Daniel Gacoin

Action sociale, action humanitaire et aide au développement : liens et synergies

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L’action sociale …

Dans le modèle social français, l’action sociale s’enracine, malgré les changements en cours (qualité, évaluation, dynamisation et concurrence, place active des usagers), dans une pratique institutionnalisée, parfois même bureaucratisée. L’évolution comporte des dimensions positives (professionnalisation, structuration, sortie de l’implicite, abandon du caractère missionnaire de l’action, logique du droit) ou négatives (discours de l’offre, bonne par nature, pas toujours adaptée aux besoins sociaux nouveaux, abandon du caractère militant des constructions solidaires, prédominance des intérêts des acteurs sur les besoins des usagers, logiques institutionnelle et administrative).

L’action sociale a une dimension « attrape tout », selon qu’on la comprend comme secteur institutionnel, ensemble de prestations ou problématisation de l’action humaine. Elle mobilise les moyens pour que la société, agissant sur elle-même, préserve sa cohésion, décline des dispositifs législatifs ou réglementaires et actions visant à aider les personnes ou les groupes fragiles à mieux vivre, à acquérir ou à préserver leur autonomie, à s'adapter au milieu social environnant, et réciproquement. Cette dynamisation du lien social est incluse, dans le modèle social français (protectionnel, fortement professionnalisé, éloigné de la logique caritative), dans les politiques sociales publiques, universelles ou sectorielles (jeunesse, emploi, santé, etc…), catégorielles (personnes âgées, adultes handicapés, délinquants, etc.…), transversales (développement, politique de la ville, politique d’insertion, etc…). Elle pose la question d’une participation des populations concernées, et non d’une seule construction extérieure (fut-elle professionnelle) par prise en charge des personnes.

… l’action humanitaire

L'action humanitaire, à l’inverse, est une forme de solidarité ou de charité établie sur la logique du don, a priori limité dans le temps. Destinée à des populations pauvres ou sinistrées, dans un contexte spécifique (guerre, urgence, etc…), elle peut :

• Répondre à des nécessités diverses et immédiates (faim, santé, reconstruction après sinistre, éducation, protection des enfants, réseaux d'eau, de communication...).
• Prendre diverses formes (dons, marchandises et équipements, interventions urgentes).
• Mobiliser une diversité de soutien. On y trouvera fortement, outre les états, organismes publics ou fondations d’entreprises, des associations (laïques ou confessionnelles, voire idéologiques) et des ONG humanitaires (ou caritatives),  financées sur fonds propres (cotisations, dons, opérations...), ou subventions  (municipalités, gouvernements, organisations internationales, ou autres ONG ou mouvements). Cette présence associative explique le caractère bénévole des acteurs engagés, qui provoque un relatif dédain des professionnels de l’action sociale.
• Et être confrontée à une véritable question : l’introduction d’une dimension participative dans la mise en œuvre et l’organisation de l’aide.

… et l’aide au développement

L'aide au développement désigne une action volontaire par un acteur extérieur pour impulser le développement d'un pays, d’un territoire, groupe social etc…. Les conceptions du développement sont nombreuses, les formes de l'aide le sont tout autant. Sur le fond, l’aide au développement va mobiliser des ressources propres (dont celles des hommes eux-mêmes) pour résoudre une difficulté présente et construire une évolution dans des objectifs à plus long terme, plus permanents, supposant une utilisation propre, par le destinataire de l’aide (pays, territoire, groupe) des ressources mobilisées. Les motifs de l’aide au développement sont très divers (politiques, humanistes, religieux, etc…), comme les formes de don qui les soutiennent.  Il existe une tension entre une mobilisation extérieure, « assistancialiste », et une mobilisation interne, participative, dans l’invention ou la gestion de solutions à court et long termes. D’autant que l’aide au développement va des réponses aux nécessités jusqu’à des approches élaborées (prêt financier, cadre législatif, formation et éducation, innovation technique, infrastructure, etc…) .

… soumises au même questionnement

Relions ces trois formes d’intervention, aux contenus différents mais complémentaires, à une même approche : celle de l’intervention auprès d’un « autre » (en difficulté sociale, en situation de sinistre, en manque dans l’utilisation de ses ressources), destinée non à l’assister ou le prendre en charge, mais à lui permettre d’être acteur capable de faire le choix de son propre destin, acteur debout, avec sa dignité restaurée, autonome, un acteur relié. Ceci suppose des innovations au niveau des personnes destinataires ou au niveau des intervenants ou aidants, tant pour l’action sociale, l’aide humanitaire que l’aide au développement. Deux expériences méritent d’être citées dans ces 2 derniers domaines.

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La conduite de projets de développement

La première concerne une association originaire de France et d’Afrique de l’Ouest, l’ASFODEVH, association pour la formation en développement humain. Créée en 1992, elle est soutenue par l’organisation internationale de la francophonie. Sa priorité : la formation de formateurs pour l’accompagnement de projets de développement de toute nature (économie familiale et sociale, éducation de jeunes, partenariat équitable, renforcement de liens sociaux, production par entreprenariat ou artisanat, transformation de produits, crédit épargne, création de coopératives, amélioration de la santé et des conditions de vie). Elle regroupe des acteurs de différents pays : Bénin, Burkina, Congo, France, Guinée, Mali Niger, Togo.... L’ASFODEVH vient d’éditer un ouvrage fort intéressant, un « Guide méthodologique pour l’accompagnement de personnes ou de groupes porteurs de projets ». L’ouvrage est plein d’informations pour aider à la construction de projets : l’analyse et l’inter-connaissance d’une problématique, l’émergence d’un projet, l’étude de la faisabilité, l’établissement de progression, la planification, l’évaluation. Son intérêt est évident, y compris pour des acteurs de l’action sociale, et je recommande de se le procurer (10 €) pour soutenir le travail réalisé par de nombreux acteurs de terrain en Afrique, aider au financement de cette association. Pour un contact, le mail est asfo.reso@wanadoo.fr, pour plus de renseignements, consultez le site  de ASFODEVH.

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Les finances solidaires

Deuxième exemple : du 4 au 24 juin 2007, Finansol (émanation de la Caisse des dépôts et de nombreux autres organismes solidaires ou financiers) lance le premier « Prix des internautes pour les finances solidaires ».
Pendant trois semaines, les internautes pourront découvrir l’utilité de l’épargne solidaire en votant sur www.finansol.org pour le projet ayant reçu le financement solidaire qu’ils préfèrent.
 Les 4 projets obtenant le plus de voix dans 4 catégories, gagneront l’ouverture d’un placement solidaire labellisé Finansol, une opportunité pour les porteurs de projets de devenir à leur tour des épargnants solidaires.
Un internaute sera tiré au sort et remportera un « panier éthique » composé de produits et services référencés dans le  « Guide des initiatives soutenues par l’épargne solidaire ». Ce premier prix interactif permet aux internautes de découvrir une diversité de projets et de valoriser l’utilité de ces placements financiers. Les projets soumis au vote ont été sélectionnés par un jury d’experts et répartis en quatre catégories :

• « Finances solidaires pour mieux consommer » (boutiques équitables, épiceries biologiques...),
• « Finances solidaires pour les professionnels » (services spécifiques aux petites entreprises…),
• « Finances solidaires pour votre bien-être » (activités de loisirs, de soins, culturelles...),
• « Coups de cœur » (projets humanitaires en pays en voie de développement).

Travailleurs sociaux, dirigeants d’organisations sociales et médico-sociales, intéressez-vous à ces 2 expériences. Voter pour le prix des finances solidaires, acheter le guide de l’ASFODEVH, ce n’est pas agir dans un univers différent du vôtre, c’est une action utile et complémentaire qui relève d’une même philosophie : la co-construction de la dignité humaine et du lien social, entre bénéficiaires et aidants.

                                                        Daniel GACOIN

Évaluer la qualité et la performance publiques

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Les enjeux des organisations…

En parallèle à la nécessaire souplesse et adaptation de la société française au monde d’aujourd’hui, la conduite des organisations publiques et privées est fortement questionnée. Souvent appelée gouvernance, elle suppose des modèles managériaux qui, s’ils ne sont pas nouveaux, semblent remplacer toute réflexion sur les politiques proprement dites : les idées directrices s’effaceraient devant les modes de conduites, au point que des méthodes managériales seraient prédominantes sur les orientations qu’elles servent.

• Néanmoins, les organisations privées, au-delà du repositionnement économique (rééquilibrage des impératifs financiers, dans les nouvelles formes de capitalisme, aux impératifs économiques et sociaux), sont confrontées à une réelle problématique. L’enjeu du changement dans la gouvernance d’entreprise concerne des stratégies de dialogue, du haut jusqu’en bas de l’échelle, permettant à tous les acteurs d’une entreprise d’être associé à la réussite économique et sociale, d’être réellement des « parties prenantes ».
• Pour les organisations publiques (ou privées associées au service public), l’enjeu du changement de la gouvernance concerne un management post-bureaucratique modernisant les conditions structurelles de conduite par objectifs, résultats, qualité. Tout un programme si les impératifs de qualité sont soutenus par une démarche volontariste et ouverte, et non la seule application de consignes ou procédures.

… et l’évaluation de la qualité et de la performance

Dans ce contexte, il convient d’apprécier un ouvrage édité en novembre 2006 par la Documentation Française : « Evaluer la qualité et la performance publiques ». Il est rédigé par l’association France Qualité Publique (regroupant des représentants des ministères, collectivités publiques, associations d’usagers et syndicats) ayant l’ambition d’être un observatoire partenarial de la Qualité Publique. Le groupe de travail associé à l’écriture de ce véritable guide comporte des acteurs divers, dont  Jean-Marc Dutrenit, du Réseau Qualité Sociale, qui a été un des premiers à explorer les méthodes et démarches qualité dans le champ social et médico-social. La philosophie est présentée d’emblée : « il n’y a pas de progrès sans évaluation », « la qualité publique est une exigence démocratique ».

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La justification d’une pratique à généraliser …

Pour les auteurs, la qualité et le pilotage de la performance sont au cœur de la réforme de l’Etat, ce dernier concernant aujourd’hui des institutions très diverses. Il existe 10 raisons majeures de développer l’évaluation dans les structures publiques, est-il affirmé :

• Décider sur des éléments plus objectifs,
• Donner confiance et acquérir de la légitimité,
• Permettre la comparaison pour progresser,
• Construire un diagnostic partagé,
• Identifier les besoins et services devant ou non relever de l’intérêt général,
• Prendre des risques maîtrisés,
• Définir, contractualiser et suivre la qualité et la performance,
• Développer une dynamique d’amélioration continue,
• Rendre compte, valoriser les résultats et les performances,
• Réduire les gaspillages.

Dans cette optique, la LOLF (loi organique pour les lois de finances), adoptée par le Gouvernement Jospin et qui entre dans sa première année pleine de mise en œuvre en 2007, est présentée comme un outil majeur : elle permet de segmenter les missions, programmes et actions en développant des indicateurs dont au moins un tiers est orienté vers la qualité. Elle permet en outre, à partir de l’examen de la Cour des comptes chaque année, de formaliser les objectifs ultérieurs.

… et la déclinaison dans une méthode

La méthode présentée s’appuie sur la définition des objectifs, l’association des acteurs, l’adaptation des moyens, la mise en œuvre de l’amélioration (au minimum 3 actions à l’issue d’une évaluation), la communication des résultats. 4 vecteurs sont possibles :

• La comparaison causes-effets,
• Le contrôle de gestion, centré sur l’efficacité,
• L’analyse de la cohérence et des effets directs et indirects d’une action publique,
• La construction d’un cycle de l’amélioration continue de la qualité.

L’ouvrage reste classique dans son approche. Mais il confirme combien, pour le secteur social et médico-social, les stratégies actuelles en sont encore aux balbutiements, notamment dans les constructions de l’évaluation : des missions et projets, de la place de chacun, du service rendu, de l’organisation, de l’inscription dans une dynamique territoriale. Ainsi certains services (insertion, formation) auprès de populations en difficulté sont évalués uniquement au regard du service rendu, alors que d’autres (le médico-social) sont évalués sur la qualité des processus (l’amélioration continue de la qualité).

… avec une présentation très riche et complète d’un panel d’outils mobilisables

L’ouvrage a le mérite de faire une présentation exhaustive (une vraie mine d’idées) de 23 outils pour identifier et évaluer la qualité :

• Les premiers outils s’attachent à la comparaison entre « qualité attendue » et « qualité perçue » (analyse des réclamations, identification des usages, groupes d’écoute, mesure de satisfaction, mesure d’accessibilité, prospective)
• Les seconds types d’outils permettent d’évaluer la « qualité servie » : différents types d’enquêtes, indicateurs de performance, évaluation de processus, ou des pratiques, accessibilité administrative, mesures des risques, suivis et tableaux de bord, mesures des impacts, audit et autoévaluation, notamment pour le secteur médico-social, analyse comparative, évaluation des coûts de l’absence de qualité.

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Les enseignements que je tire de l’ouvrage

L’évaluation, la mesure de la performance restent des mots qui fâchent dans le secteur social et médico-social : on y verra d’un côté la codification, de l’autre des possibles sanctions, ailleurs une démarche de progrès. Je plaide pour l’utilisation de ces démarches comme espace de débat, de progrès partagé et d’association de tous au bien commun. Ceci suppose que les acteurs s’emparent de ces vecteurs et entrent dans une action dynamique, ils auront tout à y gagner, pour revendiquer la performance et la qualité réelles, en sortant des fantasmes et des mécanismes de défense-attaque sans fondements rationnels.

Les outils proposés ne sont pas tous transposables, ils indiquent pourtant combien il est possible d’innover en évaluation (notamment de sortir du dispositif classique : rédaction d’un référentiel, mesure déclarative des réalités, sans recherche de la preuve ou de la qualité perçue) en pensant des modes de mesures plus ouverts. Néanmoins, les obstacles à cette innovation peuvent être culturels (mise à distance, répétition de process, résistances) ou matériels (temps, moyens). Raison de plus pour attirer l’attention des responsables de structures sur une nécessaire appréhension stratégique de l’évaluation. Raison de plus pour plaider, notamment auprès de l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM), pour développer un fonds spécifique de soutien aux méthodologies innovantes.

                                                            Daniel GACOIN

Le nouveau pouvoir des institutions : la situation particulière de l’action sociale et médico-sociale

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Un nouveau dossier de « Sciences Humaines »...

Parmi mes lectures périodiques, j’évoque souvent des classiques, dont la revue Sciences Humaines. Son dernier numéro, daté d’avril 2007 et déjà paru, présente un dossier dont le titre interpelle : « le nouveau pouvoir des institutions ». Il interroge en effet, semblant faire référence à une pression nouvelle, une sorte de « big brotherisme » de second type, au moment précisément où de nombreux auteurs indiquent plutôt un déclin des institutions. On se reportera notamment à l’excellent ouvrage de François Dubet, « Le déclin de l’institution » (Seuil, 2002).

… et une approche centrale

Le dossier part d’un article de base, « Comment agissent les institutions ». Suivent ensuite :

• Des points de repères de 5 auteurs, des classiques : Durkheim, Mary Douglas,  Foucault, Goffman, Dubet.
• Une approche culturelle : autonomie et responsabilité au cœur de la danse hip-hop,
• Une approche de l’action sociale : Le placement d’enfants, un remède pire que le mal ?
• Une approche du monde carcéral : quelle autonomie en prison ? Elle comprend une présentation des expériences canadiennes où la prison concède une véritable autonomie au prisonnier, sans renoncer à sa vocation disciplinaire.

La thèse centrale part d’une définition de l’institution, pour aborder la transformation des structures sociales, éducatives, culturelles, et l’avancée de commandes paradoxales : le refus de la contrainte et de la dépendance au profit de l’injonction, posée dans la socialisation des individus, à devenir autonome.

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L’institution comme paradigme …

Les auteurs définissent l’institution : « un monde social particulier investi d’une mission orientée vers le bien public et l’intérêt général ou encore d’une mission régalienne, disposant d’une forte assise organisationnelle et participant d’une œuvre socialisatrice et d’une emprise sur l’individu suffisamment fortes ». Et un premier constat s’impose : les institutions ont globalement perdu leur caractère sacré, leur légitimité et autorité ne vont plus de soi…

… et ses nouvelles modalités d’action

Un deuxième constat suit : face à d’anciens dispositifs jugés trop « passifs » ou, selon certains agents institutionnels, trop « normatifs », un nouvel impératif s’est fait jour : l’autonomie. Dans cette logique, le nouveau « client idéal » de l’institution, c’est « l’entrepreneur de soi ». Il ne s’agit plus de fournir des prestations clés en mains (logique de l’offre), mais d’aider, par le dialogue, l’individu à construire une démarche personnelle (le « projet ») pour atteindre l’objectif fixé. C’est l’avènement d’une société du travail sur soi, l’usager « accompagné » (et non « pris en charge ») étant incité à devenir acteur de sa propre guérison, voire un quasi-professionnel ayant à accomplir un travail sur soi-même.

L’emprise des institutions est apparemment moins forte, mais l’autonomie devient une nouvelle norme contraignante, supposant un énorme travail institutionnel : transparence (il faut, par exemple à l’école, que tout soit dit à l’élève), objectivation (s’appuyer sur des références établies : référentiels de contenus ou de bonnes pratiques), publicisation (règles lisibles pour l’élève). Le nouveau mode de fonctionnement entraîne une extrême codification des pratiques.

… confrontées à des réalités constantes

Pour les auteurs, l’injonction paradoxale à l’autonomie agit comme une norme rendant davantage évidente l’inégalité des acteurs dans la compétence à agir sur soi, ou à formuler son « projet »… Nombre d’institutions restent néanmoins à l’écart du mouvement en maintenant des contraintes paternalistes pour décider ce qui est dans l’intérêt d’autrui : c’est le cas, nous est-il indiqué, pour l’Aide Sociale à l’Enfance, d’autant qu’elle prend des décisions qui contribuent « parfois aux difficultés auxquelles elle est censée remédier ».

Pour l’Aide Sociale à l’Enfance (au cœur de la récente loi développant le dépistage, le signalement, les accompagnements en protection de l’enfance), un sociologue, M. Giraud, présente une étude de situations judiciaires pour mineurs (les deux tiers relevant de « carences éducatives »). Trois groupes de mineurs relevant de mesures d’action éducative judiciaire sont présentés :

• Le premier groupe se caractérise par le rapport étroit entre la prise en compte du souhait des enfants et l’absence de difficultés comportementales et relationnelles au cours de la prise en charge : âge moyen de 10 ans, prédominance de mauvais traitements ou sévices, origine sociale diversifiée. C’est ce groupe qui semble avoir le mieux tiré profit de l’intervention judiciaire.
• Le deuxième groupe concerne des  mineurs plus âgés : âge moyen de 14 ans à l’ouverture du dossier, précarité sociale importante, indécision des relations parents-enfants (notamment alternance de souhaits de séparation ou de vie ensemble), place symbolique de l’enfant à l’image de l’espace physique proposé dans un logement exigu, versatilité des décisions successives des magistrats. La situation de précarité, d’accès à la formation et l’insertion est demeurée inchangée avec l’intervention éducative.
• Le troisième groupe rassemble des mineurs pris en charge précocement, parfois dès la petite enfance : âge moyen de 9 ans à l’ouverture du dossier, aspirations à rester en famille (qui augmente avec l’âge…), position constante de retrait posée par le magistrat. Pour ce groupe, l’étude montre une dégradation voire une régression de la situation avec l’intervention éducative (situation familiale, comportement scolaire, social et relationnel), avec prédominance de délinquance postérieure.

Ainsi, pour les deux derniers groupes, la construction d’un projet et l’incantation à l’autonomie se heurtent à la difficulté de comprendre ou accepter des formes de vie et de comportement non acceptables pour le corps social. Parallèlement, les décisions imposant une séparation familiale provoquent des dysfonctionnements majeurs, souvent inscrits dans la durée.

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Les questionnements pour le travail social

L’avancée de normes institutionnelles créant « une injonction à être entrepreneur de soi-même » parle à tout acteur du champ social, dont les structures ont promu la recherche d’une place d’acteur/auteur de son projet des usagers, dans leur accompagnement : individualisation, projet, contrat. Les auteurs préconisent une relative mesure dans ces nouvelles normes (l’autonomie) posées dans des injonctions, alors même que les données du contexte (loi, contraintes formelles) ne seraient pas suffisamment posées et assumées. L’euphémisation des contraintes serait ainsi un « tour de passe-passe » dès lors que la recherche d’évolution induirait une libre adhésion au travail sur soi. Et je n’oublie pas le corollaire de cette approche du côté des professionnels : le travail institutionnel pour produire des  normes de pratiques, des référentiels et leur mise en œuvre.

Les perspectives dans ce contexte :

• Ne pas « jeter le bébé avec l’eau du bain », et maintenir le cap de la promotion des usagers et de leur place dans les accompagnements (l’avancée de la relation de service) mais aussi assumer les accompagnements contraints en ne déclinant pas les cadres à affirmer dans un glissement vers une recherche de consentement illusoire.
• Développer le travail d’élaboration de références, de bonnes pratiques, à condition qu’elles apportent une mise en mouvement, plutôt que la seule production de procédures ou de pratiques managériales nécessitant un renforcement des technostructures.

                                                                Daniel GACOIN

Des nouvelles de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, la CNSA

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Une installation effective...

La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, la CNSA, est l’organe de supervision de toutes les actions en faveur des personnes dépendantes, âgées ou handicapées. Elle est en état d’assurer ses missions depuis le 1er janvier 2006 : un conseil de 48 membres, un conseil scientifique, une équipe dirigeante (voir mon billet du 30/8/06), une équipe structurée au siège avec 57 personnes courant 2006, 75 aujourd’hui, 87 à terme.

… dans des missions d’importance

Établissement public et antichambre de la 5ème branche de la protection sociale, la CNSA est chargée, par la loi, d'un rôle dont le grand public n’a pas encore conscience :

• Elle finance les aides en faveur des personnes âgées dépendantes ou handicapées. Elle rassemble dans cette optique l’essentiel des moyens de l’État et de l’assurance maladie consacrés à ces aides (14 milliards). Elle verse ensuite aux Conseils généraux une partie des ressources pour l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) des personnes âgées, ou la nouvelle prestation de compensation (PCH) des personnes handicapées, ou pour les nouvelles maisons départementales des personnes handicapées, les MDPH. 

• Elle garantit l’égalité de traitement sur tout le territoire pour l’ensemble des handicaps. La loi confiant aux conseils généraux les réponses de proximité et versement d’aides, la CNSA doit veiller au respect notamment de la répartition équitable des enveloppes financières des établissements et des services. 
Elle aide à construire les indicateurs de mesure de la qualité de service en MDPH ou des outils pour définir les priorités financières en établissements et services
• Enfin, elle a une mission d’expertise, d’information et d’animation pour suivre la qualité du service rendu : animation du nouveau réseau MDPH pour permettre l’échange d’expériences et d’informations entre départements, diffusion des « bonnes pratiques » en matière d’accueil, d’évaluation des besoins, d’organisation et de suivi des décisions...

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Une première année bien pleine …

2006 est la première année complète de fonctionnement, la CNSA fêtant son 2ème anniversaire au moment de transformations politiques en France, en mai 2007. Comme sa création a été ardemment soutenue par le Président de la république sortant, il est utile de faire un point sur son travail, à partir notamment de son rapport d’activité 2006 :

• Le détail des recettes de la CNSA tout d’abord : 13, 9 milliards dont 21 % par la solidarité nationale (1,9 milliards de la contribution solidarité autonomie, 0,98 milliards de la CSG, 64 millions de contribution des caisses de retraite) et 79 % de crédits de l’assurance maladie (transferts de 4,29 milliards pour les personnes âgées et 6,63 pour les personnes handicapées). Attention ! Derrière cette présentation très technique, se cache une énorme innovation : le nouveau financement, via la journée de solidarité des français, de la contribution solidarité autonomie créé il y a 2 ans.
  
• Les dépenses :  financement des établissements et services (4,88 milliards pour les personnes âgées, 6,86 milliards pour les personnes handicapées), aides individuelles (APA des personnes âgées, 1,4 milliards, PCH des personnes handicapées, 500 millions, plus 20 pour les MDPH). Attention ! Là aussi, derrière une présentation technique, se cache une nouveauté très importante : le droit automatique à des prestations de compensation du handicap ou de la dépendance, pour toutes les personnes qui le demandent. La CNSA, en outre, finance la modernisation de l’aide à domicile (amélioration / diversification de l’offre de service, soutien à l’insertion de nouveaux salariés, professionnalisation des métiers et qualification). Elle a financé les recherches et rencontres sur la prévention, la vie sociale des personnes dépendantes, le vieillissement, l’innovation (dont soutien de « groupes d’entraide mutuelle » de personnes handicapées psychiques, ou du programme « Bien vieillir », etc…). Elle a consacré 500 millions à l’investissement et la modernisation des établissements. Enfin elle finance son propre fonctionnement (0,01 % des sommes gérées par la Caisse) mais mobilise les financements, sans « effet vignette », l’argent perçu n’étant pas « utilisé à d’autres fins que l’accompagnement des personnes en perte d’autonomie ». Ce dernier constat rejoint celui qui avait été formulé dès juin 2006 par la Cour des comptes.
• Sa place comme organisme atypique et laboratoire d’un nouveau champ de la protection sociale (la perte d’autonomie) : elle permet la diffusion de la prise en compte nécessaire du projet de vie et des attentes des personnes, avec développement d’une proximité des réponses, articulées avec des orientations nationales, dans le cadre d’une forme originale de « gouvernance », avec association des acteurs et opérateurs
• Une avancée des programmes de financements : enveloppes régionales annoncées 3 mois avant le calendrier habituel, gestion des programmes d’investissement ou des programmes interdépartementaux d’accompagnement des handicaps et de la perte d’autonomie (PRIAC : création de nouveaux équipements) par une méthode lisible (programme, remontée, arbitrage, lancement).
• Un consensus enfin autour du nouveau champ de la protection sociale concernant la perte d’autonomie : solidarité universelle ? processus assurantiel ? participation des personnes ? Quels que soient les principes retenus, pour la CNSA, « le niveau de solidarité collective dans l’accompagnement de la perte d’autonomie représente aujourd’hui un des très grands choix de priorités dans la conduite des politiques publiques ».

… et toujours des projets

La lettre N°6 de février 2007 donne des informations sur plusieurs projets :

• La naissance d’un observatoire des prix des aides techniques : le sujet peut paraître anodin, il est important tant l’augmentation des financements de compensations des conséquences du handicap (aides techniques ou humaines) pourrait générer des appétits marchands et une inflation/disparité des coûts.
• L’annonce d'un questionnaire de satisfaction élaboré, par partenariat avec les conseils généraux, au niveau national, à décliner ensuite dans des modalités propres pour chaque département.
• Les 2 chantiers mis en œuvre il y a un an : la modernisation des équipements dans les établissements, la formation professionnelle et la qualification dans l’aide à domicile
• L’annonce enfin des appels à projet pour des formations à destination des dirigeants, des équipes ou acteurs et partenaires des MDPH.

… ou des réflexions plus larges

L’interview accordé aux Actualités sociales hebdomadaires, il y a 2 jours, par le directeur de la CNSA et la directrice de la compensation, complète ces présentations avec, d’emblée, une vision de l’originalité ouverte par la CNSA : l’invention d’un nouveau « modèle de décentralisation accompagnée ». Est ainsi rappelée la convention d’appui à la qualité du service rendu aux personnes, avec la mise en place du questionnaire de satisfaction. Les propos confirment la grande diversité dans l’installation des MDPH, en précisant que la CNSA n’est pas chargée d’un contrôle : sa mission de veille à l’égalité de traitement doit se réaliser avec l’appui des acteurs locaux, est-il précisé. Les PRIAC sont également commentés : davantage un outil de validation de projets en attente que de construction de nouvelles priorités. Enfin, la « nouvelle gouvernance » en cours de construction est ainsi décrite : stratégie définie par l’Etat, mise en œuvre animée par la CNSA, implication de la société civile et des acteurs locaux dans des constructions partagées.

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Un bilan probant, des questions à éclaircir

Je souhaite confirmer les principales innovations autour de la mission de la CNSA : ouverture d’un 5ème risque (la perte d’autonomie) et d’une nouvelle branche de la protection sociale, avec prestations nouvelles (APA et PCH), conçues comme des droits avec des recettes adaptées ; réalité de réponses et améliorations de réponses à la hauteur des besoins ; forme originale d’association des acteurs (la gouvernance) à une démarche consensuelle de progression dirigée, à une conduite du changement au niveau macro. Et pourtant…
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Et pourtant en effet, plusieurs questions méritent d’être posées :

• Le futur mode de financement stable des prestations sur la perte d’autonomie : je plaide pour la solidarité nationale, avec néanmoins l'introduction d’un mode de participation pour les personnes les plus aisées (pour éviter des comportements uniquement consuméristes).
• La construction partagée d’une démarche autour de la qualité de service : il me semble indispensable que la CNSA assume une fonction plus volontariste dans la promotion d’outils et de points de contrôle, en étant en outre davantage attentive aux difficultés de terrain. Mon expérience concernant 25 % des MDPH montre que l’écoute de ces difficultés reste imparfaite, au niveau national ou local.
• Les satisfecits sur la participation des représentants des personnes âgées ou handicapées : au niveau de la CNSA comme de chacune des MDPH (et leur CDAPH), je souligne que les représentants des usagers ne sont souvent que des associations (ou fédérations d’associations) gestionnaires, donc juges et parties. Un « tour de passe-passe lobbyiste », habituel dans le secteur social et médico-social, est en cours de mise en place à la CNSA et dans les MDPH. Il me semble indispensable de le corriger à terme, même si cela nous amène à constater l'absence de véritables représentants des usagers.

                                                                         Daniel GACOIN

Peut-on changer la société ? L’exemple de la « cohésion sociale »

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Un thème adapté aux débats préélectoraux…

Le dossier de la revue Sciences Humaines, de mars avril 2007, « Peut-on changer la société ? », est bien utile, en cette période, pour penser règles du changement et desseins collectifs. 4 thèmes y sont traités :

• Les grands enjeux : dynamiques démocratiques, marges de manœuvre des politiques, développement durable comme problème. À lire notamment l’article de Pierre Rosenvallon sur les démocraties de défiance.
• Les spécificités de la France : cohésion sociale, changement de société et adaptation constitutionnelle de la Ve République, démocratie participative, visages de la précarité, évolutions de l’école, départs plus tardifs à la retraite.
• Les évolutions du monde : mouvements en Chine, Amérique latine et Afrique du monde nouveau, présentés dans un premier texte intitulé « l’histoire n’est pas finie ».
• Les nouvelles utopies : mouvements d’idées alter ou ultra, mais également la transformation « transhumaniste » de l’homme et de son corps.

… qui oblige à poser les enjeux

Le contenu de ce dossier part de la dissociation actuelle du progrès social et du progrès économique, qui nous laisserait à la croisée de chemins : passage du modèle de l’Etat providence (dans une impasse du fait de moyens finis face à une demande potentiellement infinie), à un modèle nouveau d’investissement social. Dans ce cadre, l’Etat qui protège devrait se muer en un Etat qui rend capable, en assumant plusieurs directions :

• Rapporter chaque politique (santé, éducation, logement, emploi, action sociale…) à chaque groupe concerné, à chaque région, afin de rapprocher les chances de chaque citoyen,
• Rendre visibles et concrètes les politiques publiques,
• Promouvoir le civisme pour orienter chacun dans le souci de l’avenir de la société à laquelle il appartient, au lieu qu’il attende de celle-ci la seule protection de son existence séparée. La « cohésion sociale » est ainsi l’appui de valeurs partagées et d’un discours commun, la réduction des écarts de richesses et de revenus, le développement de la participation en faisant partie de la collectivité / entreprise commune.

… particulièrement actuels, y compris au niveau européen

Hasard ? Un numéro de janvier de la revue Etudes et résultats (DRESS, l’organisme de recherche des ministères sociaux) présentait ce même thème autour des « indicateurs européens de cohésion sociale ». La « cohésion sociale » est en effet devenue le 3ème pilier de la stratégie de l’Union Européenne, adoptée au sommet de Lisbonne (les 2 autres piliers étant la croissance économique et l’amélioration quantitative et qualitative de l’emploi) pour aider à changer la société. L’UE a prévu une méthode pour favoriser coopération et convergences dans des domaines où les Etats continuent d’exercer leurs prérogatives. Cette « méthode ouverte de coordination » comprend 4 étapes : échanges d’expériences et formulation d’objectifs, mesure des progrès avec indicateurs, formulation tous les 3 ans de stratégies par pays, synthèse et recommandations par la Commission. Pour la cohésion sociale et ses applications (inclusion sociale, pensions, attractivité de l’emploi, soins de santé), elle va soutenir 3 objectifs :

• La promotion de la cohésion et de l’égalité des chances par des systèmes et politiques adaptés, pertinents, fiables, accessibles.
• L’interaction pour renforcer la croissance et l’emploi, avec un accent sur le développement durable
• L’amélioration de la gouvernance, de la transparence et de la participation des parties intéressées à ces politiques (conception, exécution, suivi).

Il est intéressant de noter une relative analogie entre ces objectifs et les directions proposées dans le dossier de Sciences Humaines, même si dans les 2 textes, contenus et propositions sont davantage incantatoires que précis.

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Un thème qui nécessite de savoir de quoi on parle …

Les deux textes font l’impasse sur une définition précise du concept de « cohésion sociale », définition pourtant utile si l’on veut en faire un vecteur de changement.

• Durkheim, analysant la solidarité organique moderne (des hommes allant vers la différenciation, à condition qu’ils aient conscience de faire partie d’un tout) rattachait la cohésion sociale à la conscience collective (valeurs, interdits et impératifs). D’autres insistent sur le lien social (« vivre ensemble », « actions réciproques ») ou les représentations collectives « d’ancrage et de cohérence ». Pour la sociologie, la « cohésion sociale » c’est donc 2 axes :  solidarité d’une part, conscience collective/ordre social d’autre part.
• Les travaux de l’ex-Commissariat au Plan (1993, « Cohésion sociale et prévention de l’exclusion ») insistaient sur le lien entre mécanismes de solidarité et structuration des liens sociaux, tant au niveau social global que de proximité, notamment à travers des réseaux et la participation/implication des personnes exclues.

La « cohésion sociale » est  ainsi un concept hybride, générant des orientations multiples, voire l’indétermination. Reste que le concept est largement utilisé depuis 20 ans et peut être un vecteur de changement dans la société par ses 5 directions :

• L’appartenance : partage de valeurs et sentiment de faire partie d’une même communauté (avec ses règles).
• L’insertion  : partage de l’utilisation économique, notamment du marché du travail, par correction des inégalités (c’est ici qu’interviendront les actions d’accès à l’emploi ou d’inclusion sociale)
• La participation : implication dans la gestion des affaires publiques et la vie sociale.
• La reconnaissance : pluralisme et tolérance à l’égard des différences.
• La légitimité : institutions publiques et privées médiatrices des conflits.

… et de comprendre ses déclinaisons au niveau européen

L’article d’Etudes et Résultats sur la cohésion sociale présente des indicateurs de convergence / changement en cohésion sociale, transversaux aux 25 pays adhérents de l’UE en 2006 :

• Pour la lutte contre la pauvreté  et les inégalités financières, 3 indicateurs : taux de pauvreté monétaire, intensité de la pauvreté, inégalités des niveaux de vie.  La France reste proche de la moyenne de l’UE (13 % des ménages au niveau de vie inférieur à 60 % du niveau de vie médian, un rapport de 3,5 entre le niveau de revenus des 20 % les plus faibles et les 20 % les plus élevés), sans être en situation trop positive,
• Pour les situations défavorisées particulièrement représentatives, 4 indicateurs : état de santé dont espérance de vie, niveaux d’études, nombre de ménages sans membre ayant un emploi, nombre de personnes ayant un emploi et au niveau de vie inférieur au sein de pauvreté. Sur tous les points, la France est proche de la moyenne de l’UE.
• Pour les situations de protection sociale et de pensions, 2 indicateurs : niveau des pensions de retraites, taux d’emploi des personnes de 55 à 64 ans. La France présente le paradoxe de niveaux de retraite élevés, et d’un taux d’emploi des 55/64 ans inférieur à la moyenne européenne,
• Pour l’accès aux soins, 1 indicateur : taux de renoncement aux soins, en fonction des revenus (pas de statistiques probantes à ce stade).
• Pour des thèmes transversaux, 3 indicateurs : disparités régionales dans les taux d’emploi, proportion de personnes en emploi (en % de la population d’âge actif), projection du poids des dépenses sociales liées à la structure de la population à l’horizon 2050. On notera une France sans performance, dans la moyenne européenne.

… pour formuler des objectifs expérimentaux

Les deux articles montrent la difficulté du concept de cohésion sociale, par ses nombreuses portes d’entrée. Du côté du principe de solidarité ou d’égalité sociale, les réalités sont faciles à constater, difficiles à corriger. Du côté de la participation à une communauté, les réalités ne sont pas évaluées, les stratégies ne sont pas formulées. L’ensemble montre l’insuffisance des stratégies : au-delà des mots d’ordre, quelles politiques pertinentes, compréhensibles, efficientes et communiquées ? Je prends l’exemple de la participation : des stratégies (gouvernance/participation) sont possibles, tant à un niveau local que global. Pourquoi ne pas les formuler ? Pourquoi ne pas les mesurer ? L’exemple du secteur social et médico-social est de ce point de vue un bon exemple : il a montré que la participation des usagers, largement communiquée, a participé, au-delà des droits,à la construction d’une politique attractive, suscitant l’implication réelle des personnes aux conceptions, aux décisions, aux applications, aux évaluations.

La recherche d’une alternative (changement dans les positionnements des acteurs pour éviter le consumérisme social et sociétal) à travers des objectifs expériementaux et lisibles, connus de tous, sera la source du changement pour chacun et pour tous, du changement pour la société.

                                                                Daniel GACOIN

« L'encadrement intermédiaire » au cœur du changement dans l’action sociale et médico-sociale

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Le regard d’une revue spécialisée

Le magazine Direction(s) a installé depuis 4 ans sa place dans l’action sociale et médico-sociale : diffusion régulière, contenus de qualité, informations nombreuses, reliant pratique managériale des directeurs d’organisations sociales et médico-sociales et outils/réflexions juridiques, politiques, éthiques et techniques. Je conseille à toute personne voulant prendre des responsabilités dans l’action sociale et médico-sociale de lire ce mensuel devenu incontournable. Lors de la remise de ses 2èmes Trophées en novembre 2006, le magazine a publié le résultat d’un sondage, réalisé par KPMG auprès d’un panel de 300 directeurs, sur « l’encadrement intermédiaire » dans l’action sociale et médico-sociale, relatif donc aux cadres hiérarchiques animant et conduisant de petites unités d’action sociale intégrées à des dispositifs plus larges (établissements par exemple) dont ils ne sont pas dirigeants.

… sur un thème complexe

D’emblée, le thème interpelle puisque l’usage du mot « encadrement intermédiaire » avait perdu de son acuité ces dernières années. En effet, les conceptions successives de ce type de poste avaient donné lieu à une progression dans les termes. Des mots initiaux (« éducateur chef » ou « assistante sociale chef ») des années 60 avec leur évolution des années 70 (« chef de service » ou « cadre socio-éducatif »…), l’usage avait promu le terme ambigu de « cadre intermédiaire » dans les années 80-90, puis celui de « cadre de proximité » à la fin des années 90. Ce dernier terme insistait sur la place effective des cadres concernés dans les instances de direction (des relais/représentants de direction proche du terrain), par opposition au « cadre intermédiaire » (ni du côté des acteurs professionnels de terrain, ni de la direction). Néanmoins, il est utile de rappeler que, depuis 2 ans, l’officialisation d’une formation/qualification (le CAFERUIS) a mis en avant une nouvelle désignation : celle de « responsable d’unité d’intervention sociale ».

… traduit dans des données chiffrées

Le sondage publié par Direction(s) donne l’image des changements en cours. Selon ce sondage, le point de vue des directeurs sur les « cadres intermédiaires » indique que :

• 62 % doivent posséder un diplôme spécialisé en travail social : chiffre éloquent… Il y a 20 ans, l’accès à la fonction de cadre intermédiaire était, pour le secteur social et médico-social, à 100 % lié à l’expérience et à un diplôme de travail social (était un bon cadre celui qui était surtout un bon, voire un super professionnel).
• Au moins 68 % font partie de l’équipe de direction. Là aussi, le chiffre est important puisqu’il y a 20 ans, les proportions étaient inverses, le « cadre intermédiaire » était situé entre le marteau et l’enclume, ni professionnel, ni membre de l’équipe de direction. Être membre de l’équipe de direction : une clarification certes, une valorisation surtout, une nouvelle contrainte évidemment.
• La majorité se voit attribuer des responsabilités stratégiques : en phase avec le positionnement (membre d’équipe de direction), 78 % reçoivent des délégations pour représenter l’établissement en interne, 66 % pour conduire des projets stratégiques, 61 % pour représenter l’établissement à l’externe. Par contre, les délégations stratégiques sont minoritaires pour les recrutements et licenciements (38 %), la signature des chèques et virements (31 %), la relation avec les représentants du personnel (26 %), les signatures de contrats (26 %) ou les négociations avec les autorités de tarification (18 %).
• La majorité se voit associée effectivement aux décisions stratégiques de l’établissement : 71 % participent aux décisions de recrutement, 71 % à la gestion des ressources humaines, 71 % à la représentation extérieure, 59 % aux instances internes (AG ou CA, séminaires de direction), 50 % à l’élaboration du budget. Par contre, les décisions budgétaires et financières, négociations avec les autorités de contrôle et réunions extérieures restent une réalité minoritaire. Les directeurs interrogés pensent à 71 % que les domaines d’intervention des cadres intermédiaires, en termes d’autonomie et de responsabilité, vont continuer à s’étendre.
• La majorité est positionnée dans des compétences humaines : 85 % doivent posséder des compétences relationnelles, 84 % des compétences pour animer le travail en équipe, 78 % des compétences managériales, et 77 % des compétences techniques.
• 75 % seraient suffisamment formés pour exercer leur fonction : pourtant, ce chiffre est pondéré par la mention des domaines où des améliorations de compétences sont largement citées (démarche qualité, management, évaluation, juridique, nouvelles technologies).

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Elargir la question…

Ce sondage est à relativiser : des points de vue de directeurs, non de « cadres intermédiaires ». Il illustre pourtant un paradoxe pour ce type de cadres, peu explicite dans le sondage présenté. Présentés en effet comme les vecteurs de la conduite du changement, ils sont encore souvent des animateurs/exécutants, plus que des concepteurs de ce changement. Intégrés aux équipes de direction certes, leur responsabilité d’un (et de) projet(s) reste encore trop centrée sur la mise en œuvre. Également, ils sont souvent les principales victimes des insécurités du changement. J’ai évoqué dans mon dernier livre 4 exemples de ces processus  :

• La confrontation à des professionnels parfois « propriétaires de leur poste » : sûrs de leur technique, d’une niche au sein de l’organisation, ces derniers s’inscrivent dans des biais de satisfaction et zones de repli, refusant la conduite par un cadre tant par défiance que par des demandes d’intervention protectrice certes, mais instrumentalisée. « Ce n’est plus le subordonné qui dépend du chef, mais l’inverse ! En somme, c’est  lui qui aurait besoin d’être protégé. », disait F. Dupuy dans son livre « La fatigue des élites » (Seuil 2005)
• L’application de l’ARTT : la réglementation a suscité un émiettement des interventions, obligeant les cadres intermédiaires à compenser les manques, avec parfois des acteurs exigeant toujours plus de compensation, demandant en outre que leur responsabilité soit respectée. On peut aboutir parfois, sur le terrain, à un « harcèlement inversé » : cadre stressé, sans cesse sollicité de manière pressante… parant les manques de toute part, en n’ayant ni le temps ni les moyens pour son rôle d’animation de démarches ou de construction de garanties (on n'hésitera pas d'ailleurs à lui renvoyer ses insuffisances).
• L’impact de la qualité : si la conduite de projet est un critère de leur compétence, ils s’inscrivent aussi dans la garantie de la qualité, avec des mécaniques complexes (démarches qualité, évaluation). Si l’objectif est compris, les méthodes sont souvent plus difficiles, générant malentendus et quiproquos, et surtout une énorme « chronophagie ».
• Les modes managériales : les disciplines du management ont été reçues parfois, non comme des clés de lecture, mais comme des modèles de méthodes et positionnements, évoluant au rythme de leur diffusion. Cela crée parfois des ravages quand il ne s’agit que d’application de recettes, alors même que l’essence de la position, le sens sont oubliés, ou que les cadres doivent évoluer face à des injonctions de telle ou telle méthode nouvelle présentée, pour un temps, comme fondamentale.

Le paradoxe s’aggrave quand les cadres de proximité sont sollicités sur de multiples champs, voire des multiples sites, perdant ainsi leur proximité du terrain, précisément. Comme les directeurs, engagés sur plusieurs fronts, ils parent alors au plus pressé et finalement, passent plus qu’ils ne conduisent.

… pour promouvoir une approche globale

Les « cadres de proximité » méritent à mon sens d’être « intermédiaires », non par leur position dans les organisations, mais parce qu’ils relaient la transition du secteur social et médico-social, étant « intermédiaires entre un avant et un après » : l’avant centré sur le métier, la professionnalité, la hiérarchisation et la faible responsabilité des professionnels, l’après centré sur la réponse aux besoins, formulés par l’usager lui-même, sur l’autonomie  des professionnels et leur incitation aux projets et apprentissages collectifs. En situation de responsabilité, avec autonomie et initiative, ils devront porter de manière solidaire le projet stratégique de la direction (anticipation, décision, modalité de construction, garantie et contrôle). Mais ils devront surtout maintenir, selon moi, le principal ingrédient du management des hommes : « le sens et la vision traduits dans une réalité d’écoute et d’humanisme ». Le reste ne serait que littérature. 

                                                                    Daniel GACOIN

Questions « d’éthique professionnelle »…

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Un ouvrage pour penser la question éthique…

Les éditions Stock proposent depuis peu un ouvrage intitulé «  Questions d’éthique contemporaine », monument (1220 pages) dirigé par une jeune philosophe, Ludivine Thiaw-Po-Une. L’état des lieux part de l’énorme efflorescence pour l’éthique depuis 15 ans, de l’extrême diversification des éthiques, et du bouleversement, sur l’espace d’une génération à peine, du statut même, professionnellement et socialement parlant, de l’éthique, générant d’ailleurs l’arrivée des « éthiciens », originellement des philosophes. Le contenu est dense et je présente surtout ici, après une vue d’ensemble, le chapitre consacré aux éthiques professionnelles précisément parce qu’il se rapporte à des débats du secteur social et médico-social.

… avec son introduction

Axel Kahn (médecin du comité national d’éthique) rappelle dans la préface que le monde contemporain, grand consommateur du mot « éthique », répugne à utiliser celui de « morale », bien que leurs contenus soient tous deux liés à la question des mœurs confrontées aux notions de bien et de mal. Il présente 2 modes de pensée de la discipline, (l’action mue par le moteur du désir ou référée à la raison) et la progression d’une pensée « utilitariste ».  L’introduction précise que la naissance du « marché de l’expertise éthique » doit autant à l’esprit d’entreprise de quelques universitaires qu’à des circonstances peu prévisibles. Trois éléments posent l’éthique contemporaine : 1. Le débat éthique comme élément quasi constitutif de la dimension démocratique, 2. Le pluralisme des systèmes comme support de sociétés ouvertes où les comportements sortent du seul respect des traditions, 3. Le polythéisme contemporain des valeurs. Et d’emblée, sont présentées les grandes divisions contemporaines de l’éthique : la méta-éthique (énoncés moraux soumis à des questionnements épistémologiques), l’éthique normative (établissant les actions ou types d’action qu’il est moralement bon ou mauvais d’accomplir), l’éthique appliquée (le discernement dans des types de situation ou domaines particuliers).

… sa première partie historique et conceptuelle

Une 1ère partie intitulée « Eléments » commence par 12 chapitres (appelés « Figures ») sur les penseurs : Aristote et sa distinction entre éthique déontologique (devoir) et éthique téléologique (bonheur et vertu), Epicure (vertus du sage : sérénité, maîtrise, amitié), Spinoza et l’éthique matérialiste (refus de la séparation corps / âme, « intelligence de la nécessité »), puis les grandes traditions en éthique avec Hume (empirisme moral), Stuart Mill (utilitarisme/libéralisme) et surtout Kant (vérités morales d’un conscience finie, objectivité cognitive à partir de règles universelles, et ouverture à l’éthique de conviction). Suivent Nietzsche (critique des valeurs morales par leur généalogie), Sidgwick  (méthodes en éthique), Wittgenstein et Heidegger (déconstruction), Foucault (éthique de l’existence), et enfin John Rawls, si décisif en éthique politique et son lien avec la justice. L’ensemble est complété par des « Postures » en 12 chapitres spécifiques sur des thèmes : le cohérentisme, le communautarisme, le contextualisme, le conventionnalisme critique, l’éthique de discussion, le fondationnalisme, l’intuitionnisme, le libéralisme moral, la phénoménologie, le pragmatisme, le réalisme moral et enfin l’utilitarisme. J’ai, évidemment, été intéressé par le propos sur « l’éthique de discussion »  de J. Habermas que je porte comme une dimension indispensable en conduite des organisations sociales et médico-sociales.

… et deux parties sur des problématiques ciblées

Une 2ème partie s’organise autour de 9 Domaines : des chapitres sur des secteurs comme la bioéthique, le corps et la sexualité, l’éthique féminine, la famille, profession, l’économique et le social, les relations internationales, les sciences et techniques, l’environnement. Elle est suivie par une 3ème partie avec 5 débats en éthique fondamentale (1. Cognitivisme / relativisme, 2. Ethique de conviction / éthique de responsabilité, 3. Ethique de devoir / éthique de la vertu, 4. Paradigmes de l’éthique, 5. Ethique procédurale de la discussion  / Ethique formelle des principes) et 5 débats en éthique appliquée (clonage, euthanasie, protection/transformation de la nature, interdiction de la pornographie, éducation sans autorité).

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L’éthique professionnelle et ses fondements

Un chapitre spécifique de la 2ème partie porte donc le titre suivant « Professionnalisme avec ou sans profession ». Il part d’une interrogation : l’éthique professionnelle est-elle un domaine et un ensemble pertinents ? Se développe en effet selon l’auteur (G. Legault, professeur d’éthique appliquée au Québec) une controverse, particulièrement en France et dans le domaine de la santé, autour d’une nécessaire progression ou résistance à « l’idéologisation de l’éthique des professionnels », les apports nouveaux étant perçus comme une « application directe de modèles procéduraux anglo-américains », qui « véhiculeraient une approche d’experts en éthique contraire à la visée démocratique au cœur de l’éthique des professionnels en France ». Le propos se décline alors en 3 thèmes :

• Un rappel de définitions sur le terme « profession ». Il renvoit à une différenciation entre la formation et l'emploi, avec des traditions, notamment anglo-saxonnes ou au Québec par exemple, (où la profession a une réalité sociologique forte) très différentes de la France. Néanmoins, 3 modèles sont présentés : la France avec les professions-corps (vision catholique des corps d’état, modèle centralisateur et hiérarchique), les pays de culture germanique-protestante avec les professions-confréries (modèle collégial), les pays anglo-saxons avec une vision sociologique et fonctionnaliste des professions (différence welfare  /business autrement dit différence préoccupation du bien-être du client / satisfaction du consommateur).
• L’articulation avec le thème de la régulation sociale. La relation professionnelle ne se réduit pas à une relation de vendeur à consommateur, elle est une intervention (induction d’un changement, d’une situation A à une situation B). Dans cette intervention (une relation de service : on retrouve les débats de l’action sociale et médico-sociale, cf. les ouvrages de J-R. Loubat, de J-L. Laville présentés dans ce blog en janvier, avril et octobre 2006), la relation professionnelle participe de l’économie, puisque c’est le savoir investi qui est l’objet de rémunération.
• La relation professionnelle s’appuie autant sur un  « pouvoir  de » que sur « un pouvoir sur », ce qui peut générer un questionnement des pratiques et de leur éthique : comment s’assurer que le professionnel n’asservit pas l’autre à ses volontés, ses intérêts ou tout simplement ses représentations ? L’activité communicationnelle générée par la relation professionnelle est au centre des questionnements avec 3 modèles : « paternaliste », « techniciste », basé sur « la coopération professionnel / client ».

… et les questionnements induits

Les propos rappellent une part des évolutions de l’action sociale et médico-sociale (loi du 2 janvier 2002, place/droits des usagers, etc…) et les attentes sociales et publiques face au savoir / pouvoir dans la relation professionnelle. L’ouvrage les résume dans le « professionnalisme », « qui renvoit à la dimension « altruiste » de toute profession et constitue en quelque sorte la visée de tous les dispositifs juridiques, déontologiques ou éthiques mis en place pour l’assurer ». L’éthique professionnelle, liée à une fonction (relation de service) est fortement reliée à des repères juridiques (pays anglo-saxons), collégiaux (pays germaniques-protestants) ou corporatistes (France). Avance-t-on essentiellement vers une codification procédurale ou judiciarisante ?

… avec néanmoins quelques pistes de solutions

La réflexion propose de promouvoir un « professionnalisme sans profession » : diminuer la distinction entre éthique professionnelle et éthique des affaires en développant dans les organisations, non une relation économique basée sur une qualité de produit, mais sur une qualité communicationnelle par recherche de satisfaction et implication du client / usager, soit "la progression de la relation de service dans la pensée". Elle propose également de promouvoir une éducation à l’éthique : il s’agit de prendre en compte des raisonnements normatifs dans des situations particulières (version la plus négative), ou de développer des espaces de délibération dans ces situations entre acteurs des organisations (version la plus positive).

L’ouvrage manque d’exemples approfondis sur les problématiques de l’action sociale et médico-sociale, mais le propos résonne singulièrement : les deux pistes ouvertes sont celles qui constituent les avancées les plus fortes des 5 dernières années. Et sont celles qui génèrent, de plus en plus rarement des résistances, mais pourtant des constats de dérives (application de normes plutôt que des délibérations, consumérisme et baisse des coopérations usager / professionnel). Il aurait été judicieux de retrouver le thème de l’éthique professionnelle dans les chapitres de débats de la 3ème partie de « Questions d’éthique contemporaine ». J'aurai l'occasion d'y revenir dans très peu de temps autour du thème des "bonnes pratiques professionnelles".

                                                                    Daniel GACOIN

La « gouvernance hospitalière » : un modèle pour le secteur social ?

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L’occasion offerte par la revue Esprit…

La revue Esprit propose dans son numéro de janvier 2007 un dossier détaillé sur « L’hôpital en mouvement ». L’introduction, bien originale, s’intitule « Silence, on bouge », marquant le désir des auteurs de présenter des évolutions évidentes certes, mais peu perçues par le grand public du fait d’une médiatisation réduite, ayant l’avantage de ne pas générer des résistances internes.

… de présenter le spectre global de l’évolution des hôpitaux

Partant du principe que l’hôpital est « le service public le plus apprécié des français », l’article brosse le portrait général du changement sur 10 ans : chocs exogènes (apparition et disparition de maladies, évolutions sociétales dont les 35 h), mouvements internes. Il prend le pari de donner la parole, non aux professionnels soignants ou usagers, mais aux responsables des structures, ciblant ainsi la réflexion sur des « révolutions en série » :

• Réorganisation des pouvoirs à l’hôpital,
• Nouvelle place des patients,
• Rapport médecine / justice, notamment la plus fréquente mise en cause judiciaire de la responsabilité médicale,
• Crise de la démographie médicale et son illusion : on croit à une crise de démographie, alors qu’il s’agit d’une crise de répartition,
• Avenir de la recherche médicale à l’hôpital et les modifications, notamment le développement des programmes hospitaliers de recherche clinique (PHRC), destinées à développer, évaluer, professionnaliser et valoriser cette dernière dans les hôpitaux,
• Qualité des soins et gestion des risques, notamment la progression des démarches qualité, bien au-delà du principe de l’accréditation, qui vient promouvoir des bonnes pratiques professionnelles à partir d’une connaissance actualisée du niveau de preuve de l’efficacité de tout acte (evidence-based medecine),
• Accès aux soins, notamment d’urgence, dans une logique territoriale,
• Questionnements éthiques, notamment pour l’accompagnement de la dépendance du grand âge ou des situations de fin de vie.

… et de faire le lien avec le secteur social et médico-social

Les analogies entre ces évolutions du monde hospitalier et celles du secteur social et médico-social sont nombreuses. On trouvera un contexte général (pilotage, planification), l’axe de la qualité (et de sa preuve), un nécessaire management stratégique (intégrant la participation des professionnels et usagers), des questionnements éthiques (notamment à l’égard de situations de vie chargées de sens et de douleur), l’interrogation sur l’innovation et la recherche, les risques (en particulier judiciaires). Malgré les différences, le parallèle est troublant.

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La « gouvernance hospitalière » comme nouvel horizon…

Le thème de la conduite des changements et de la direction des structures m’aura le plus mobilisé. La revue présente en effet la nouvelle organisation des pouvoirs à l’hôpital, dans la mise en œuvre du Plan Hôpital 2007, et notamment sa traduction dans une ordonnance de 2005 sur la  « nouvelle gouvernance hospitalière ». La volonté première des pouvoirs publics : poursuivre un mouvement général faisant de l’hôpital, non plus l’alpha et l’oméga du soin, mais une étape, parfois décisive, du parcours de soin. Nous partons en effet de l’époque où l’hôpital était tant un lieu d’accueil qu’un lieu de soin (ce n’est qu’en 1941 que l’hôpital cessera d’être lieu de soin et hospice). Elle sera suivie des années de construction de l’hôpital moderne (à partir notamment des CHU) de 1958 à 1983. Viendra le temps de l’encadrement des dépenses hospitalières (1983-1990), puis le renouveau de la planification (1990-1996 et notamment la loi de 1991), et enfin, après la réforme Juppé de 1996, la phase actuelle, qui se prolonge, de recomposition hospitalière, de planification territoriale et de maîtrise négociée des dépenses hospitalières. C’est dans cette phase que l’association des médecins à la conduite de l’hôpital, que la participation des usagers, que la maîtrise/contrôle de la qualité (via l’ANAES), que la planification via les Agences régionales de Santé trouvent tout leur sens.

… reliée à un contexte/bilan

Néanmoins, il convenait de sortir de dérives que la loi hospitalière de 1991 n’avait pu modifier, malgré son intention de décentraliser les responsabilités, puisque persistaient une opposition binaire entre soignants et gestionnaires, le cloisonnement entre professions, des autorités et responsabilités parallèles entre le cure et le care, des freins à l’innovation et la coopération, et surtout un désenchantement des praticiens et de l’ensemble du personnel.

… et déclinée dans des contenus

C’est l’objet de l’ordonnance du 2 mai 2005 sur la « nouvelle gouvernance hospitalière ». Elle vise à augmenter l’autonomie de l’hôpital, à développer les responsabilités des acteurs (soignants et administratifs) et généraliser les contrats d’objectifs et de coopération au sein de ce dernier. Elle allège les responsabilités de structures : Conseil d’administration (CA), commission médicale d’établissement (CME) et comité technique d’établissement (CTE). Elle en crée de nouvelles : obligatoires ou facultatives. Un Conseil exécutif notamment, composée à parité de directeurs et de praticiens, présidé par le directeur, qui a voix prépondérante, prépare le projet d’établissement, le projet médical, le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens, les plans de formation, le plan de redressement, donne un avis sur les nominations des responsables de pôle et des chefs de service. CME et CTE peuvent fusionner. Mais surtout, la création des pôles d’activité au sein de l’hôpital, avec pour chacun un responsable de pôle assisté par un cadre de santé et un cadre administratif, et un Conseil de pôle, est censée développer du dynamisme et du décloisonnement.

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La gouvernance comme vecteur du changement ?

J’ai déjà évoqué en février 2006 le concept de « gouvernance », terme à la mode censé répondre à une volonté de gouvernement formel (instances formelles, conception hiérarchique, administrative et centralisée du pouvoir) et d’association (fonction de pilotage, pouvoir partagé entre une pluralité d’acteurs). Trois approches pratiques :

• Un mode de direction : il s’agit en particulier d’assumer la formulation des orientations, liée à la communication d’une analyse..
• Un mode de construction et d’association : notamment autour du fonctionnement concret de services communs.
• Une conception/vision : des démarches de progrès, sans règlement unique par la décision autoritaire, mais à partir de la participation ouverte aux débats internes et externes.

La réforme comportera dans son application des dérives (notamment, la nomination des responsables de pôles s’est heurtée, dès 2006, au report du système de liste d’aptitude en 2007, ce qui fait que les directeurs auront pu, dès 2006, nommer qui ils voulaient). Elle est en phase avec la taille des établissements hospitaliers, forcément plus importante que pour les structures médico-sociales, et peut donner le sentiment « d’usines à gaz », encore plus illisibles que les structures antérieures. Néanmoins, elle consacre une démarche partagée entre gestionnaires et soignants, la mobilisation possible autour de pôles de coopération et, espérons-le, d’innovation.

Ces deux dimensions sont la pierre angulaire ddu changement dans la conduite de toute structure, qu’elle soit sanitaire, sociale ou médico-sociale : une conduite stratégique réduisant les écarts entre gestion et action (ce qui suppose des efforts réciproques de compréhension entre toutes les parties), une conduite du changement autour de pôles concrets (des projets) mobilisant et fédérant les énergies dans la proximité.

                                                                Daniel GACOIN

Lisibilité et maîtrise de l'action sociale des départements : un défi pour les conduites politiques et stratégiques

Une progression …

Le poids des collectivités locales dans les politiques sociales a progressé ces 10 dernières années. Les uns y verront l’abandon d’un Etat protecteur, pourtant garant de la solidarité nationale. Les autres y verront un progrès : proximité entre les politiques sociales et les administrés. Certains seront ambivalents : intérêt mais complexité des dispositifs, amélioration des réponses mais coûts transférés aux collectivités sans compensation, etc… Il convient d’en prendre la mesure, en partant du point initial, la décentralisation de 1982. Les conseils généraux y ont acquis la responsabilité de la gestion de l’action sociale, spécifiquement l’aide sociale obligatoire en faveur des personnes âgées, personnes handicapées, familles et de l’enfance.

… avec sa genèse

L’édifice de l’époque s’est encore enrichi, renforçant la complexité initiale des responsabilités : commune, département, région, Etat déconcentré, Etat central, puis Europe, mécanismes Etat-région, communautés de communes. La charge des responsabilités sociales des départements a subi deux progressions considérables.

La première est bien connue : c’est l’arrivée du RMI fin 1988 et la prise en charge (avec compensation financière par l’Etat) par les conseils généraux des actions d’insertion, le I du RMI. La deuxième progression, moins connue du grand public, est liée à un ensemble de réformes sur 5 ans : nouvelle étape de la décentralisation (2004), augmentation des réponses engagées en faveur des personnes âgées ou handicapées (1998 à 2005).

• Avec la nouvelle étape de la décentralisation, le transfert de la gestion du RMI a été total en direction des départements : au-delà du volet insertion, l’instruction et le versement de l’allocation. Ces dépenses ont été compensées par l’Etat et la CAF. A également été actée une plus grande responsabilité des conseils généraux sur les dispositifs d’action éducative judiciaire (en dehors de la délinquance) dans une expérimentation appelée, à terme, à s’élargir.
• La prise en charge de la dépendance a d’abord concerné les personnes âgées : prestation sociale dépendance (PSD) et l’allocation compensatrice tierce personne (ACTP) remplacées depuis 2002 par l’allocation personnalisée d’autonomie (APA). Elle s’est amplifiée avec la création des Maisons Départementales des Personnes Handicapées (MDPH), des  fonds de compensation et leur pilotage fort par les départements.

… et sa réalité en chiffres

La revue « Études et Résultats » (voir mon billet du 7/10/2006), des ministères de l’Emploi, de la Cohésion sociale et du Logement et de la Santé et des Solidarités, publie 3 études bien intéressantes en novembre et décembre 2006 : l’organisation du RMI dans les départements, depuis la nouvelle étape de décentralisation de 2004 ; l’action sociale extralégale et facultative des départements ; les dépenses d’aide sociale des départements.  Ces données peuvent être résumées ainsi :

• Les départements consacraient, en 2005, 25 milliards d’euros à leur mission d’aide sociale, qui se réduisent à 23 milliards après déduction de différents recouvrements,
• Ces dépenses, considérables, constituent 65 % des budgets des conseils généraux,
• Elles ont doublé  (oui, doublé) entre 2001 et 2005,
• Elles se répartissent en 4 directions : RMI (30 %), aide sociale à l’enfance (26 %), aide sociale aux personnes âgées (25 %), aux personnes handicapées (19 %),
• Pour le RMI, il convient de noter que la part insertion est passée (en progression) à 13 % du montant des allocations (la loi de 1988 parlait de 20 %). La responsabilité des départements a entraîné en 2004 des restructurations des administrations (instances de décision ou techniques, services d’accompagnement) soit globales, soit ciblées. Les études font part de 2 modes de fonctionnements dans les départements : soit une centralisation et maîtrise de procédures contrôlées par le conseil général, soit une territorialisation et un partenariat avec un plus grand flou dans les organisations. Trois conceptions du rapport insertion sociale / insertion professionnelle  apparaissent : 1. Une vision globale de l’insertion, 2. Un soutien de l’insertion sociale mais avec priorité à l’insertion professionnelle, 3. Une action exclusivement consacrée à l’insertion professionnelle et retour à l’emploi.
• Pour l’aide sociale à l’enfance, les ¾ des dépenses concernent des enfants placés en établissements ou en familles d’accueil,
• Pour l’aide aux personnes âgées : 52 % des montants concernent des personnes vivant en établissement ou familles d’accueil, un chiffre appelé à évoluer dans l’avenir avec l’augmentation des services à la personne,
• Pour l’aide aux personnes handicapées, une progression continue des dépenses pour l’accueil des personnes (4 % par an en euros constants)
• Enfin, les prestations et actions d’aide sociale extralégales (autres que celles rendues obligatoires par la loi) concernent un volume financier « faible, mais non négligeable ». Il n’est appréhendé que sur un plan qualitatif. On trouvera  ainsi de l’aide aux personnes âgées (téléalarme, accueils temporaires…), de l’aide aux personnes handicapées (accueil, information, bourses…), à l’enfance (soutien jeunes majeurs, bourses, …), aux familles  (REAAP, aide à l’accueil petite enfance,…), et des actions diverses en faveur de personnes en difficulté sociale (secours ou soutien de lieux d’accueil…) ou en matière de santé (programmes territoriaux de prévention, de dépistage…).

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Des questionnements nouveaux

La mise en place des politiques sociales par les départements répond à de nombreux enjeux, qu’il convient d’examiner sous un angle positif : cette décentralisation est un fait, c’est la pertinence de sa mise en œuvre qui est encore à construire.

• Premier enjeu : avoir une vision complète et globale de la politique départementale à travers des plans politiques et stratégiques. Les schémas départementaux d’action sociale sont devenus une obligation… mais restent construits de manière sectorielle, sans traduction globale et lisible de la politique poursuivie. Il convient donc que des documents d’orientation soient formalisés par les autorités départementales, avec une lisible articulation entre les secteurs de l’action sociale.
• Deuxième enjeu : la démocratie et le partenariat interinstitutionnel dans l’élaboration des politiques sociales départementales. La volonté actuelle de maîtrise des procédures et dépenses par les conseils généraux est louable à deux conditions : 1. Que les procédures soient bien au service d’une politique, 2. Que cette politique ait donné lieu à une réflexion partagée, une éthique de discussion, avant d’être arrêtée en responsabilité.
• Troisième enjeu : une conduite globale des organisations administratives et professionnelles. Il est en effet à craindre la levée d’une aristocratie bureaucratique, plus problématique encore que dans les services de l’Etat : irresponsabilité, recherche de niches et biais de satisfaction, absence de direction et de culture du service, de souci de l’évaluation ou de l’efficience.

Face à ces enjeux, la solution reste globalement la même que celle de la réforme de l’Etat, celle d’un management social affirmé :

• Une gouvernance basée sur l’affirmation des orientations politiques et la recherche partagée des solutions,
• Le devoir d’évaluation : des indicateurs clés de réussite, inclus dans l’énoncé de ces politiques, contrôlés systématiquement par des instances de démocratie participative,
• Des cadres impliqués sur le terrain, formés à la pratique managériale et attentifs aux impératifs d’accueil et de service à l’égard des usagers,
• Une politique de relations du travail et de gestion des ressources humaines rénovée : clarté des responsabilités, règles et sanctions, instances participatives, modes d’intéressement par la qualité, formation obligatoire et ciblée,
• Une conduite et un management des hommes, avec développement des projets institutionnels ou collectifs et valorisation des responsabilités.

                                                                    Daniel GACOIN

Les équipes pluridisciplinaires des MDPH : premiers «modèles», premières questions …

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Le dispositif original imposé par la loi…

La loi du 11 février 2005 pour « l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées » se met en place. Le rythme est lent, les contenus inégalement réalisés sur le territoire, cela s’expliquant en partie par les nouveautés, révolutionnaires et complexes. En effet, au-delà du plein exercice de la citoyenneté des personnes handicapées (dont le droit de vote, même pour les personnes sous tutelle), des obligations d’accessibilité des lieux (dont bureaux de vote et transports), la loi est axée sur des évolutions fortes, souvent évoquées ici (cf. mon billet du 20 juin) :

• La première concerne le droit nouveau, dit « droit à compensation » de toutes les conséquences de son handicap, pour la réalisation du projet de vie de chaque personne, même à domicile.
• Vient ensuite, dans chaque département, la « Maison Départementale des Personnes Handicapées » (MDPH) : lieu ressource, lieu unique avec une mission d’accueil et d’instruction des demandes, et une 2ème mission d’évaluation du handicap et des besoins de soutien au projet de vie, celle-ci étant réalisée par « une équipe pluridisciplinaire ». EN outre une « Commission des Droits et de l’Autonomie des Personnes Handicapées » (CDAPH, ou plus brièvement CDA), prend les décisions : prestations et soutiens, orientations en établissement spécialisé (à partir du projet de vie et de l’évaluation des difficultés et besoins).
• Pour les enfants et adolescents handicapés enfin, le droit à une inscription ou une fréquentation scolaire dans l’école de son quartier (cf. mes billets des 29 janvier et 12 mars 2006).

… et son installation effective dans chaque département

Les MDPH sont théoriquement en cours d’installation. Sur le principe, toutes les conventions entre la CNSA et les MDPH sont signées. J’ai été amené à travailler, dernièrement, avec des responsables et membres d’équipes pluridisciplinaires de 8 MDPH. Si l’échantillon était loin d’être représentatif, apparaissait néanmoins, et déjà, la grande diversité des cas de figures.

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La situation bien différente de chaque département

Sur ces 8 MDPH, trois situations sont en place :

• Des départements largement engagés : une MDPH, ouverte dès janvier ou au plus tard mars 2006, un directeur, des professionnels en place (de 20 à 50 personnes selon l’importance du département). Les dispositions de travail (accueil, instruction, fonctionnement de la CDA,…) sont effectives. Dans quelques cas, la MDPH comporte des sites déconcentrés (pas exemple 3 sites d’accueil). Cette réalité probante est en lien avec des départements qui avaient anticipé la mise en place, bien avant janvier 2006.
• Des départements où les dispositifs sont en cours de finalisation : des fonctionnements à partir des bases anciennes (COTOREP et CDES), mais une installation prévue de la MDPH, un mode de travail évoluant vers la prise en compte, à terme, des prestations prévues par la loi. Les dispositifs ont encore à être installés sur un mode stable, et peuvent être bousculés par les aléas (ici un directeur démissionnaire, là un directeur peu disponible, ailleurs des processus de travail en équipe insuffisamment structurés…).
• Des départements largement plus en retard : les prévisions restent aléatoires (installation de la MDPH dans plusieurs mois, voire dans plus d’un an, équipe pluridisciplinaire non constituée, fonctionnement peu stable, aléas nombreux, absence de sentiment d’appartenance, dossiers de droit à compensation non encore ouverts,…).

… et une première typologie des équipes pluridisciplinaires

L’affaire est d’importance puisque théoriquement, chaque MDPH doit présenter des ressources humaines et moyens permettant de répondre aux prestations à réaliser. Il s’agit d’abord de l’accueil immédiat (réponses aux venues, appels téléphoniques ou messages Internet pour renseignements), d’un accueil de deuxième niveau (écoute et orientation interne ou externe, ouverture de dossier), d’une instruction des demandes (aide à la formulation du projet de vie, suivi), ou d’une réponse d’urgence (équipe de veille en soins infirmiers). Ces premières missions nécessitent déjà une infrastructure et des moyens techniques (informatiques, etc…)

Il s’agit aussi de la mission d’évaluation (formulation des besoins de compensation, des orientations ou du projet personnalisé de scolarisation, suivi éventuel des litiges) : c’est le rôle spécifique de « l’équipe pluridisciplinaire ». Les professionnels de cette équipe sont encore indifférenciés des autres professionnels des MDPH engagés dans l’accueil ou l’instruction (sauf dans certains départements). La constitution de l’équipe pluridisciplinaire subit parfois des aléas : certains anciens personnels des CDES et surtout des COTOREP, n’ont pas toujours accepté de se voir affecter aux MDPH par crainte de changement de statut ou de « modes de management ». La pluridisciplinarité n’est pas encore effective. Pourtant les progressions sont notables dans les 8 MDPH rencontrées. Ces constats permettent surtout de mettre en valeur 4 types de structuration future des équipes pluridisciplinaires, en bref quatre « modèles » (éventuellement croisés) :

• Le cas le plus simple (pas forcément le plus courant) : une équipe nombreuse, unique, centrée sur sa mission et engagée dans une pratique contrôlée par un coordinateur (le plus souvent un médecin), agissant sur un site unique. Parfois, cette équipe fait appel à quelques experts et ressources extérieures pour sa mission d’évaluation.
• Le cas inverse (là aussi pas forcément le plus courant) : une équipe très réduite, presque à un coordinateur, avec un appel important aux ressources du réseau spécialisé pour la mission d’évaluation. La question du respect des procédures et des règles éthiques par le réseau sera importante à résoudre.
• Le cas d’une équipe divisée en deux ensembles : il s’agit d’une organisation où se reconstituent, contrairement à l’esprit de la loi, un « pôle enfants-adolescents », un « pôle adultes ». Dans cette organisation, on pourra retrouver un mode de fonctionnement centralisé ou disséminé dans le réseau (les 2 modèles précédents).
• Le cas plus complexe d’une équipe répartie sur un territoire : 2 ou 3 (ou plus) sites d’accueil, avec en plus parfois des pôles séparés « enfants-adolescents » et « adultes » sur chaque site, ou une graduation dans l’utilisation du réseau.

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Les questions managériales…

Le fond des questions posées par ces modes d’approche semble être celui de la clarté des choix politiques et stratégiques sous-tendant ces organisations : c’est-à-dire la pertinence des choix et des moyens d’une part, leur lisibilité d’autre part (pour les usagers et pour les partenaires notamment). Il sera nécessaire d’énoncer clairement les visions éthiques et politiques, les responsabilités, les règles de fonctionnements, les calendriers et modalités de travail en équipe, et leur mode de contrôle. C’est en premier lieu l’affaire des dirigeants ou cadres (membres du GIP, commission exécutive, directeur, coordinateur) des MDPH.

… et techniques

Ceci suppose également que soient également clarifiées :

• Des modalités stratégiques : par exemple, le rôle des enseignants référents, qui ne font pas partie des équipes pluridisciplinaires mais peuvent intervenir en amont, parfois de manière décisive sinon abusive, 
• Des modalités techniques : par exemple les outils comme Eva, dans leur version définitive, mais également l’accès aux informations de la CNSA pour lequel il existe encore des difficultés,
• La résolution des inégalités de prestations : aujourd’hui par exemple, des personnes adultes peuvent souhaiter garder les dispositions de l’allocation compensatrice tierce personne (ACTP : disposition ancienne) plutôt que de demander le « droit à compensation » (disposition nouvelle, parfois moins avantageuse).

… qui seront facilitées par un soutien et une évaluation

Bien sûr, tout cela interroge, surtout si l’on raisonne en termes d’égalité des personnes handicapées sur l’ensemble du territoire. Il convient néanmoins de reconnaître qu’à ce stade les mobilisations sont effectives dans la plupart des cas, même si les structurations sont encore insuffisantes. C’est pourquoi je plaide pour une organisation de l’action de la CNSA sur ce thème : formations diversifiées prenant en compte la diversité de terrain, mobilisation rapide sur les résolutions techniques indispensables, soutien des modalités managériales et éventuellement de la résolution rapide des situations hors normes, évaluation des dispositifs sur le modèle des cas types (cf. mon billet du 7 octobre), sur la conformité des prestations minimales, sur les modalités managériales et sur la conduite de chaque projet MDPH.

                                                            Daniel GACOIN