini par l’établissement pour l’enfant ou l’adolescent pris en charge ;

4°  Le compte rendu des réunions de synthèse consacrées à l’enfant ou adolescent ;

5° Le compte rendu régulier des acquisitions scolaires et de la formation professionnelle ;

6° Les résultats des examens pratiqués en cours d’année par les médecins de l’établissement, ainsi que de la surveillance régulière du développement psychologique, cognitif et corporel de l’enfant ou adolescent ;

7° La décision et les motifs de la sortie établis par la commission d’éducation spéciale, ainsi que l’orientation donnée aux enfants ou adolescents ;

8° Les informations dont dispose l’établissement sur le devenir du jeune pendant un délai de trois ans après la sortie définitive. »

> Dans ces établissements et services, il existe des situations légales très diverses : 

Les professionnels de santé (médecins, infirmiers, kinésithérapeute, ergothérapeute, psychomotricien, orthophoniste, orthoptiste, audioprothésiste, opticien-lunetier, diététicien) :

- Ils sont soumis au secret professionnel (article L.226-13 du code pénal – secret professionnel par profession) et peuvent entre eux partager des informations à caractère secret dans certaines limites (voir plus haut),

- Ils sont soumis à l’obligation de respect du droit à la confidentialité des usagers (article L.311-3 du CASF – Alinéa 4), notamment dans les relations externes (écoles, enseignant référent, etc.)

- Ils sont soumis à l’obligation de renseigner le dossier de l’usager et apporter les éléments pour un seul et même projet personnalisé de chaque usager,

Les assistants de service social :

- Ils sont soumis au secret professionnel (article L.226-13 du code pénal – secret professionnel par profession),

- Ils sont soumis à l’obligation de respect du droit à la confidentialité des usagers (article L.311-3 du CASF – Alinéa 4) à l’externe (écoles, enseignant référent, etc.)

- Ils sont soumis à l’obligation de renseigner le dossier de l’usager et apporter les éléments pour un seul et même projet personnalisé de chaque usager,

Les autres professionnels d’accompagnement (éducateurs, psychologues, etc.) :

- Ils sont soumis à l’obligation de respect du droit à la confidentialité des usagers (article L.311-3 du CASF – Alinéa 4), à l’externe (écoles, enseignant référent, etc.)

- Ils sont soumis à l’obligation de renseigner le dossier de l’usager et apporter les éléments pour un seul et même projet personnalisé de chaque usager,

Les professionnels enseignants, mis à disposition par l’Éducation nationale :

- Ils sont soumis à l’obligation de respect du droit à la confidentialité des usagers (article L.311-3 du CASF – Alinéa 4), à l’externe (écoles, enseignant référent, etc.), ce qui n’enlève rien à leur devoir de répondre aux demandes d’information de leur hiérarchie (par exemple au moment de la construction du projet d’Unité d’Enseignement),

- Ils sont soumis à l’obligation de discrétion comme tout fonctionnaire,

- Ils sont soumis à l’obligation de renseigner le dossier de l’usager et apporter les éléments pour un seul et même projet personnalisé de chaque usager,

Les autres professionnels, non engagés dans des accompagnements :

- Ils sont soumis à l’obligation de respect du droit à la confidentialité des usagers (article L.311-3 du CASF – Alinéa 4), à l’externe.

> Pour ces structures, aucun texte réglementaire n’autorise formellement un partage d’informations entre des professions tenues au secret professionnel et d’autres, mais les textes réglementaires parlent d’un dossier individualisé, avec un projet unique (éducatif, pédagogique  et thérapeutique) ce qui entraine un évident et minimal partage d’informations.

> Une recommandation de bonnes pratiques professionnelles a été diffusé, avant les travaux de l’ANESM, par la Direction générale de l’action sociale (DGAS) en 2007. Ayant pour titre « Le dossier de la personne accueillie ou accompagnée, recommandations aux professionnels pour améliorer la qualité » (cliquer ici pour y accéder), elle donne des précisions… 

« Le dossier de la personne accueillie ou accompagnée, une aide et un outil pour tous les professionnels, pour mieux répondre aux besoins des personnes. (…) C’est une ressource à mobiliser pour œuvrer ensemble dans le respect des spécificités professionnelles, mais aussi en complémentarité et solidarité au service de la personne accueillie ou accompagnée. (…)

En revanche, faire partie d’une équipe de professionnels ne saurait seul justifier le libre accès à toutes les informations contenues dans le dossier. Dans le respect de la personne accueillie ou accompagnée, l’élaboration conjointe d’un projet personnalisé n’entraîne pas systématiquement un partage exhaustif des informations. (…)

La fonction du dossier est : d’assurer la mémoire des actions entreprises ; de permettre le suivi et de faciliter la compréhension du parcours médico-social ou social de la personne. (…)

La typologie des dossiers comprend au minimum les dossiers définis par la réglementation : dossier administratif, dossier médical, dossier de soins infirmiers, documents judiciaires ».

Le dossier d’un usager comporte des sous-dossiers, qui peuvent être séparés et ne sont pas en libre accès pour tous les professionnels.

 

Les conséquences de ces repères 

Deux positions

  Des propositions pratiques

> Le partage d’informations au sein d’une équipe pluridisciplinaire n’est possible que sous 4 conditions :

1. Il est réalisé au bénéfice de l’usager,

2. Il est limité au strict nécessaire,

3. Il est nécessaire (pour l’élaboration du projet global, pour la qualité de l’accompagnement, pour l’action d’un autre professionnel),

4. L’usager (son représentant) a été averti et a donné son accord.

> Au sein de l’équipe médicale et paramédicale, le partage d’informations est légalement établi et possible (en référence à l’Article L.1110-4 du Code de la Santé publique), dans des strictes limites et avec accord de l’usager ou de son représentant.

> Entre un médecin, une équipe médicale et paramédicale, un assistant de service social (tenus au secret professionnel) et les autres professionnels (non tenus à ce secret), le partage d’informations est possible et limité (d’un point de vue analogique de manière proche des contenus l’Article L.1110-4 du CSP, dans l’esprit de la loi du 2 janvier 2002) :

- Ce partage d’informations doit correspondre à une nécessité et à une utilité pour l’usager : continuité des accompagnements, cohérence, dans l’optique d’une globalité du projet, en vue de la détermination et de la mise en œuvre de la meilleure prise en charge possible, et la meilleure sécurité pour l’usager.

- Il ne peut se réaliser qu’après une information globale, par le livret d’accueil et le règlement de fonctionnement mentionnant ce partage possible, aux usagers (la personne ou ses représentants), et/ou une information ciblée (après révélation d’une donnée précise).

- Il ne peut pas se réaliser en cas d’opposition de l’usager.

- Il ne peut s’agir que d’un partage  limité au strict nécessaire.

- Il n’entraîne pas un accès libre des professionnels éducatifs, pédagogiques etc. aux dossiers des professionnels médicaux,  paramédicaux ou assistants sociaux.

- Ce partage est néanmoins soumis à l’appréciation, au cas par cas, du professionnel concerné (médecin, professionnel paramédical, assistant social) et ne peut s’imposer de manière systématique.

- Chaque professionnel non tenu au secret professionnel et qui bénéficie, au sein du travail en équipe, de la transmission d’une information nécessaire à caractère secret par un professionnel tenu au secret professionnel, se doit de redoubler de vigilance dans son respect du droit à la confidentialité au bénéfice des usagers.

Daniel GACOIN

 

 

Quelle éthique de responsabilité au travers des rapports d’évaluation externe ?

 

La montée en charge des évaluations externes, pour les 24 500 établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) qui devront être en règle avec cette obligation pour le 2 janvier 2015, est en place.

 

Quelques rappels

- L’obligation de faire procéder à une évaluation externe incombe aux organismes gestionnaires des ESSMS : ils doivent choisir l’un des 1164 organismes habilités pour réaliser ces démarches.

- Après cette première série liée à un calendrier concentré, les 14 000 ESSMS restants auront à réaliser la même démarche pendant les 3 à 5 années  suivantes.

- Les contenus des évaluations externes ont été définis par décret (N° 2007-975 du 15 mai 2007) et confirmés dans leurs grandes parties par la circulaire  N° DGCS/SDS5C/2011/398 du 21 octobre 2011.

- Les rapports d’évaluation externe sont décisifs puisque, chaque ESSMS ayant (sauf structure expérimentale) une autorisation pour 15 ans, « le renouvellement, total ou partiel, est exclusivement subordonné aux résultats de l'évaluation externe » (art. L.313-1 du CASF).

- La mission des évaluateurs externes est importante, et le fait de ne pas avoir davantage prévu de véritable sélection au moment de l’habilitation des évaluateurs (pour se  conformer à la législation du marché des services dans l’Union Européenne) comporte de nombreux risques à cet égard. Pour mémoire, j’ai toujours pris position pour affirmer que les évaluations externes relevaient d’une mission d’intérêt général et ne pouvaient donc être considérées comme des prestations de service du secteur marchand.

- Les autorités de contrôle attendent donc des rapports d’évaluation externe conséquents, tant en termes de description du service rendu par une structure qu’en termes de retour sur son efficience / efficacité ou encore en termes de respect d’une certain nombre d’obligations (droits des usagers, démarches de promotion de la bientraitance / lutte contre la maltraitance, projet personnalisé, participation).

- Dans ce cadre l’ANESM a rendu obligatoire, depuis juin 2012, au-delà les contenus de tout rapport, une synthèse (22 thématiques) et un abrégé (10 tableaux) qui s’ajoutent au rapport lui-même et devraient en faciliter la lecture.

 

Quelques constats

Par la force des choses (des organismes gestionnaires me prenant à témoin ou me demandant un avis), j’ai été amené à lire un certain nombre de rapports d’évaluation externe. Le résultat est la plupart du temps atterrant (attention ! ne m’ont été présentés que des rapports « problématiques »).

Les manques de ces rapports apparaissent dès le premier coup d’œil, une lecture plus approfondie venant confirmer des questions :

- Pour une part, les rapports que j’ai lus montrent des contenus imprécis : les acteurs de terrain n’y retrouvent pas le moins du monde leur travail réel, les autorités de contrôle ne seront renseignées en rien sur les réalités.

- Pour une autre part, les rapports sont au contraire « logorrhéiques », sans organisation des contenus ni hiérarchie. J’ai l’exemple de rapports où le remplissage de l’abrégé ANESM (a priori des tableaux très synthétiques) prend de très nombreuses pages, avec une avalanche de petits détails).

- Autre particularité : des rapports qui présentent une structuration (un plan) très éloigné des obligations (le décret a prévu un rapport en plusieurs parties).

- Dernier constat : des rapports comprenant des remarques faites par des évaluateurs sur des obligations « juridico-administratives » non respectées par les structures. Dans les rapports sur lesquels j’ai été interpellé, j’ai noté beaucoup de remarques comportant des inexactitudes à propos de ces obligations, voire même totalement injustifiées (inventant des obligations inexistantes).

 

Il y a encore plus grave :

- Nombre d’entre eux ne sont pas conformes au cadre réglementaire : les contenus de la synthèse et de l’abrégé (obligatoires depuis juin 2012, mais reprenant l’essentiel du décret du 15 mai 2007) ne sont qu’en partie abordés. Plusieurs évaluateurs s’affranchissent ainsi de ce cadre, par ignorance peut-être parfois, en toute conscience plus souvent puisque les contenus ont été largement communiqués.

- D’autres montrent exactement l’inverse : j’ai ainsi constaté que certains rapports s’attachent tellement au cadre de la synthèse et de l’abrégé ANESM que le contenu prévu par le décret 2007 est oublié. Ainsi, alors que ce décret stipule que la dernière partie du rapport présente « des propositions et/ou préconisations », « avec des aspects stratégiques » puis « des éléments plus directement opérationnels », certains évaluateurs (se présentant pourtant comme experts) se contentent de remplir les tableaux de l’abrégé, comprenant des préconisations/propositions, mais sans le travail de priorisation prévu par le décret.

La réalité qui m’apparaît de manière parcellaire m’est confirmée par de nombreux confrères experts : nous serions devant une part importante, sans savoir si elle est majoritaire, de rapports inadaptés, inexploitables, parfois avec des erreurs, en deçà de la qualité minimale attendue.

Tout cela s’explique aisément, voire était prévisible et regarde les raisons suivantes cumulées :

- Absence de compétences dans le domaine social et médico-social pour beaucoup d’évaluateurs pourtant habilités,

- Application erronée de méthodes venues des certifications (qui ne peuvent être appliquées que pour une partie des contenus des évaluations externes) par certains,

- Désinvolture enfin chez quelques uns (l’appétit d’une activité lucrative passant avant l’esprit de la mission),

- Non prise en compte par les évaluateurs de la diversité nécessaire des outils de recueil de données,

- Plus globalement, acceptation tacite d’une mauvaise lecture des textes par des organismes gestionnaires.

 

Des propositions

Inutile de se lamenter, la question est plutôt de savoir comment s’en sortir avant qu’il ne soit trop tard.

> Je formule ici deux propositions :

- Chaque organisme évaluateur devrait accepter de faire superviser ses rapports d’évaluation par un confrère, voire par un collectif de confrères. C’est ce que j’ai fait pour mes premiers rapports, et je n’ai eu qu’à m’en réjouir.

- L’ANESM devrait en urgence se lancer dans un atelier permanent de lecture partagée, pour les évaluateurs qui le souhaitent, de leur trame de rapport, voire de leurs premiers rapports.

> Et je prends ici une position:

- Il est possible de comprendre les difficultés éventuelles, mais les manquements majeurs devraient être constatés et sanctionnés par l’ANESM. En dehors des conflits d’intérêts, J’en recense cinq :

1. Non prise en compte des contenus obligatoires,

2. Absence de compétences des évaluateurs, notamment par l’absence d’expériences professionnelles dans le secteur,

3. Utilisation d’un seul type d’outils pour le recueil de données,

4. Absence de construction d’un projet évaluatif avec études des documents spécifiques de la structure évaluée, avant la phase active de l’évaluation,

5. Non utilisation de la synthèse et de l’abrégé, ou travail se réduisant uniquement à leurs contenus.

 

A mon sens, il y a urgence…

Daniel GACOIN

 

Cohésion sociale et territoires : deux ouvrages à lire absolument (+++++) dans la collection La République des idées

 

 

A l’heure du dépôt définitif des 3 projets de loi sur la décentralisation, et notamment la future création de métropoles, je vous propose de lire deux ouvrages incontournables sur les inégalités, sur les perspectives qu’offre l’évolution des territoires français.

 

Un ouvrage de Laurent Davezies : « La crise qui vient : la nouvelle fracture sociale »

L’auteur est un universitaire et chercheur, spécialiste de l’économie urbaine et de la géographie, et j’avais déjà commenté dans ce blog un de ses précédents ouvrages (« La république et ses territoires », Seuil 2008).

« La crise qui vient : la nouvelle fracture territoriale » est paru dans la collection La République des idées (Seuil) en octobre 2012. L’ouvrage est alarmiste, indiquant qu’à côté des deux premiers motifs de crise (la crise financière, la crise de la dette publique), il faut maintenant s’attendre à une troisième, la crise territoriale.

La thèse est forte : une « nouvelle fracture » va scinder la France :

- Une « France productive, marchande et dynamique, concentrée dans les plus grandes villes, où se forgent les nouveaux atouts de la compétitivité du pays », dans laquelle vit 36 % de la population,

- Une « France non productive, non marchande et pourtant dynamique, située à l’ouest d’une ligne Cherbourg-Nice », « qui vit d’une combinaison de tourisme, de retraites et de salaires publics », rassemblant 44% de la population,

- Une « France productive, marchande et en difficulté, composée de bassins industriels déprimés, principalement dans la moitié nord du pays », « dont le déclin semble difficile à enrayer » et qui regroupe 8% de la population,

- Une « France non productive, non marchande et en difficulté, située également dans le nord-est du pays et faite de territoires si frappés par le déclin industriel qu’ils dépendent essentiellement de l’injection de revenus sociaux », regroupant 12% de la population

L'auteur ajoute que c'est sur le terreau des zones sinistrées que le Front National a connu ses meilleurs résultats au cours des dernières élections, plus exactement dans des « territoires périurbains ruraux, loin des élites politiques », qui « font l’objet du mépris des urbanistes et des intellectuels, et de la haine des écologistes qui leur reprochent leur empreinte environnementale excessives. (...) Cette stigmatisation qui ne dit pas son nom est une triste réponse à leur paupérisation, bien réelle, et à leur sentiment d'abandon ». A l’opposé, les métropoles, « ont pour la première fois depuis la crise de 1974, été largement protégées des effets de la crise ».

Et le pronostic final est implacable : « la France est à la veille d’un choc nouveau et autrement plus brutal que les précédents » : « les territoires sont et seront de moins en moins protégés », si bien que la « fracture territoriale » menace aujourd’hui de « devenir un gouffre ».

 

Un ouvrage d’Hervé Le Bras et Emmanuel Todd : « Le mystère français »

Les deux auteurs sont bien connus :

- Hervé Le Bras est démographe et historien, Directeur d’études à l’Institut National d’études démographiques (INED), auteurs de nombreux ouvrages,

- Emmanuel Todd est également un historien et démographe, auteur de très nombreux ouvrages, qui a le goût des thèses iconoclastes et à ce titre, s’estime méprisé par l’élite universitaire.

Les deux auteurs avaient déjà l’année dernière publié ensemble un ouvrage  sur le même thème (« L’invention de la France, Atlas anthropologique et politique », Gallimard, 2012) dont ils présentent dans « Le mystère français » les contenus sous une version plus abordable. L’ensemble est particulièrement intéressant : la cartographie (une centaine de cartes, le plus souvent en couleurs) illustre les propos des 11 chapitres. Elle appuie une thèse générale : malgré l’image transmise dans les médias d’un pays moribond et ingouvernable, « dans ses profondeurs, la France ne va pas si mal. » Ce qui est grave, c’est plutôt l’ignorance profonde de ses dirigeants et des médias sur son fonctionnement profond et sur les structures anthropologiques et religieuses qui guident son évolution.

Ils divisent la France en trois :

- Une zone centrale où domine l’idéal égalitaire, berceau des idées révolutionnaires, régions de familles nucléaires (un homme, une femme, deux enfants, mais aussi souvent, des familles monoparentales)

- Deux grandes zones périphériques à l’est et à l’ouest, régions de familles complexes, où plusieurs générations peuvent cohabiter et où les solidarités familiales permettent de mieux résister à la crise économique, des régions où, malgré la quasi disparition de la pratique religieuse, les valeurs du catholicisme perdurent en faveur d’une éducation technique et où le travail des femmes est encouragé.

Les auteurs mettent en avant la prodigieuse progression du niveau éducatif entre 1981 et 1995, avec une proportion de bacheliers passée de 17,8% à 37,2%. Dans le même temps, ils insistent sur l’appauvrissement lié à la crise économique, dans certains secteurs, des classes populaires éduquées, qui manifestent leur angoisse croissante de « tomber » dans la catégorie des 12% de la population « sans diplômes ». La peur du déclassement, l’élargissement du fossé au sein de la classe moyenne majoritaire entre classes moyennes supérieures et  classes moyennes techniques rejetées à la périphérie des zones urbaines, combinée au vieillissement général de la population conduisent  à une droitisation croissante de l’électorat.

Un autre fait est mis en avant : la montée en puissance des régions traditionnellement catholiques au moment même où cette religion disparaît en tant que croyance métaphysique. Dans l’évolution que nous connaissons depuis 1968 : « mutation urbaine, post-industrielle et féminine de la société, les régions les plus aptes à entrer dans ce nouvel âge (centre-ouest et sud-ouest) sont en pointe de l’émancipation des femmes par le métier et cette évolution a été rendue d’autant plus facile qu’il n’y a pas eu, localement, d’âge industriel. »

Leur propos se situe à l’opposé de l’alarmisme de Laurent Davezies : il y a de nombreux motifs pour considérer la France dans un mouvement ascendant et avec des ressources fondamentales. Mais ils le rejoignent quand ils affirment que la fracture territoriale reste un risque qui peut favoriser un refuge vers des extrêmes de populations se sentant délaissées et méprisées.

 

Les questions que renvoient ces ouvrages à l’égard de la décentralisation Acte III  

Devant de tels propos, je me pose des questions sur la pertinence des fondements de la nouvelle étape de décentralisation (répartie en trois projets de lois distincts et successifs) en préparation : création d’un haut conseil des territoires, création d‘eurométropoles, augmentation des compétences décentralisées, évolution encore plus importante vers l’intercommunalité.

Au fond, cette réforme répond-elle aux enjeux des fractures en cours ? Sur certains plans (intercommunalité) c’est vraisemblable, sur d’autres et notamment sur le plan des eurométropoles, j’en doute profondément : je pense même qu’en période de crise, ces approches vont augmenter les fractures et ne permettront pas le redressement économique des territoires les plus délaissés, aux populations encore plus soumises à la peur du déclassement et au refuge vers des extrêmes.

Daniel GACOIN

PS 1 : dans le prolongement, n'hésitez pas à lire le dernier numéro (mars - avril 2013) de la Revue ESPRIT avec un très gros dossier au titre fort : Tous Periurbains !. La première partie (avec un entretien de Laurent Davezies notamment) traite du périurbain sous l'angle d'un terreau possible du populisme, puis des modes de vie en secteur périurbain (avec émiettement social et troisième voie entre vie de village et vie dans une grande ville). La deuxième partie précisément revient sur la vie urbaine et son influence majeure, y compris dans les secteurs périurbains. Ce dossier est incontounable.

PS 2 : toujours sur les questions périrubaines et leur extension dans les secteurs ruraux, n'hésitez pas à lire également un ouvrage très original d'un sociologue bien connu et souvent commenté ici : Jean-Pierre Le Goff. Son dernier livre est paru chez Gallimard et c'est très intéressant : l'histoire de la transformation du village de Cadenet, dans le Lubéron, et notamment l'arrivée successive de plusieurs générations d'urbains qui vont dénaturer la vie locale.

L’avenir des ESAT : des raisons de s’indigner ?

 

Les politiques publiques pour le secteur social et médico-social ont vécu des jours riches en actualité depuis deux semaines. Je reviens ici sur une question qui a suscité de nombreuses protestations, un tollé magnifique, sur fond de contestation d’une orientation contenue dans le projet de loi de décentralisation, plus communément appelé Acte III de la décentralisation. Résumons : il est prévu dans cette loi que les établissements et services d’aide par le travail (ESAT) passent de la responsabilité des Agences Régionales de Santé (ARS) à celle des Conseils généraux, disposition logique ; mais  l’Association des Départements de France a publié une note technique au vitriol sur une supposée faible efficacité des ESAT ; en conséquence et par réaction, l’ensemble du secteur médico-social dont le Conseil National Consultatif des Personnes Handicapées (CNCPH) s'est prononcé contre le projet de transfert des Esat vers les départements.

 

Commençons par rappeler la place originale des ESAT

Les établissements et services d’aide par le travail (ESAT) accueillent des personnes présentant un handicap (moteur, intellectuel, sensoriel, psychique) et dont les capacités de travail ne leur permettent pas, pour une période donnée ou à long terme, de travailler à temps plein ou à temps partiel dans une entreprise ordinaire ou dans une entreprise adaptée ou encore dans le cadre d’une activité professionnelle indépendante.

Ces structures, appelées au départ Centres d’Aide par le Travail (CAT), ont été conçues dès les années 1930 (les premières structures ont été créées par l’APF d’André Trannoy et l’ADAPT de Suzanne Fouché), ont trouvé leur premier statut officiel en 1954, le premier décret unifiant leurs missions datant de 1963 : à partir de la fin des années 1960 leur développement a été important, ce qui amène d’ailleurs aujourd’hui, quelques 40 années après les créations en nombre, à penser l’avenir des personnes handicapées qui y travaillent.

Attention ! Dès l’origine, la vocation des CAT a été l’occasion de positionnements spécifiques : ils étaient conçus en parallèle avec les ateliers protégés (AP) :

- Initialement, les CAT accueillent des jeunes sortant des IMPRO (avec déficience intellectuelle), les AP accueillant des personnes avec maladies invalidantes ou handicaps moteurs,

- La loi de 1975 (d’orientation en faveur des personnes handicapées) avait réorienté le dispositif CAT – AP, tout en reconnaissant le droit au travail pour les personnes handicapées, en indiquant que ces deux types de structures devaient favoriser l’insertion en milieu ordinaire.

- Mais il existe une grande indécision sur le thème : la circulaire N°60 AS du 8 décembre 1978 valorisait fortement la situation de travail au sein des ESAT, alors que la loi du 10 juillet 1987 pour l’emploi des personnes handicapées (imposant un seuil de 6 % de personnes handicapées dans les entreprises de plus de 20 salariés) avance plutôt des dispositions favorisant l’emploi et la position de sas des CAT,

- Le prolongement a été la diversification des liens de travailleurs handicapés de CAT avec les entreprises ordinaires (stages etc.) ; malgré la faible croissance des orientations vers un emploi en milieu ordinaire, se généralise l’idée du CAT comme sas de transition,

- la loi du 11 février 2005 pour les droits et la participation, l’égalité et la citoyenneté des personnes handicapées (qui consacre le passage du nom CAT en ESAT) confirme ces orientations : la personne handicapée reste dans un statut protégé en ESAT, mais elle a droit aux actions de formation professionnelle, à la VAE, à certains droits salariaux, à la possible mise à disposition en entreprise,

- A noter, dès les années 1970, mais davantage encore après 2005 (la loi du 11 février reconnaissant la notion de « handicap psychique »), les CAT et ESAT ont accueillis des personnes ayant vécu une maladie mentale et dont les soins ont permis une stabilisation, dans une proportion qui est allé en progressant fortement.

 

L’autorité de contrôle des ESAT

Dès l’origine, les CAT (futurs ESAT) sont sous la tutelle de l’État et le restent au moment de la décentralisation, alors que la double mission des structures (un emploi, un accompagnement social) auprès des personnes handicapées accueillies pouvait plaider pour un passage sous la responsabilité du Conseil général. Lors de la loi de 2009 créant les Agences Régionales de Santé, la même question se pose : il est prudemment préféré que les ESAT restent sous la coupe des ARS (peut-être intègre t-on à l’époque l’important accueil de personnes avec handicap psychique).

Bref, ce n’est que le projet de décentralisation Acte III de 2013 qui prévoit le passage vers la responsabilité des départements. Cette orientation est logique si l’on considère que l’ESAT reste un dispositif d’action sociale, même avec un vecteur travail important. Le cas inverse (une structure de travail, avec des aménagements) aurait plutôt favorisé une responsabilité des Directions régionales de l’économie, de la concurrence et de la consommation, du travail et de l’emploi (Direccte). Cette orientation avait plutôt été bien reçue par les organismes divers oeuvrant en faveur des personnes handicapées.

 

La position tranchée de l’ADF

C’est donc une note technique qui a mis le feu aux poudres : de quoi s’agit-il ? D’un document dont l’auteur principal, Jean-Pierre Hardy, est bien connu dans le secteur social et médico-social : ancien responsable de la réglementation financière et comptable au ministère, passé il y a 3 ans à l’Association des Départements de France, comme responsable des politiques sociales de ces derniers. L’homme est profondément républicain, rugueux dans sa communication, méfiant à l’égard des rentes de situations du secteur associatif, son style « brut de décoffrage » faisant souvent mouche.

Et bien cela n’a pas manqué :

- Dans la note technique, il commence par rappeler le rôle de sas de transition vers l’emploi ordinaire des ESAT et des entreprises adaptées (EA, nouveau nom des ateliers protégés) et leur faible efficacité dans ce domaine : « un taux de sortie des ESAT vers le milieu ordinaire de travail même avec des aménagements de postes, qui ne serait, depuis 30 ans, que de 0,8% tous les 5 ans ».

- Il y soutient la logique publique : « un même chef de file (le département) pour les politiques publiques de travail protégé, d’hébergement, d’accompagnement à la vie sociale et de perte d’autonomie des adultes handicapés ».

- Pour autant, il pose des questions de fond : « le maintien de personnes (notamment à temps partiel) dans les ESAT alors que la situation de fatigabilité et de vieillissement induirait plutôt un accueil en structures occupationnelles », les dispositions de la loi de 2005 (de type job coaching) pour les plus jeunes « pouvant réduire les flux d’entrées en ESAT », les accueils de personnes avec handicap psychique en ESAT officialisant des « transferts de missions et de charges du secteur psychiatrique vers les ESAT, en violation du principe de fongibilité asymétrique issu de la loi HPST » (des transferts de crédits du secteur sanitaire vers les secteurs sociaux et médico-sociaux, avec interdiction des transferts en sens inverse...).

- Et donc l’ADF soutient alors une logique nouvelle : après le passage comme organismes de contrôle des ESAT, les départements devront néanmoins apurer des situations complexes : baisse des recrutements dans les ESAT donc, mais aussi des budgets complexes, et pour certains, structurellement déficitaires, devenir des jeunes en attentes d’accueil en ESAT (financement de leur prise en charge dans des structures d’attente), poids financier du renouvellement du patrimoine des ESAT qui serait très ancien et à rénover.

 

La position du secteur du handicap

C’est donc le secteur associatif, en premier lieu l’UNAPEI, puis le Conseil national consultatif des personnes handicapées qui s’est insurgé contre la note technique. La conséquence : une position publique non contre cette note, mais contre le principe de la décentralisation vers les départements de la tutelle des ESAT.

On marche sur la tête : certes, le style sans nuances et très rugueux, bien que techniquement irréprochable, de cette note fait sursauter. Mais de là à prendre position contre la décentralisation des ESAT, les bras vous en tombent. Le CNCPH comme l’UNAPEI ont cédé à un travers bien connu dans notre secteur, la position de victime désignant ses bourreaux.

Répétons-le donc :

- Le principe d’une décentralisation des ESAT est une bonne mesure, il n’y a aucune raison de la refuser

- Les questions posées par l’ADF sont légitimes et devraient permettre d’envisager un avenir des ESAT ancré sur la complexité des missions : d’un côté une plus grande activité de sas pour un certain nombre de personnes, d’un autre côté une activité professionnelle protégée et à long terme pour d’autres personnes, sur un troisième plan la possibilité d’une situation occupationnelle avec des conventions ESAT / FV, pour des personnes en difficulté, en situation de fatigabilité, etc. Le principe serait de ne pas réduire la mission des ESAT à une seule approche, compte tenu de la diversité des besoins

- La nécessité de sortir d’une ambiance de cour d’école interroge tous les responsables publics : le style des communications de l’ADF nécessitera une plus grande attention aux échanges et à la réception des approches, la tendance à la victimisation et au refus du questionnement des associations gestionnaires parlant au nom des bénéficiaires (les personnes handicapées) devrait s’estomper pour une entrée dans un dialogue responsable, sans adoption de position limite (refus de la décentralisation parce que l’on est uniquement furieux du style peu diplomatique d’une note technique !!).

Daniel GACOIN

 

Une polémique inutile sur la scolarisation des enfants handicapés ?

 

La dernière semaine politique a été exceptionnellement riche en péripéties politico-judiciaires. Il n’est pas sûr qu’elles aient été utiles, ni même qu’elles aient contribué à élever le débat.

Je passe donc sur ces péripéties pour aborder un malentendu, qui a agité l’Assemblée Nationale, avec nom d’oiseaux de tous côtés et manipulations diverses. Ce malentendu est lié à un amendement parlementaire déposé à l’occasion de l’examen, et l’adoption en première lecture, du projet de loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école. L’amendement en question est déposé par Michel Ménard, député socialiste de Loire-Atlantique : il concerne une possible demande directe par l’Éducation nationale, sans l’accord formel des parents, de modification de l’orientation d'un enfant handicapé au sein d’une école ordinaire.  L’affaire est complexe…

 

Un historique en 10 étapes

- 1^ère étape : La loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, était basée sur l’ouverture de droits fondamentaux pour toutes les personnes handicapées avec, au cœur de ses dispositions, un plan de compensation du handicap (PCH). L’inclusion scolaire des enfants handicapés se situe dans le prolongement avec l’idée d’une scolarisation dans l’école ordinaire et d’un projet personnalisé de scolarisation (PPS, qui est partie intégrante du PCH d’un enfant ou adolescent). Ce PPS est censé être établi par la Maison départementale des Personnes Handicapées (MDPH) à la demande des parents ou par exception, à la demande de l’école, mais toujours avec l’accord formel des parents.

- 2^ème étape : La mise en application de cette loi a connu des hauts et des bas, et de nombreux champs sont en retard par rapport au calendrier. En revanche, pour la partie scolarisation des enfants ou adolescents, les outils prévus se sont progressivement développés à partir de 2006-2007, dont la mise en place d’enseignants référents pour le suivi des PPS, dont la mise en place d’Équipes de Suivi de la Scolarisation (ESS).

- 3^ème étape : Un prolongement de cette partie de la loi sur l’inclusion scolaire concerne la scolarisation des enfants et adolescents handicapés dans des unités d’enseignement spécialisé, au sein des établissements spécialisés : un projet d’unité d’enseignement, une convention avec l’Éducation nationale, un coordinateur de cette unité d’enseignement, des enseignants spécialisés, un suivi du PPS de chaque enfant par les mêmes enseignants référents que pour les enfants en inclusion scolaire.

- 4^ème étape : Le développement des postes d’auxiliaires de vie scolaire (AVS) pour les aides humaines individuelles se met en place sérieusement, mais jamais à la hauteur des besoins, et jamais dans une véritable professionnalisation de ces acteurs. Sur ce plan, est constatée une tendance à l’inflation des demandes, alors que les AVS restent en situation précaire.

- 5^ème étape : Au-delà des postes d’AVS, d’autres tensions se font jour, mais ne peuvent empêcher le constat d’une progression continue de l’inclusion scolaire : + 35 % en 5 ans.

- 6^ème étape : Un résultat paradoxal est constaté dans quelques situations : des échecs d’inclusion scolaire sont constatés pour une petit pourcentage d’enfants arrivant ensuite dans des établissements spécialisés après un parcours difficile de souffrance et de rejet, la scolarisation est loin d’être généralisée dans les établissements spécialisés ce qui génère des polémiques (notamment quand il s’agit d’enfants autistes).

- 7^ème étape : des applications « exotiques » de la loi sont constatées notamment du côté des enseignants référents : ces derniers peuvent parfois se sentir décideurs (ce serait eux qui demanderaient les PPS ou les décideraient, ce serait à eux de définir les contenus des accompagnements dans les établissements spécialisés), ils ne convoquent pas systématiquement les parents aux réunions d’équipes de suivi de la scolarisation (RESS), ces dernières étant massivement oubliées pour les enfants en établissement spécialisé. Au sein de l’Éducation nationale, un petit courant se fait jour, regrettant de ne pouvoir tout décider ("la MDPH et les règles de droit, notamment le droit à compensation à la demande des parents, c’est bien gênant") : admission, exclusion, orientation des contenus, contrôle des approches médico-sociales. A noter, dans certains secteurs, ce sont bien les enseignants référents qui définissent les PPS et non l’équipe pluridisciplinaire de la MDPH.

- 8^ème étape : Le projet de loi du gouvernement pour la refondation de l’école comporte de nombreux champs (formation, priorité dans l’école primaire aux enseignements fondamentaux, progression de l’éducation au numérique, évolution des contenus et de leur progressivité, partenariats territoriaux). L’accueil du handicap n’est pas directement concerné. mais la question des moyens reste sensible, ce qui nous ramène à la question des AVS, évoquée plus haut.

- 9^ème étape : un député socialiste, non spécialiste de la question du handicap (carrière à la Ligue de l’Enseignement), s’est intéressé au sujet en 2012  (rapport à l’occasion du budget Éducation nationale 2013) et propose un amendement : à la place de la situation actuelle (les parents d’enfants handicapés ou présentant des difficultés d’adaptation sont à l’origine d’une demande de PPS à la MDPH : soit en étant demandeurs, soit en ayant donné leur accord à une proposition de saisine de la MDPH par l’Éducation nationale), il propose une nouvelle organisation. Dans cette approche : l’Éducation nationale pourrait saisir directement la MDPH, même sans l’accord des parents, leur avis étant néanmoins recueilli, « pour toute révision de l’orientation d’un enfant ou d’un adolescent et des notifications concernant son accompagnement, y compris en cours d’année scolaire ». L’affaire est saisissante : malgré des préventions (en commission, Monsieur Ménard s’était entendu dire que cet amendement « s’agissant de la saisine des MDPH, bouleverserait l’équilibre trouvé entre les familles, les équipes éducatives et l’Éducation nationale »), l’homme insiste sans réelle connaissance approfondie : « Lorsque j’ai été rapporteur pour avis du budget de l’enseignement scolaire et que j’ai procédé à des auditions, on m’a dit que ce dispositif serait dans l’intérêt des élèves, et qu’il favoriserait notamment le développement de leur autonomie en cours d’année ». La naïveté est insondable mais a des conséquences : l’amendement est adopté.

- 10^ème étape : le tollé du côté des associations spécialistes du handicap est immédiat (des risques importants de voir l’Éducation nationale prendre des positions directives, notamment en matière d’exclusion, au mépris du droit). L’opposition s’empare de la question (alors que les mêmes, au pouvoir il y a peu, n’étaient pas les plus assidus pour défendre les moyens d’accompagnement du handicap à l’école) et met le feu aux poudres : l’Éducation nationale veut reprendre la main, le gouvernement se trompe. Les insultes pleuvent, le gouvernement revient en arrière avec une volonté d’apaisement ambigu (non un retrait mais une révision de l’amendement parlementaire), notre naïf de service (Michel Ménard) crie à l’innocence (ma mobilisation pour l’inclusion en milieu ordinaire des enfants en situation de handicap est pleine et entière).

 

Des conclusions

Beaucoup de bruit pour rien donc, mais une occasion ratée de poser des bonnes questions :

1. L’inclusion scolaire est quantitativement en progression*, c’est un véritable progrès, mais c’est loin d’être une réussite totale.

2. L’inclusion scolaire n’est pas une panacée, contrairement à ce que tout le monde croit, ce peut même être une grande souffrance pour certains enfants.

3. L’évolution des orientations (en inclusion scolaire et du point de vue des moyens, en établissement spécialisé avec inclusion scolaire partielle ou scolarisation en unité d’enseignement spécialisé) doit continuer à relever d’une demande des parents auprès de la MDPH, avec exclusion de l’Éducation nationale de ce circuit.

4. Il est important de situer l’Éducation nationale, comme les établissements spécialisés, comme opérateurs des orientations de la MDPH. Il est également nécessaire de situer les enseignants référents à leur juste niveau, celui de coordinateur d’action et d’animateur d’ESS avec présence et écoute des parents et de l’enfant, dans le respect de ces derniers.

5. Il est temps d’éviter l’amateurisme de certains parlementaires à l’Assemblée nationale. Ce qui s’est passé à l’occasion du projet de loi pour la refondation de l’école risque de se reproduire, avec des conséquences plus graves pour le projet de loi relatif à la sécurisation de l’emploi.

 

Daniel GACOIN

* il est intéressant de lire un récent article de la revue Études et Résultats (DREES) sur cette progression quantitative :

Le nombre de places en inclusion scolaire avec accompagnement spécialisé  (SESSAD) a très fortement augmenté depuis plus de 10 ans, avec une progression continue depuis 2006, le nombre de places en établissement spécialisé a très fortement baissé de 1990 à 2002, s’est érodé, en restant globalement stable pendant les 10 dernières années.

 

 

Robert Castel, au revoir

 

La nouvelle est tombée mardi soir, Robert Castel est mort… Difficile de ne pas revenir sur ce sociologue qui a apporté, pour les sciences sociales, une construction originale. Ce n’était pas un maître à penser, mais un auteur qui donnait à penser. 

Son apport le plus fondamental est venu, après ses travaux de philosophie, puis ses études sociologiques des années 1970-1980 sur la psychiatrie dans le sillage de Michel Foucault, d’un virage amorcé en se consacrant aux questions sociales au début des années 1990, soit assez tard dans son parcours.

Son livre, Les métamorphoses de la question sociale : une chronique du salariat, (Fayard, 1995) nous ouvrira à une transformation, en cours depuis les années 1970 et non encore achevée à ce jour :

- plus d’un siècle de vie économique avait permis de construire un socle socio-économique, basé sur le salariat, position sociale initialement méprisée, mais devenant petit à petit le modèle de référence, notamment autour de « la condition salariale », avec les repères et protections sociales, dont la notion de propriété sociale, qui s’y rattachaient, créant un statut constitutif d’une identité sociale au sein d’une société cohérente (au sens des compromis qu’il supposait).

- ce socle s’est effrité au cours des 40 dernières années dans un cycle non encore achevé, avec des conséquences : une acceptation de l'exclusion (selon son terme, « la désaffiliation »), de la vulnérabilité ou de la fragilisation qui frappent les individus « par défaut », plus globalement l’acceptation de sous-statuts salariaux dont celui de « précariat », terme majeur qu’il contribue à rendre populaire.

Plus près du travail social, son ouvrage, L’insécurité sociale (Seuil, 2003) va nous intéresser au premier chef : il étudie une transformation globale des systèmes de protection sociale à travers un nouveau référentiel de tension sur plusieurs axes :

- une centration nouvelle sur l’individu, son projet, l’individualisation des approches (avec des excès : inflation de subjectivité et d’hyper individualisme) 

- un contexte général de transformations des politiques  avec plus de ciblages, de projets basés sur des besoins, de traitement transversal des problèmes sociaux rencontrés par une même personne, de partenariat des acteurs de l’action sociale, de dynamique utilitariste dans les interventions sociales et les programmes, etc.

Je reconnais que j’ai été moins influencé par les ouvrages qui ont suivi, (par exemple La discrimination négative, Seuil, 2007) du fait de certaines redondances et parce que, quoiqu’en disent certains, l’analyse des transformations n’avançait pas de perspectives : comment reconstruire des statuts et des identités sociales dans un contexte de précarité économique ? Par exemple, l’axe actuel de la sécurisation des parcours, comme celui de la flexisécurité n’étaient pas repris avec des propositions constructives.

Néanmoins, sa dernière livraison, dans l’ouvrage collectif « L’avenir de la solidarité » (PUF, 2013) nous laisse à la fois un regard  critique sur les dernières transformations (violence de la crise économique, représentations de la pauvreté, méfiance vis-à-vis des "assistés", responsabilisation de ces derniers, diversité de la situation française, bilan en demi-teinte de la nouvelle législation) et des perspectives nouvelles (pérenniser, voire renforcer la protection sociale, en se centrant, sans discrimination ni activation contreproductive, sur les groupes précarisés de type sous-salariat et précariat pour leur proposer des modalités de mise en mouvement et de sécurisation). * 

On se rappellera la voix fragile, la silhouette voûtée, la cigarette à la main, le propos tenace, la générosité toujours à fleur de peau. N’hésitez pas à retourner l’écouter sur le site La Vie des Idées, c’est toujours passionnant : voir l’interview « Retour sur la question sociale » du 18 novembre 2008.

Daniel GACOIN

* dans cet ouvrage, d’autres contributions (reprises d’articles déjà parus sur le site de La Vie des Idées), sont à lire ab-so-lu-ment.

- je recommande l’article d’Hélène Perivier, « Les victimes collatérales du RSA », où cette économiste de l’OFCE analyse les raisons, diverses et conjuguées pour lesquelles les plus démunis ne peuvent accéder à l’emploi et restent bloqués dans l’assistance et les minima sociaux. Tout en dénonçant une conception purement monétaire de la pauvreté (assimilée à un état statique), elle se demande si, au lieu de tout miser sur une incitation stigmatisante pour ceux qui n’ont pas d’emploi, considérés comme des « assistés » ou de « mauvais pauvres », il ne serait pas plus judicieux « de renforcer leur accompagnement vers l’emploi » ou de favoriser l’encouragement à l’emploi des femmes.

- je recommande aussi un article de Serge Paugam, sociologue bien connu (je pense à deux ouvrages qui m’ont marqué, parmi d’autres : « L’exclusion, l’état des savoirs », ouvrage collectif de 1995, La Découverte, et « Les formes élémentaires de la pauvreté », PUF, 2005) : il examine les conséquences de la situation économique sur l’opinion des français, par exemple quand le taux de chômage est élevé, l’évolution de l’opinion va davantage considérer la pauvreté comme une injustice, plutôt que comme une défaillance personnelle, et inversement.

- à lire aussi, l’article de Jean-Claude Barbier, également sociologue : « Pour un bilan du workfare et des politiques d'activation de la Protection sociale », que j’ai déjà évoqué dans ce blog en avril 2011,

- et je n’oublie pas les propos de Jacques Rodriguez (toujours un sociologue), « De la charité publique à la mise au travail, autour du Speenhamland Act », ou de Nicolas Duvoux sur le RMI à la Réunion.

Trouver une solution à la prolifération des agences, observatoires et comités : la proposition récente du GNDA

 

Malgré la difficulté à concilier une activité plus qu’intense et les besoins de commentaires réguliers sur l’actualité dans ce blog, je ne peux manquer aujourd’hui de commenter une actualité récente (cf. article d’Isabelle Sarrazin, dans les ASH du 1^er mars). 

Le contenu de cet article concerne une proposition récente du Groupement National des Directeurs d’associations (GNDA) qui regroupe tous les responsables d’associations du secteur éducatif, social et médico-social. Le GNDA vient en effet de livrer une proposition originale en imaginant la création d’une Haute Autorité de l’Action Sociale et Médico-Sociale (H2ASMS). Les trois missions de cette nouvelle Haute Autorité seraient : observation sociale et médico-sociale, soutien de l’évaluation, analyse de l’efficience des actions.

L’originalité de la proposition ne réside pas dans la création d’une nouvelle structure, mais dans le regroupement sous un même toit :

- des observatoires : l’Observatoire National de l’Enfance en Danger (ONED), l’Observatoire National de la Pauvreté et de l’Exclusion Sociale (ONPES),

- des agences : l'Agence Nationale de l'Évaluation et de la qualité dans les Établissements et services Sociaux et Médico-sociaux (ANESM), l’Agence Nationale d’Appui à la Performance des établissements sanitaires et médico-sociaux (ANAP)  pour sa partie médico-sociale, l’Agence Nationale des Services à la Personne (ANSP),

- des conseils ou comités : par exemple le Comité National de la Bientraitance et des droits des personnes âgées et des personnes handicapées (le CNB qui vient d’être créé - voir plus loin)…

En effet, autant de sigles, autant de structures, autant de missions qui peuvent être spécifiques ou qui, parfois et hélas, se chevauchent aujourd’hui.

 

Petit historique pour comprendre cette proposition

Depuis 15 ans en effet, de nombreuses créations d’agences, comités ou conseils sont venues soutenir l’éclairage des pouvoirs  publics pour les programmes d’action sociale et médico-sociale et leur suivi. Ces créations ont produit de nombreux apports, plus ou moins fructueux, notamment par rapport au seul organisme antérieur permanent pour l’action sociale et médico-sociale , le Conseil Supérieur du Travail Social. 

L’idée de base de ces nombreuses créations : que les pouvoirs publics disposent d’une meilleure identification des besoins, que les professionnels et les structures soient davantage confrontés à des repères ou en situation d’interroger les pratiques et leur pertinence, que l’efficience des actions soit plus lisible et partagée, que les politiques puissent être réorientées.

Et derrière les principes opérationnels, trois philosophies progressaient, soit en se confortant, soit en se contredisant : la philosophie rationnelle humaniste de la loi du 2 janvier 2002 ; la philosophie  de l’activation (mise en mouvement autour d’objectifs et d’une position active) des programmes, des pratiques, des structures, et bien sûr des usagers ; la philosophie visant la performance, avec mise en concurrence basée sur le contrat et l’efficience / efficacité lisible des actions et structures.

Ces créations se sont réalisées en ordre dispersé…

- L’ONED (création 2004) et l’ONPES (création 1998), outre leur mission d’observatoires avec avis sur des politiques nécessaires, ont pu émettre des propositions et recommandations pour de meilleures pratiques ou des outils professionnels.

- L’ANESM (création 2007) a développé sa triple mission : élaboration de recommandations de bonnes pratiques professionnelles et soutien de la bientraitance, soutien du développement de l’évaluation, habilitation et contrôle des évaluateurs externes.

- L’ANAP (création 2010),  pour sa partie médico-sociale, a développé de premiers supports de suivi de l’activité ou de l’efficience, voire de la performance des structures, mais a aussi émis des recommandations ou des outils professionnels.

- L’ANSP (création 2005) a émis des supports pour l’évaluation de la qualité des prestations (dont une charte qualité), et également des outils de suivi des activités ou de la santé au travail.

- Le CNB créé il y a 15 jours (remplaçant un autre comité, centré sur la vigilance à l’égard de la maltraitance) va travailler également sur des recommandations de bonnes pratiques professionnelles (un vademecum est prévu dès l’automne 2013).

- Sans oublier la Haute Autorité de Santé (HAS - création 2004) : elle a posé un pied dans les recommandations de bonnes pratiques professionnelles concernant le champ médico-social.

Bref, l’addition et le chevauchement, voire la concurrence, posent question. Ce questionnement est devenu public. D’autant qu’un rapport parlementaire (le rapport Bur de juin 2011) a fortement critiqué les doublons dans les missions, et qu’un rapport de l’Inspection Générale des Finances (septembre 2012) a durement mis en cause le recours continuel aux agences, l’absence d’une analyse de la pertinence de ces dernières, de leur coût, et l’absence de maîtrise stratégique par l’État de leur apport. Les deux ont été confortés par les recommandations de la Cour des Comptes sur les Groupements d’intérêt public et les agences.

Depuis plusieurs mois, des rumeurs couraient sur la suppression de tel ou tel de ces organismes : le plus souvent c’est l’ANESM qui était visée (un maillon faible selon certains, souhaitant soutenir d’autres structures comme l’ANAP par exemple), avec l’idée que la HAS récupérerait la mission de l’ANESM sur les recommandations de bonnes pratiques professionnelles :

- Il s’est même dit que des m² avaient été dégagés dans les locaux de la HAS pour accueillir une telle mission : tout ceci était sans queue ni tête, car le secteur social ne pourrait s’y retrouver.

- Dans la foulée, la rumeur insistait sur le fait que l’ANAP superviserait, à terme, la partie évaluation de l’ANESM (dont le contrôle des évaluateurs externes) : ce serait une véritable provocation, tant la gouvernance de cette structure est essentiellement technocratique, ce serait en outre suicidaire car l’ANESM en 2013 et 2014 doit soutenir et contrôler les évaluations externes dans  63 % des 38 500 établissements et services sociaux et médico-sociaux (et il n’est pas question d’improviser sur cette question…).

Mais comme le gouvernement est autant structuré par les nécessaires espaces de concertations avec les acteurs de terrain que par les contraintes budgétaires, un véritable flottement est en place, davantage encore favorisé par la création du CNB évoqué plus haut. La question de base autour de ce flottement : comment l’État peut-il rationaliser tous ces organismes ? Lequel va t-il supprimer ? Lequel va manger l’autre ?

 

La proposition du GNDA dans ce contexte

La proposition du GNDA est habile : il propose de rationaliser ce maquis en allant vers une seule entité, mais avec une logique, celle du maintien de toutes les missions, en supprimant les doublons, en limitant les tendances tentaculaires de technostructures toujours expansives, en créant une véritable logique et des articulations, autour d’orientations stratégiques cohérentes. En outre, il propose d’éliminer les concurrences (parfois déloyales, toujours onéreuses) entre ces organismes.

Cette proposition est utile : dans une période d’efforts budgétaires incontournables, elle permet de poursuivre et développer les différentes fonctions d’éclairage tout en rationalisant les postes qui se superposent dans différents endroits, les coûts inutiles.

Cette proposition est également intéressante : elle vise en effet à garder au sein de la H2ASMS la dynamique en place dans certains organismes, singulièrement à l’ANESM : une gouvernance riche et associant le secteur (le triptyque Direction Générale, Comité Scientifique et Comité d'Orientation Stratégique) et des travaux par groupes de travail réunissant experts, usagers et professionnels (ce qui n’est pas véritablement le cas à l’ANAP).

Elle est aussi intéressante parce qu’elle maintient la recherche d’une cohérence social / médico-social, tout en prévoyant une articulation avec le sanitaire, via l’HAS qui assumerait la dimension curative et préventive de la santé, l’H2ASMS assumant les domaines des accompagnements dans une autre dimension du soin (que le GNDA désigne sous le concept de « care », que l’on peut préciser autour du souci de la personne, de l’attention, de la bientraitance et de la recherche du développement de l’autonomie, des capabilités, de l’insertion).

Mais cette proposition est incomplète : on ne comprend pas pourquoi le GNDA n’est pas allé au bout de la logique. Il parle de regrouper les agences, comités et observatoires, mais oublie certains organismes comme des conseils ou comités auprès de  tel ou tel ministre : le CSTS évoqué plus haut avec son rôle d’expertise, de veille, d’émission de recommandations ou avis, aurait tout à fait vocation à rejoindre cette H2ASMS, idem pour le Centre de Ressources de l’Accessibilité, etc.

 

Une proposition originale donc, subtilement conçue dans le contexte actuel, intéressante, mais encore incomplète.

Daniel GACOIN