Daniel Gacoin

Le feuilleton des dates des évaluations internes et externes des établissements et services sociaux et médico-sociaux : un nouvel épisode ? le dernier ?

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L’évaluation sociale et médico-sociale avec son double dispositif…

Depuis la loi du 2 janvier 2002, l’obligation d’évaluations internes et externes dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux a avancé bien lentement. J’en rappelle ici les principes:

• Chaque établissement ou service est obligé de procéder, une fois tous les 5 ans, à une évaluation interne de la qualité de service et d’organisation, dont il remet les contenus aux autorités de contrôle. Elle doit se réaliser au regard de « références, recommandations et procédures de bonnes pratiques professionnelles validées » ou « élaborées par un Conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale », le CNESMS,
• Chaque structure est également obligée de faire procéder, une fois tous les 7 ans, à une évaluation externe  par un organisme agréé (un cabinet), remettant ses constats et recommandations à l’organisme gestionnaire (celui-ci ayant la charge de les transmettre aux autorités de contrôle).

Cette obligation a suscité des débats (une révolution à venir, nécessaire pour les uns, inadmissible pour les autres), des demandes de clarification (outils, supports, contenus), d’autant que se profilaient des porteurs et marchands de méthodes clés en main. La seule certitude : l’arrivée de l’évaluation est annonciatrice d’un changement profond…

… et le cadre qui a commencé à se clarifier…

Je l’ai souvent relaté ici, cette perspective a commencé à se clarifier :

• Fin 2005-début 2006 : le CNESMS, créé en 2005, a donné des définitions aux termes de « recommandations, références et procédures de bonnes pratiques professionnelles »,
• Septembre 2006 : le CNESMS a arrêté un guide de l’évaluation interne, avec ses incontournables (débat avec participation, conduit comme une démarche projet, autour de 4 thèmes : l’usager, l’environnement, le projet, l’organisation),
• Mai 2007 : l’Agence nationale de l’évaluation sociale et médico-sociale, l’ANESM, créée en mars 2007 en remplacement du CNESMS, a été chargée par décret de l’agrément des organismes chargés de l’évaluation externe. Un cahier des charges indique que cette évaluation sera, non une notation à partir d’indicateurs standards, mais un processus complexe (étude documentaire, questionnaire évaluatif personnalisé, observations, écoute et prise en compte des points de vue, analyse et rédaction d’un rapport).
• Décembre 2007 : l’ANESM présente son calendrier 2008, comprenant une déclinaison du guide de l’évaluation interne par type de structure et un programme de formalisation de recommandations, références et procédures de bonnes pratiques professionnelles sur 15 thèmes (le CNESMS avait un programme de 16 thèmes, mais n’avait pas avancé dans les contenus).

… malgré le maintien de l’inconnu sur les dates…

Un élément majeur est resté flou : Les dates butoirs de ces évaluations…

• Janvier 2002 : un décret avait précisé que la 1ère évaluation interne était à produire avant le 3 janvier 2007, et la 1ère évaluation externe avant le 3 janvier 2009,
• Février 2006 : une circulaire de la DGAS avait indiqué que ces délais étaient repoussés, et annonçait un décret avant fin 2006 sur les nouvelles dates retenues,
• Automne 2006 : des propos de la DGAS indiquaient un possible report de 2 ans, à janvier 2009 (évaluation interne) et janvier 2011 (évaluation externe),
• Mars-avril 2007 : un projet de décret de  la DGAS circule, indiquant un possible report à janvier 2009 (évaluation interne) et janvier 2010 (évaluation externe). Il ne paraît finalement pas,
• Mai 2007 : le décret sur le cahier des charges pour l’évaluation externe précise que cette dernière devra se réaliser dans un délai maximum de 2 ans après l’évaluation interne. Il ne reste donc plus au ministère qu’à officialiser la date butoir pour cette évaluation interne pour que tout soit clarifié.
• Mais depuis, plus rien… L’annonce d’un décret toujours imminent… Des négociations et arbitrages difficiles à arrêter… Une incertitude de plus en plus suspecte.

… qui n’a pas empêché les  travaux et appétits de se développer

Et pourtant, les établissements et services sont entrés pour une part importante dans l’évaluation interne… Et pourtant, des cabinets ont postulé auprès de l’ANESM (155 l’avaient fait en janvier 2008) pour être agréés comme évaluateurs externes… Et pourtant également, de nombreux spécialistes ou non spécialistes se sont mis à se frotter les mains et à rêver d’une manne financière importante (autour de 300 millions d’euros selon mon appréciation) pour ces évaluations externes sur une période courte (2 ans)…

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Les dernières nouvelles…

La finalisation des dates butoirs fait hésiter les pouvoirs publics : différends entre responsables, absence de priorité politique, négociations serrées avec les représentants des organismes concernés, coût des évaluations externes (en a-t-on les moyens aujourd’hui ?... surtout quand on connaît les difficultés échangées, il y a peu, sur la question de la gratification des stagiaires). Trois hypothèses semblent être à l’étude :

• Une première, simple : un report de 2 ans pour l’évaluation interne (début 2009) et de 1 ou 2 ans pour l’évaluation externe (début 2010 ou 2011). Mais le rythme des travaux du CNESMS, et aujourd’hui de l’ANESM est loin de la rendre réaliste.
• Une deuxième, plus extrême : un report plus important et conjoint de ces 2 types d’évaluation (9 ans,soit respectivement début 2011 et début 2013 pour l’une et l’autre). Mais un report aussi important pour l’évaluation interne (engagée aujourd’hui dans près de la moitié des institutions) serait ubuesque.
• Une troisième, originale : le maintien de la 1ère évaluation interne à une date butoir proche (fin 2009), le décalage de la 1ère évaluation externe à 2 ans après la 2ème évaluation interne des structures. Celle-ci devant être effective à fin 2014, la date butoir de la 1ère évaluation externe serait ainsi reportée à fin 2016.

Cette troisième hypothèse semble remporter la préférence, cela m’est confirmé aujourd’hui par plusieurs sources. Elle ne m’étonne pas : j’ai toujours pronostiqué une remise importante de la date butoir de l’évaluation externe avant même une possible annulation (ou d’autres configurations de type agence centrale pour certains types d’établissements), pour des raisons de coût.

… et les désillusions ou réjouissances qu’elles vont provoquer

La progression de cette troisième hypothèse, si elle se confirme, va en décevoir plus d’un : les cabinets qui attendaient un marché, mais également les structures (le corollaire sera peut-être en effet une exigence forte de mesures et de contenus plus précis pour les évaluations internes). Mais elle va aussi rassurer un secteur d’activités qui n’en peut plus des réformes continuelles, de l’inflation réglementaire et de politiques volontaristes non couplées avec des moyens à la hauteur des ambitions.

Je pense que cette position qui semble avancer, dans l’optique de son maintien, est raisonnable, même si je vais plus loin en pronostiquant, et en souhaitant, l’abandon de l’évaluation externe. Mais j’attends le décret final avant de tirer des conclusions définitives… et avant de possibles prochains épisodes !

                                                                Daniel GACOIN

L’usure de l’usager : définitions et humour d’Alain Rey, questions sociales et médico-sociales...

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La parution récente d’un billet d’Alain Rey…

Je ne résiste pas au plaisir de reproduire ici le contenu d’un billet d’Alain Rey, paru dans le Magazine Littéraire de janvier 2008. L’auteur est connu, non seulement par sa longue carrière depuis 1952 au sein du Dictionnaire Robert, mais pour ses chroniques matinales sur France Inter. Il y brillait par sa malice à commenter et lustrer le bon usage des mots et de leurs contenus. Ces chroniques furent brusquement interrompues en 2006, l’auteur ayant porté ombrage, par son impertinence, aux responsables publics.

… dont le contenu mérite d’être savouré : je le cite donc...

" Tout commence par une faute de latin. Le verbe classique uti, signifiant « se servir de, avoir à sa disposition », avait usum parmi ses formes. Pour se simplifier la vie, les latinophones – il y a bien des francophones -, inventèrent, au Moyen Âge, un verbe usare, qui eût fait hurler Cicéron, mais qui avait l’avantage de la simplicité.

Alors que le vieil uti a servi à nous fournir l’adjectif « utile » et sa famille, avec en prime « ustensile », usare se répandit en « usages » et en « usures » tout à fait usuelles. On voit déjà se dessiner les pièges et traîtrises de cette série de mots. Ainsi, au XVIIIe siècle, les gens de la haute avaient des usages, et une femme « usagée » était une femme accomplie, admirablement élevée, familière des salons. Aujourd’hui, on se gardera de ce compliment-là, car ce qui est usagé a subi les outrages, non du temps seul, mais d’une utilisation fréquente.

À croire que l’usage des choses et des êtres les dégrade toujours, ce qui rendrait précaire la notion de bon usage chère à Vaugelas. L'usage, même bon, use : c'est écrit dessus.

Quant aux usagers, nom qui fut juridique pour désigner ceux dotés d’un droit d’usage sur quelque objet (si ce dernier est un produit, fructum, voilà l’usu-fruitier), ce ne sont plus que des utilisateurs réguliers, le plus souvent habitués à l’être par les circonstances. Prisonnier d’une habitude par contrainte, l’usager des services publics – cela se dit depuis un siècle, à peu près – est rapidement usé par cette fréquentation, surtout s’il est transporté en commun. Si encore elle était gratuite ! Mais non, car l’usager cache le « client », objet de la grande machine économique, outil et ustensile du chiffre d’affaires.

« Client » est un mot bien étrange, qui plonge dans l’immoralité du clientélisme politique, depuis les Romains. « Usager » est un vocable trompeur, car les services, même publics, ont des troubles et des malaises, appelés pannes, grèves, retards, qui vous usent, comme on dit, le tempérament, cela en vous privant, précisément, d’un bon usage. Quant à confondre privation d’usage et prise d’otages, comme le font les tenants de l’autorité sociale à chaque mouvement de grève, c’est faire du langage un fort mauvais usage. "

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Revenir sur l’usage de l’usager en action sociale et médico-sociale

Depuis la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, l’utilisation du mot « usager », pour désigner les personnes accompagnées ou prises en charge par les établissements ou services sociaux ou médico-sociaux, s’est généralisée. Ceci nourrit d’un côté des affirmations péremptoires (il faut promouvoir une révolution derrière la promotion d’une nouvelle logique de service où l’usager devient « acteur » de démarches centrées sur des réponses adaptées) ou de l’autre des procès virulents (la révolution en cours serait une régression : elle faciliterait une  « chalandisation » de l’action sociale, derrière l’usager se profilerait le client, les rapports marchands, les procédures et la recherche du moindre coût dans l’action sociale).

Je ne reviendrai pas sur le « mal-entendu » que génère le terme usager et ses interprétations dans les deux approches évoquées : affirmations et procès ne renvoient que des éléments partiels d’une réalité plus complexe. Mais je souhaiterais utiliser les propos d’Alain Rey pour proposer 3 conseils :

• Premier conseil : tout faire pour que l’usage du mot usager n’use pas… En conséquence  : n’utiliser le terme qu’avec parcimonie, uniquement sur des documents administratifs et proscrire son utilisation fréquente dans la vie courante, au sein des établissements et services…
• Deuxième conseil : être attentif à l’utilisation du terme dans une dimension formelle ou juridique de la relation de service. L’usager y est celui qui a un droit d’usage de prestations, la prestation (une fourniture de service, en nature ou espèces) étant construite autour d’une obligation de délivrance par l’organisme concerné, l’usager pouvant exiger une réalité (de prestation), son adaptation, sa continuité, et éventuellement une réparation en cas d’erreur. La conséquence de ce positionnement : utiliser le terme « usager », dans des documents, quand sont décrites des prestations ou obligations institutionnelles, ne pas l’utiliser quand il s’agit de décrire des relations.
• Troisième conseil : proscrire l’utilisation du vocable pour parler de questions éthiques. La progression de ces questions est évidente dans les établissements et services, en lien avec les nombreuses incantations des pouvoirs publics : recherche de références, développement de la réflexion, affirmation de bonnes pratiques professionnelles, évaluations, réflexions internes amènent aujourd’hui à voir affirmer un lien important entre 2 thématiques, celle de la bientraitance des usagers et celle de la gouvernance des organisations. Tout d’abord, il n’est pas automatique de pouvoir relier ces 2 dimensions.  Mais surtout, dès lors qu’il est question d’éthique, je préfère gommer toute référence au mot « usager » (un terme du droit positif), pour utiliser uniquement le mot de « personne accompagnée ».  Derrière le terme de « personne », j’entends bien sûr « le sujet de droit » (comme pour un usager), mais surtout l’« être humain » avec sa réalité complexe (charnelle, spirituelle, liée à des pulsions internes et contradictoires, légale, enfin dynamique – le potentiel d’apprentissage). Derrière le mot « accompagnée », je pense à tout le partage de vie (de pain pour rester attaché à la racine latine), et au chemin parcouru ensemble.

Sur ce dernier thème : Alain Rey nous invite à relier les deux origines du terme : usum et uti. Y deviendraient alors éthiques les usages utiles essentiellement à l’usager… Tout un programme !
                                                                    Daniel GACOIN

Éthique et maraude : des repères éthiques au lien avec le travail social

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L’adoption récente d’un texte de référence…

La presse a relayé l’adoption d’un Charte éthique dans l’activité de maraude. Elle a été signée le 27 janvier 2008 par 27 grandes associations autour de l’éthique de la relation dans les « tournées de rencontres » auprès de personnes sans domicile fixe, vivant dans la rue, rencontres ayant pour but de répondre à des besoins immédiats, de développer un dialogue et de favoriser une orientation de ces personnes vers des lieux d’accueil ou d’accompagnement. Elle est disponible sur plusieurs sites, par exemple www.espace-ethique.org.

… facilitée par un réseau expérimental

À l’origine de cette adoption, les travaux engagés par un  laboratoire d’éthique médicale de l’Université Paris Descartes, le comité d’éthique médicale de l’INSERM, le département de recherche en éthique de l’Université Paris Sud XI, et l'Espace éthique de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP). Ils ont contribué depuis 1997 au réseau de diffusion de connaissance intitulé ÉTHIQUE ET SANTE – RÉSEAU RODIN. Ce réseau et un site promeuvent la collecte et l’accès au savoir en éthique médicale, par la diffusion de travaux de recherche, mais également l’incitation des chercheurs, des professionnels de santé et du public à « surfer » sur Internet autour des réflexions éthiques de leur domaine ou des méthodologies d’évaluation. Ce réseau développe des rencontres régulières, fort intéressantes, sur le thème de l’éthique. Il est possible de le connaître via le site www.ethique.inserm.fr.

Dans le prolongement, a été créée en 2006 une commission « Charte éthique et maraude » associant les grandes associations, , la Mairie et la DASS de Paris. Pour contacter la commission, une adresse : ethique.maraude@sls.aphp.fr

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Un contenu structuré par une ambition….

L’élaboration de la charte est passée par un questionnaire en 2006, les données recueillies étant retravaillées par l’Université Paris XI et l’Espace éthique de l’APHP, avec concertation inter-institutionnelle. L’introduction du texte rappelle l’idée de départ, le besoin d’approfondir et de formaliser des principes partagés :

• Des repères forts, indispensables à la conception de projets attentifs aux droits de l’homme, aux fondements de la démocratie,
• Des valeurs communes permettant à chacun de s’y référer pour préserver une capacité de vigilance, conforter la rigueur de l’action et prévenir tout risque faute d’une pleine conscience des enjeux.

… puis une définition…

La charte présente une définition finalisée : la maraude « consiste à prendre l’initiative d’une rencontre avec une personne vivant dans l’espace public, la rue ou tout autre lieu précaire ». « Elle a pour cadre l’espace de vie de la personne à un moment donné de son parcours. Ce premier contact peut intervenir avant même une éventuelle demande formulée par la personne. »

… en enfin des positionnements fondamentaux…

Elle indique que la mission de maraude « procède de la reconnaissance de l’autre, au-delà de sa vulnérabilité ». Rencontrer la personne et par la suite l’accompagner, c’est aussi « la respecter dans sa réalité et ses choix », d’où les 3 spécificités de l’engagement de tout intervenant, « la solidarité, la sollicitude, l’aide ou le soutien », d’où également sa nécessaire position : « digne, juste, rigoureuse, à l’écoute et au service ».  Enfin, est-il ajouté, c’est bien à la personne que doivent revenir « la liberté et la responsabilité de déterminer les orientations de sa vie, le suivi proposé dans le cadre de la maraude pouvant favoriser à terme le souhait d’un mode d’existence différent, voire une insertion dans la société visant à une véritable intégration ».

…déclinés dans des principes d’actions

Les 4 chapitres de la charte prolongent en effet ces affirmations:

• Les conditions d’intervention  : l’intervention ne peut se concevoir « qu’à partir d’une structure institutionnelle reconnue et organisée », « avec un lien évident avec les valeurs de la république », « après une rigoureuse sélection des intervenants » (dont compétences et savoirs), et « un engagement de respect de principes éthiques » (dont la préparation nécessaire pour anticiper des éventuels abandons de neutralité).
• Les modes d’intervention : c’est la cohérence de l’intervention qui est visée par l’évaluation d’une situation, non pas seul, mais en équipe, en recherchant en permanence l’adhésion de la personne. Les principes de confiance et de responsabilité supposent « une acceptation du refus » (même si la personne compromet ses intérêts) et « la recherche de son consentement », une gestion rigoureuse des situations de crises et d’urgence, avec « maîtrise chez l’intervenant de son engagement personnel dans une présence sans autre finalité immédiate que la construction d’une relation de confiance ». Le respect de la confidentialité est aussi une obligation formelle (non-partage des données personnelles en dehors de l’équipe d’intervenants, masquage du nom dans les échanges entre structures).
• L’objet de l’intervention : « une relation où la personne trouve elle-même sa place », condition de « l’émergence progressive d’une demande exprimée par la personne », avant tout processus d’accompagnement et d'orientation.
• L’approche de la personne : l’intervenant, « personne de confiance », « repère et référence », a des qualités d’ouverture, de bienveillance, de neutralité, de justesse et de prudence, rencontre la  « personne dans ce qu'elle vit sans jugement ».

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Une première question : le lien avec le travail social

Ces principes généraux rappellent les qualités de tout travailleur social, même si la dimension philosophique est plus affirmée : « la maraude comme expression d’une fraternité et d’une solidarité témoignées à l’autre dans sa vulnérabilité ». J’ai apprécié évidemment la construction institutionnelle, rigoureuse de l’intervention, s’appuyant sur une recherche de neutralité dans un accompagnement limité, centré sur la place, la parole et la demande de la personne. Les références méthodologiques sont encore peu présentes, mais s’articulent autour d’une relation de confiance et d’une construction évaluée, réfléchie. Je l’apprécie d’autant plus que j’y trouve une articulation entre valeurs incarnées et professionnalisme.

Une deuxième question : l'inadaptation du mot « maraude »

Je reste interloqué par le mot « maraude », utilisé en permanence depuis de nombreuses années… Je n’ai pas de vocable de remplacement, néanmoins je ne comprends pas l’usage du terme, par analogie avec les larcins commis par des soldats qui errent, des petits voleurs de vergers, ou des chercheurs de clients à plumer, pour désigner ces tournées. Quand trouvera t-on un terme plus adapté ?

Une troisième question : l’usage de « références de bonnes pratiques »

La Charte Éthique et maraude est un texte souple qui prononce des « intentions éthiques ». Comme pour les nombreuses « intentions éthiques » en travail social, je me pose toujours la question des stratégies qu’elles favorisent : respect de conduites codifiées ou recherche de discernement et de changement. Le prolongement de cette Charte devrait ainsi être le développement des échanges entre intervenants (et pourquoi pas un temps d’analyse des pratiques ?) et d’organisations attentives aux intervenants (la contrepartie de leur professionnalisation).

                                                                        Daniel GACOIN

Délinquance des mineurs et responsabilisation des parents : quelles perspectives ?

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Un colloque récent …

Le 21 janvier dernier s’est tenu à Paris un colloque sur le thème de « la responsabilisation des parents : une réponse à la délinquance des mineurs ». Il était organisé par le Centre d’Analyse Stratégique, organisme sous l’autorité du Premier ministre succédant depuis 2006 au Commissariat général du Plan, chargé d’éclairer le Gouvernement dans la définition et la mise en œuvre de ses orientations stratégiques en matière économique, sociale, environnementale ou culturelle. Il a été largement commenté par la presse nationale (article d’A. Chemin dans le Monde du 6 février) ou spécialisée (article des ASH du 22 février).

… sur un thème polémique

Pendant la campagne présidentielle de 2007, le sujet a suscité des oppositions fortes. Elles tournaient autour d’une politique, efficace et utile selon les uns, injuste et contreproductive selon les autres, de contrôle accru et de responsabilisation voire de sanctions à l’égard de parents laissant leurs enfants commettre des incivilités, accumuler l’absentéisme scolaire, dériver vers la délinquance.

… ayant fait l’objet d’une inflation de décisions publiques depuis 2002

Les récentes lois ont contribué à des dispositifs de responsabilisation des parents, certains générant les polémiques :

• Création en 1999 des Réseaux d’Appui et d’Aide à la Parentalité (les REAAP),
• Mise en place en septembre 2002 (loi Perben I) d’amendes pour les responsables légaux de mineurs ne répondant pas aux convocations de la justice, de sanctions (amendes et emprisonnement) pour les parents se soustrayant à leurs obligations,
• Création du « contrat de responsabilité parentale » en mars 2006 (loi pour l’égalité des chances),
• Mise en place à partir de 2004 dans le cadre de circulaires, puis à partir de la loi de mars 2007 de prévention de la délinquance, de la possible suppression des allocations familiales et de « stages de responsabilité parentale » (peine complémentaire à celle du mineur),
• Mise en place en 2007 d’un Conseil pour les droits et devoirs des familles, présidé par le maire de chaque commune, avec possibilité pour le maire de proposer aux parents, en cas de défaut de surveillance ou d’assiduité scolaire, un accompagnement dont le non-respect peut être sanctionné (saisine du président du conseil général pour la mise en place d’un stage de responsabilité parentale).

Un colloque au contenu impliquant et riche...

Dans ce contexte, le colloque suscitait des doutes (possibilité de mener une réflexion effective). Les retours oraux de participants, les articles de presse m’ont confirmé la richesse et la liberté de contenu des experts appelés à « plancher ». J’attends avec impatience la parution des actes sur le site du CAS (www.strategie.gouv.fr) promise pour février 2008 (c’est donc imminent !), mais j’ai déjà retenu plusieurs réflexions à travers les comptes-rendus disponibles.

... sur une évolution constante  et générale des politiques publiques, depuis 15 ans …

Depuis la fin des années 1980, progresse une tendance à considérer qu’une plus grande responsabilité des  parents serait une réponse aux problèmes de délinquance  juvénile, du fait d’une lecture des manques éducatifs, de direction ou de surveillance des jeunes auteurs de délits. L’idée d’une crise de l’éducation et de l’autorité a suscité une centration nouvelle, au sein de tous les pays de l’OCDE, voire au-delà (Afrique, Maghreb, Asie), dans des actions pour responsabiliser :

• Le mineur déviant ou délinquant (lui faire prendre conscience, lui faire réparer les conséquences des actes),
• Les parents (leur faire assumer les obligations éducatives, dans l’intérêt du mineur et le souci de protection de la société),
• La communauté ou le quartier (les faire participer de plus en plus à la prise en charge des jeunes, au maintien de la sécurité collective),
• La société (l’inciter à aider de façon appropriée les parents).

Le colloque le suggère d’entrée, les politiques publiques tendent vers une « co-production de la sécurité publique avec les familles », perspective reliée à un souci d’efficacité de la dépense publique : « pour 1 euro investi en prévention de la délinquance, indique le dossier préparatoire, ce sont à terme 7 euros qui sont économisés ! »

Premier constat : le discours stigmatisant progresse, en décalage parfois avec la réalité des parents

Le retour des experts est intéressant : l’association concrète de la délinquance à un défaut d’éducation, de direction ou de surveillance se traduit par des mots stigmatisants (défaillance, démission, etc…). Or, selon F. Sottet, substitut du Procureur de Paris, une étude a montré que rien ne permet de caractériser ainsi les familles concernées, même celles des mineurs les plus réitérants : « certaines sont démissionnaires, d’autres non, on ne trouve pas de constantes dans les attitudes vis-à-vis des enfants ». Les parents sont plutôt « déboussolés », « on est dans une société d’adultes qui craignent de mal faire », indique P. Jeammet, psychiatre pour adolescents, qui ajoute : « les parents rencontrent deux types d’impuissance, l’une, objective, fondée sur des conditions matérielles et sociales très défavorables, l’autre, plus subjective, en découle en partie ». M. Mohammed, sociologue post-doctorant (Cesdip-CNRS) indique que « quand la délinquance émerge, les parents s’investissent, cherchent à agir, multiplient les partenariats. Cela marche ou pas, et dans le dernier cas, leur conduite dépend de la manière dont ils anticipent le résultat, ce n’est que lorsqu’ils pensent avoir tout tenté qu’ils baissent les bras ».

Deuxième constat : la stigmatisation est contreproductive

Le même chercheur poursuit en soulignant les 2 types de regards structurant les discours sur les parents : le premier « misérabiliste » (leur statut social, leur image publique), le deuxième « défiant » (relevé des contentieux et passifs en jeu à l’adolescence des enfants, violence, rejet du père ou de la mère, etc…). En réalité, ces regards disqualifient, délégitiment de manière temporaire et sélective (sur la dimension normative de l’éducation). Ils favorisent l’amplification de ruptures sociales (perte d’emploi, divorce, déménagement, décès, transfert d’autorité, glissement des normes parentales ou scolaires des jeunes vers les conduites déviantes, la rue…).

Troisième constat : les exemples étrangers et leurs apports

Pour la co-production de la sécurité par la responsabilisation des parents, de nombreux dispositifs ont été initiés d en Amérique du Nord, dans les années 1980 et se développent en Europe et au-delà depuis les années 1990. Le modèle le plus courant dans les pays anglo-saxons : les obligations formelles (les « parental orders ») à suivre des stages parentaux (« family group conférence ») visant à développer des compétences nouvelles (« parental skills »), ces dispositions visant principalement des mères isolées en situation de précarité. Aux Etats-Unis, la responsabilisation prend dans certains États un visage plus répressif. Pour ceux qui s’y intéressent, le dossier préparatoire (40 pages) du colloque comporte de nombreux retours sur les politiques (4 types de politiques) et dispositifs de responsabilisation (Angleterre, Nouvelle Zélande, Belgique, Etats-Unis etc…). Les retours des experts sont en tous cas convergents : les « parental orders » (1300 familles en Angleterre depuis 2003) n’auront pratiquement aucun impact sur le comportement des enfants à long terme (dixit D. Munton, du Ministère de la justice britannique), ces dispositifs n’auront qu’une faible incidence sur la prévention de la délinquance.

Quatrième constat : la situation française

Le dernier retour des experts concerne la France : si les nouveaux outils ont donné lieu à des discours enflammés, ils sont pourtant restés lettre morte (aucune suppression d’allocation familiale depuis 2004, des contrats de responsabilité parentale très exceptionnels, aucun stage de responsabilité parentale).

Finalement, le premier retour des politiques (préférer des dispositions basées sur le volontariat, l’aide et non sur la punition) indique, selon les chercheurs, un véritable positionnement : les politiques de responsabilisation, avec leurs défauts (vision mécaniste, infantilisante ou stigmatisante) sont essentiellement symboliques. Selon E. Burney (Institut de criminologie de Cambridge), elles « servent plus à afficher des valeurs qu’à prévenir réellement la délinquance ».

Je ne saurais mieux dire

                                                                    Daniel GACOIN

La responsabilité des Agences Régionales de Santé (ARS) sur le secteur médico-social : se réjouir ? s’inquiéter ?

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Les récents propos du Ministre de la Santé sur les ARS…

La Ministre de la Santé, a évoqué, le 4 mars dernier, sa vision des futures Agences Régionales de Santé (ARS) se substituant, en 2009, aux Agences Régionales de l’Hospitalisation (ARH). Sa présentation, reprise surtout par la presse spécialisée, indiquait également le futur rôle de ces ARS pour le secteur du handicap et des personnes âgées dépendantes : elles auront en effet, à partir de 2009, dans leur périmètre « la partie sanitaire du médico-social », celle qui est financée par l’assurance maladie.

… qui suivent des rapports officiels

L’annonce confirme, pour le secteur médico-social et avec la crainte de certains ou la satisfaction d’une clarification attendue pour d’autres, des propos constants des pouvoirs publics, depuis des années. Elle est fidèle aux conclusions, fin janvier 2008, du préfet Philippe Ritter, en charge d’un rapport (suivi d’une mission d’un parlementaire, M. Yves Bur) sur les missions des ARS. Selon le rapport  :

• Leur mise en place l'an prochain constituera « une des plus importantes réformes institutionnelles de ces dernières décennies ».
• Elle accentuera la territorialisation des politiques de santé, renforcera leur caractère préventif ou  pourra « promouvoir l'efficience hospitalière », dans le cadre d’un pilotage unifié au niveau régional.
• Les futures ARS devront disposer d'un « vaste » champ d'intervention : le soin (de la médecine libérale aux hôpitaux), la santé publique et de prévention (dont expertise, veille et alerte sanitaire), l'accueil des personnes âgées et handicapées dans les établissements médico-sociaux, et la formation (celles des médecins, mais pourquoi pas en travail social ?).

• Cela entraînera une recomposition du « paysage institutionnel » : les ARS se substitueront aux ARH, mais aussi aux Unions régionales d'assurance maladie, aux Missions régionales de santé, et aux Groupements régionaux de santé publique.

• Avec un statut d'établissement public administratif, les ARS devraient être dirigées par des « exécutifs forts », nommés en Conseil des ministres et « responsabilisés sur des résultats » reliés à un « outil global de planification stratégique » et à des schémas régionaux (SROS, mais pourquoi pas, demain, des SROMS ?).
• Un projet de loi définitif devrait être proposé à l’été 2008.

… et annoncent (encore !) un changement

Cette réforme va se mettre en place, c’est évident. Pour les secteurs du handicap et des personnes âgées, c’est une autorité de régulation de plus. Le prolongement ? Un encadrement supplémentaire des établissements et de la planification territorialisée des dispositifs, une administration nouvelle (à côté de la CNSA, de l’assurance maladie, des DDASS et DRASS maintenues, mais dont le rôle comme autorité de contrôle se réduira - pardon… sera reconfiguré pour reprendre les termes employés -, des départements et des MDPH, des régions). Encore un changement présenté comme « fondamental » : si l’on ajoute les lois du 2 janvier 2002 et du 11 février 2005, les Contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (encore sous l’égide des DDASS, mais pour combien de temps ?), les territorialisations diverses, l’inflation réglementaire des 8 dernières années, etc… etc… Les acteurs du médico-social ont l’impression d’un véritable tournis sans fin.

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Revenir sur l’histoire de ces ARS …

Les ARS sont pensées depuis longtemps : le rapport Santé 2010 de la commission Soubie de 1993 préconisait déjà leur création, comme modèle régionalisé (avec des enveloppes régionales sur la base des coûts moyens par assuré et de la responsabilisation des agences), pour conduire les politiques de santé, en hospitalier et en ambulatoire, au plus près des nécessaires coordinations de dispositifs divers (de soins, de prévention, etc…) devenus inflationnistes et peu régulés. La première étape a été la mise en place en 1996 des ARH (concentrées sur le sanitaire et notamment l’hospitalisation) : l’ARH définit les territoires de santé (par activité et par établissement), arrête la dotation financière de chaque établissement et les contrats d’objectifs et de moyens, arrête le schéma régional d’organisation sanitaire, etc… etc… En 2004, la loi du 13 août sur l’assurance maladie décide de reprendre les intentions plus larges de 1993 et décide une expérimentation des ARS dans certaines régions (sans préciser lesquelles…). C’est dans cette continuité qu’il faut donc inscrire les perspectives travaillées aujourd’hui.

… et sur leurs missions

La création des ARS, nouvelle étape, se comprend comme un modèle de gouvernance, de pilotage, maintenant en même temps d’autres légitimités : ne pas atomiser le rôle de l’État, ne pas étatiser l’assurance maladie, ne pas dénier le rôle des départements, etc… Les objectifs  de ces ARS :

• Renforcer le caractère préventif des politiques de santé, les territorialiser dans le cadre des régions,
• Coordonner les dispositifs, les efforts dans l’accès aux soins, dans la fluidité des parcours des patients et des usagers,
• Planifier les équipements, sans intervenir apparemment dans les décisions de dépenses, les budgets, les contrôles : pas d’évolution par exemple du nombre d’établissements, de l’offre de service dans un territoire sans visa des ARH, ceci au détriment des actuels schémas départementaux établis de façon plus concertée,
• Elargir à l’ensemble du nouveau champ de compétences (donc au médico-social) l’actuel rôle des ARH (arrêter les dotations d’établissement, des CPOM, des SROS, etc…)

… pour mieux anticiper l’avenir

Je prédis une évolution au-delà de cette réforme : une construction plus précise encore du détachement du secteur médico-social avec le secteur social. Certaines fédérations d’employeurs (FEGAPEI pour la citer explicitement) fonctionnent déjà avec ce schéma. Les conséquences : une « sanitarisation » des approches pour les personnes dépendantes ou handicapées, plus loin, une direction des établissements médico-sociaux (via les CPOM), puis la démarche spécifique de l’accréditation (adieu l’évaluation à la mode 2006-2010), sous le pilotage des ARS, et avec la poursuite de responsabilités apparentes (et les administrations croisées qui vont avec…) des autres instances du secteur (État, région, département, assurance maladie) … On ne jettera rien, mais les ARS piloteront tout.

Trois positions

• Ce clivage en deux secteurs (médico-social et social) est une erreur de fond, il est indispensable de penser, pour le travail social, les accompagnements et dispositifs dans une articulation (la démarche de soins reliée à la construction du lien social).
• Deuxième position : la réforme, si elle a un sens, va contribuer, sous le vocable de « la gouvernance « (mais avec un détournement du concept), à rendre illisible, complexe, plus cher, inefficient, le secteur médico-social. Le grand public n’y comprendra plus rien…
• Troisième position : je m’interroge… sur le climat permanent de réforme que vit le secteur médico-social. Quand s’arrêtera t-on de redéfinir sans cesse le pilotage de ce secteur, sans avoir tiré les leçons des réformes précédentes, sans même les avoir mises en œuvre en totalité, sans communiquer d’abord sur la politique recherchée ?

                                                            Daniel GACOIN

Les dysfonctionnements des MDPH vus par le Médiateur de la République

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Le Médiateur de la République, une institution…

Mis en place depuis 1973 (par adaptation d’une pratique des pays anglo-saxons et scandinaves), le Médiateur de la République assume une fonction originale : faciliter la résolution des dysfonctionnements de l’administration, en étant totalement indépendant. En droit, il est saisi par des parlementaires de toutes questions concernant le rapport des usagers avec les administrations au sens large, pour favoriser le règlement de litiges. En pratique, et c’est son originalité, il est saisi directement par des usagers ou personnes morales, transmettant alors une information sur la réclamation aux parlementaires de la circonscription. Il émet des vœux de réforme au niveau du Parlement, peut s’autosaisir, dispose de délégués médiateurs dans les régions ou départements. Leur influence doit beaucoup à la personnalité des Médiateurs : les promoteurs de la fonction que furent Robert Fabre et Paul Legatte de 1980 à 1992, ou l’homme d’ouverture pragmatique que fut Jacques Pelletier, de 1992 à 1998, mort il y a quelques mois, pour lequel j'ai toujours eu une grande admiration. Les deux derniers ont assumé une orientation originale : pour Bernard Stasi (1998-2004) l’idée d’une décentralisation de la fonction (des délégués décentralisés), pour Jean-Paul Delevoye (2004-2010) le souci d’une autorité morale renforcée.

… et ses propositions régulières

Depuis 2001, le Médiateur présente un rapport annuel au Parlement : un bilan sur son activité, des analyses sur la mise en œuvre des réformes parlementaires ou des propositions d’amélioration.

… notamment dans son dernier rapport

Le rapport 2007 a été publié il y a 5 jours. J’ai été particulièrement intéressé par son contenu :

• 65 000 situations examinées, dont 35 000 pour des réclamations (le reste correspondant à des demandes d’information et d’orientation) : 80 % des réclamations sont traitées par les délégués départementaux (un tiers concernant des questions sociales) et 20 % sont traitées au niveau central (dont 20 % pour les questions sociales).
• 39 propositions de réformes ont été formulées par le Médiateur en 2007 : 24 ont été suivies (par exemple : modalités d’attribution et de calcul de la retraite anticipée des assurés handicapés), 2 ont été abandonnées (protection sociale des demandeurs d’emploi créateurs d’entreprise, accès des notaires au fichier informatisé des comptes bancaires), 13 encore en cours d’instruction fin 2007 (certaines mesures ont été adoptées en 2008).
• 13 réflexions thématiques : de l’accès au droit des détenus aux pensions de réversion, en  passant par des thèmes qui ont depuis peu une grande actualité (l’aide aux familles traversant des heures difficiles avec la naissance d’un enfant sans vie, etc…).

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La mise en place des Maisons Départementales des Personnes Handicapées (MDPH)…

Une réflexion du rapport a attiré mon attention. Elle concerne un bilan des MDPH, à partir d’une enquête menée auprès des délégués départementaux, installés par le Médiateur auprès de ces nouveaux organismes. On se rappelle la spécificité des MDPH : une création au cœur de la loi du 11 février 2005 en faveur des personnes handicapées, dans une logique de discrimination positive et de guichet, pouvant faciliter l’accès aux droits nouveaux des personnes, notamment le fameux « droit à compensation » (traduit dans une décision de plan individuel, le PCH). Dès juillet 2006, soit 6 mois après l’installation théorique des MDPH (voir mes billets de juin et octobre 2006), le Médiateur a créé un délégué correspondant auprès de chacune d’entre elles. C’est à partir du retour de ces délégués que le Médiateur a voulu présenter des analyses sur 3 axes : les modes d’articulation délégués/MDPH, la mise en place des MDPH, la mise en œuvre effective de la loi du 11 février 2005.

… et un premier thème fort...

Le Médiateur rappelle (une lapalissade) la complexité de la loi du 11 février 2005 et des textes d’application (101 articles, 110 décrets  et arrêtés d’application). Il constate la méconnaissance importante des dispositifs, par le grand public comme par les acteurs spécialisés, y compris dans les MDPH. Notamment, est soulevée la méconnaissance des circuits contentieux sur les décisions prises par une MDPH : auprès des tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS), auprès des tribunaux de contentieux de l’incapacité (TCI) ou auprès des tribunaux administratifs (TA). Est soulevé le fonctionnement insatisfaisant des TCI (financement DRASS avec du personnel du ministère de la justice, absence de formation adaptée des magistrats, sous-effectifs notoires, etc…).

… suivi d’une inquiétude…

Il relève les enjeux de financement des mesures prévues par la loi du 11 février 2005 (accessibilité des équipements publics, places en établissements, coût des aides techniques et humaines des PCH). Il ne propose malheureusement pas d’évaluation chiffrée des besoins à venir… et des manques.

… mais également de questions ou difficultés

Je retiens dans ce rapport, avec des exemples individuels présentés de façon précise :

• Le manque de dialogue entre les MDPH et l’Éducation Nationale (autour de la mise en œuvre des attributions de matériel pédagogique par exemple),
• Les difficultés dans les possibilités de cumul d’emploi salarié et de l’AAH,
• Les difficultés de prise en charge des frais de transports (notamment pour des personnes adultes en MAS), nécessitant de mener une analyse approfondie et globale,
• Les retards dans des décisions à prendre par les MDPH (demandes d’invalidités, bénéfices de cartes de stationnement, réponse à des demandes particulières…),
• Le manque d’information, par exemple sur la majoration de la durée d’assurance vieillesse pour charge d’enfant handicapé, etc…
• Le retard pour l’application des droits civiques des personnes handicapées, malgré les engagements de la loi et la signature en 2007, par la France, de la convention internationale sur la protection et la promotion des droits des personnes handicapées.

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Les enseignements à tirer

L’ensemble de ce rapport pour utile, qu’il soit, reste très partiel voire même décevant, notamment pour ceux qui comme moi ont été amenés à travailler sur la dynamique des MDPH et à constater les grandes disparités (modes de structuration, moyens, application rigoureuse des textes, prestations). Parler ainsi de « premier bilan des MDPH » est trompeur : en fait, le document présente une addition de types de situations, importante mais en deçà d’une analyse complète des MDPH, 2 ans après leur installation.  C’est dommage, d’autant que ce bilan manque singulièrement.

Certes, un bilan approfondi est difficile : les responsables des Conseils généraux, fortement impliqués dans l’installation, la gestion et l’animation des MDPH, sont particulièrement attentifs à ce que des mises en cause éventuelles ne soient pas publiques.

Pourtant, dépêcher une mission d’évaluation, par une autorité indépendante (État central, CNSA ou Médiateur de la république) est une nécessité… Elle serait un bon vecteur d’évaluation de la loi du 11 février 2005.  Il conviendrait, selon moi, d’utiliser un mode d’entrée premier : la réalité des actions, des accès aux droits, des prestations, des informations dispensées auprès des usagers, en pensant à la réalité de l’égalité de traitement sur le territoire français. L’approche devrait ainsi faire le point, dans le cadre de l’évaluation de la loi, sur la réalité des MDPH : conformité des fonctionnements aux textes, progressions effectives (situation avant et après l’arrivée des MDPH), effets escomptés et réels. La piste des réclamations, utilisée par le Médiateur de la république, est un outil, il est loin d’être le seul, surtout quand il ne fait pas le tri entre des situations spécifiques (sans aucune statistique) et les prestations effectives (accueil, information, soutien de l’expression des aspirations, évaluations individuelles, financement de la PCH, travaux de la CDAPH, décisions effectives, accès aux droits).

Pourquoi ne pas se donner l’impératif d’une évaluation sérieuse, pour cette loi majeure, comme cela avait été le cas, 2 ans après la mise en place du RMI ?

                                                        Daniel GACOIN

Rémunération et conditions de vie des travailleurs sociaux en formation : avancées et questionnements...

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Plusieurs repères récents.

Quatre éléments ont attiré mon attention récemment sur le thème de la formation, articulant périodes « théoriques » et périodes « de stage », des travailleurs sociaux : un article des ASH Magazine sur les étudiants pauvres, le rapport Attali, l'augmentation des bourses aux étudiants et la rémunération des étudiants en stage professionnel.

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Premier élément : la réalité des étudiants travailleurs sociaux pauvres

Un dossieur d’ASH Magazine de janvier 2008 a le mérite d’éclairer sur une réalité, pourtant difficilement chiffrable, d’étudiants en travail social pauvres. Sont relevés le nombre non négligeable d’étudiants en situation difficile, notamment dans les formations de niveau V à III,  avec une inégalité dans l’accès, régionalisé, aux bourses, des coûts d’inscription devenus importants (550 euros, et encore, sans compter les coûts d’inscription aux sélections dans plusieurs écoles), la difficulté (contrairement aux étudiants de l’université) de marier une activité salariée, pourtant indispensable, avec la formation. Et surtout, est retenue l’idée de 10 % de situations de grande précarité.

Tout en étant favorable au travail des jeunes pendant une partie de leurs périodes de congés, je ne manque évidemment pas d’être sensible à la situation décrite par cet l’article. Notamment parce que se met en place une très grande inégalité sur le territoire français, et également parce que la situation de formation, compatible avec des activités rémunérées à temps partiel, devient, dans certaines des situations décrites, un véritable chemin de croix, toujours pour les étudiants les plus modestes.

Deuxième élément : le rapport Attali

Je suis donc d’autant plus sensible aux propos du rapport Attali sur le thème. Il n’est pas possible d’appréhender dans ce billet l’ensemble du rapport. Je ne l’ai pas entièrement terminé. Commandé par le Président de la République à l’ancien sherpa de F. Mitterrand, réunissant avec une grande liberté 42 experts (parmi lesquels, je le note, une seule véritable experte de questions sociales), le rapport m’interroge… même s’il comporte des propositions utiles, liées à un abaissement des freins à la croissance, ou iconoclastes (certaines inquiétantes). La tonalité générale du catalogue me met aussi mal à l’aise que l’ouvrage collectif présidé par J. Attali, en 2007, qui s’appelait « L’avenir du travail » (Fayard) : des visions souvent fulgurantes, mais un ensemble noyé dans un apparent fatalisme à l’égard de la modernité, sans alternative.

Autour des priorités, puis de 316 propositions, j’ai apprécié une dynamique davantage tournée vers des projets que sur la gestion. Je retiens l’ambition fondamentale N°1 (sur 8), « Préparer la jeunesse à l’économie du savoir et de la prise de risque», et sa traduction concrète (décisions 12 à 18, décisions 122 à 129) pour le soutien de la formation en alternance. On trouve ainsi : le soutien des stages, les bourses d’emploi et de stage, les systèmes de crédit aux étudiants salariés, la non prise en compte des revenus d’un emploi étudiant dans le calcul des bourses, l’investissement plus global dans les universités, l’extension du modèle de l’alternance, la revalorisation de l’apprentissage et de la taxe d’apprentissage, le développement du tutorat en entreprise, etc… Je note également le soutien complémentaire à l’emploi (décisions 130 à 132 pour l’emploi des juniors, décisions 133 à 137 pour celui des seniors, décisions 138 à 145 sur la sécurisation des parcours professionnels). Et également des actions sociales à développer (décisions 157 à 162 sur le lien social, décision 163 sur le soutien des minorités, décisions 164 à 186 sur la mobilité sociale et le logement, décisions 221 à 223 en faveur de l’immigration).

Pas de doute donc : le soutien à l’alternance, l’approche par discrimination positive à l’égard des étudiants pauvres, l’investissement massif dans la formation constituent des axes majeurs du rapport. Si ces propositions sont suivies, les avancées seront évidentes. Pour les étudiants en travail social, j’aimerais appuyer une spécificité : une adéquation des mécanismes régionaux avec ces futures règles de droit nationales.

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Troisième élément : les bourses des étudiants.

Une revalorisation du système des bourses de l’enseignement supérieur a été adoptée par arrêté du 11 janvier 2008, avec notamment la création d’un 6ème échelon (sur critères sociaux). Il permettra aux 100 000 étudiants les plus défavorisés de voir leur bourse augmenter de plus de 7 % par rapport à l’année dernière. Un progrès indéniable, dont il convient tout de suite d’indiquer qu’il devrait être généralisé, notamment pour les personnes qui bénéficient de bourses des conseils régionaux… Or, pour ces derniers, en charge de la formation professionnelle et notamment de la formation des travailleurs sociaux, les règles sont inégales, peu transparentes, non alignées sur l’enseignement supérieur.

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Quatrième élément : les stages rémunérés

Est donc publié un décret daté du 31 janvier 2008 qui prévoit le paiement des stagiaires, pour tous les stages de plus de trois mois, par une gratification d’au moins 380€ par mois, soit 30% du Smic. La gratification de stage est due à compter du premier jour du premier mois de stage, si celui-ci est supérieur à trois mois. Elle est versée mensuellement. Elle est due sans préjudice du remboursement des frais engagés pour effectuer le stage et des avantages offerts, le cas échéant, pour la restauration, l'hébergement et le transport. Et enfin cette gratification est due, pour tous les stages en entreprise, dans une association, dans une entreprise publique, dans un établissement public, à caractère industriel et commercial.

Pour les associations du secteur social, un doute circule : la réforme les concerne-t-elle ? D’un côté, certaines écoles, des directeurs, semblent plaider pour une non application, de l’autre, des syndicats d’employeurs ont pris position : respecter, et tout de suite, le décret. Je dois dire que j’ai la même position. Les  conséquences seront importantes pour les formations en travail social, comme cela a été évoqué dans un IRTS de la Région Centre où je « planchais », mardi, devant 80 directeurs sur le thème des GCSMS. La réforme, pour utile qu’elle puisse être, va mettre en danger les formations.

Ces métiers sont historiquement construits sur le principe de la formation en alternance. Depuis, les années 50 (par exemple dans les accords UNAR-ANEJI de 1958 pour les éducateurs), la question de la rémunération des stages est posée. Elle n’a pas été résolue. Les 380 euros mensuels aujourd’hui décidés, vont s’appliquer à toutes les structures privées, pourvoyeuses de la majorité des terrains de stage, et pas aux structures publiques (notamment les collectivités locales). Les pouvoirs publics sont incapables aujourd’hui de répondre à la question du financement de ces gratifications (sur le budget négocié ? à reprendre dans les comptes administratifs ? des dépenses opposables ? etc.. etc…). La situation financière risque d’être tendue, et (comble !) les conseils généraux, par exemple, risquent de refuser de prendre en compte ces gratifications dans les budgets, alors même qu’ils bénéficient d’une exonération de cette gratification pour leurs propres établissements. Le risque : des stagiaires qui se tournent vers les structures publiques, qui seront saturées, des structures privées qui n’ont pas les moyens d’accueillir des stagiaires. Et tout cela pour une gratification que les stagiaires eux-mêmes vont trouver largement insuffisante !

Comme toujours, je rêve d’administrations centrales qui prennent en compte tous les paramètres avant de décider, qui construisent des réformes dans une ensemble cohérent… Une utopie ??

                                                            Daniel GACOIN

Le plan de travail 2008 de l’ANESM : des avancées certes, mais une construction et un retard qui interrogent

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Enfin du nouveau du côté de l’ANESM !

Depuis 8 mois, l’Agence Nationale de l’Evaluation et de la Qualité dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux, plus rapidement appelée ANESM, a remplacé le Conseil National de l’évaluation sociale et médico-sociale (CNESMS)… Chacun attendait de voir, après une période de quasi-stagnation (septembre 2006 à mars 2007), des repères avancer de façon décisive sur l’évaluation sociale et médico-sociale, avec la nouvelle instance… Et bien non ! Jusqu’en novembre, sa communication a été inexistante, plusieurs organismes déplorant même des annulations problématiques de venues du directeur de l’ANESM, à tel ou tel colloque, etc… etc… Ce n’est que depuis quelques semaines que de l’information circule enfin ! Cette information concerne d’abord les instances de l’ANESM, et ensuite son plan de travail pour 2008. L’ensemble est disponible sur le site enfin mis à jour de l’ANESM.

… qui oblige à faire le résumé des épisodes précédents

Le fil historique de l’évaluation et de l’ANESM :

• En 2002, la loi rénovant l’action sociale et médico-sociale instaure une obligation d’évaluation de la qualité (prestations, organisation) dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux (32 000 structures), soit une évaluation interne tous les 5 ans, et une évaluation externe tous les 7 ans. Il ne s’agit pas d’une certification, mais d’une démarche d’amélioration continue. Elle soit s’appuyer sur des « recommandations, références et procédures de bonnes pratiques professionnelles », internes aux structures, ou validées par le CNESMS. Des questions et incompréhensions se font jour, pourtant : confusion possible avec des démarches qualité, contrôle du respect de procédures types, sanctions éventuelles, lien avec l’évaluation des résultats chez les usagers, etc…
• En 2002 toujours, un texte de la DGAS sur le régime d’habilitation des établissements et services indique une date butoir pour la 1ère évaluation interne, le 3 janvier 2007, 5 ans après la parution de la loi du 2 janvier 2002.
• En 2004, la DGAS met en place un groupe de travail avançant les premiers repères pour l’évaluation : une démarche d’interrogation, non un contrôle de conformité à des procédures types, quelques contenus minimums.
• En 2005-2006, l’installation du CNESMS (56 membres) inaugure un cycle de travaux sur l’évaluation interne. 2 notes d’orientation et un guide de l’évaluation interne indiquent que l’évaluation est promue comme une démarche de progression, participative, de chaque structure, et non un contrôle/audit, avec des incontournables (méthodes et contenus, notamment les 4 chapitres de l’évaluation : l’usager et ses droits, l’inscription dans un environnement, la mise en œuvre d’un projet, l’organisation et l’information).
• En 2006, le CNESMS adopte pour 2006-2007 un plan de travail sur les recommandations de bonnes pratiques en 16 domaines.
• En 2006 encore, est annoncé un report de la date butoir des évaluations (interne et externe) et un futur décret sur les nouvelles dates. Nous l’attendons encore à ce jour.
• En 2007, le CNESMS est remplacé par une agence autonome, l’ANESM, avec un budget propre et des instances plurielles (un conseil d’administration, un conseil scientifique, un comité stratégique avec les anciens membres du CNESMS organisé en 4 sections) et un directeur. Les anciens cadres du CNESMS disparaissent.
• En 2007 encore, la parution d’un cahier des charges pour les opérateurs futurs de l’évaluation externe confirme l’intention des pouvoirs publics : s’appuyer sur cette démarche, complémentaire à l’évaluation interne.
• En 2007 toujours, les responsables de l’ANESM (président du comité scientifique, présidents de section) sont nommés, son plan de travail pour 2007-2008 est annoncé. Pour autant, nous attendons toujours la clarification des dates butoirs (3 janvier 2009 pour l’évaluation interne ? 3 janvier 2010 ou 2012 pour l’évaluation externe ?).

… avant de faire connaissance avec le plan de travail proprement dit

L’ANESM prévoit en effet (CA du 12 décembre 2007) d’élaborer des références et recommandations de bonnes pratiques professionnelles. 15 thèmes seront étudiés en 2008 :

• 7 concernent des recommandations transversales, déclinées par catégories d’établissements : 3 concernent la maltraitance ou la bientraitance (on nous promet une définition !), 1 concerne la formation continue des personnels, 1 l’ouverture de l’établissement, 1 la conciliation entre personnalisation et vie en collectivité, 1 le projet de vie de la personne,
• 8 concernent des recommandations spécifiques : 2 pour les personnes handicapées (autisme, SESSAD), 3 pour les personnes âgées (Alzheimer et troubles apparentés), 2 pour les personnes en situation d’exclusion (participation, continuité de l’hébergement), 2 pour l’enfance et l’adolescence en danger (prévention et gestion de la violence, relation avec familles et parents).

L’ANESM prévoit en outre de poursuivre l’élaboration des repères pour l’évaluation interne : valider les notes d’orientation du CNESMS (voir mes billets des 29 juin et 20 décembre 2006), valider une version 2 du Guide de l’évaluation interne, actualisés (des spécificités par types d’établissement ou service), définir le format des résultats transmis à l’issue de l’évaluation interne.

L’ANESM prévoit enfin l’habiltation des organismes chargés de l’évaluation externe et d’établir des conventions avec des organismes extérieurs (Haute Autorité de Santé, ONED notamment).

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Quelques remarques sur les thèmes des recommandations…

Si ce programme de travail a été commenté dans la presse spécialisée, aucune analyse n’a été faite sur les différences entre le programme CNESMS sur les bonnes pratiques et le programme ANESM. Que peut-on noter sur ces différences ?

• Le CNESMS s’était donné un programme d’étude sur 16 thèmes, le programme ANESM en a éliminé 8 (insertion sociale et professionnelle, autonomie en internat, choix domicile/établissement pour personnes âgées, accompagnement en CAMSP, vie familiale en établissement, qualité de vie en établissement, signalement des situations à risque en protection de l’enfance, accompagnement du handicap psychique, pratique de communication avec les personnes lourdement handicapées).
• L’ANESM a privilégié certains thèmes : la maltraitance/bientraitance est fortement à l’étude (3 thèmes dont la définition/déclinaison de la bientraitance), l’accompagnement des personnes atteintes de la maladie d’Alzheimer et troubles apparentés (2 thèmes seront étudiés).
• L’ANESM a privilégié de nouveaux thèmes : certains concernent non les pratiques professionnelles mais les pratiques d’une organisation (la formation continue des personnels, l’ouverture de l’établissement), certains concernent les questions de personnalisation (conciliation avec la vie en collectivité, projet de vie).
• L’ANESM a confirmé certains contenus : notamment la gestion de la violence en établissement de protection de l’enfance.

... avant des questionnements

Je ne peux que saluer le démarrage des travaux de l’ANESM tout en questionnant la situation paradoxale qui se dessine : avec l’arrivée de l’ANESM, on constate que les travaux sur les recommandations de bonnes pratiques ont pris un an de retard !! Il ne manquerait plus que l’ANESM rappelle aux établissements le nécessaire respect des dates butoirs pour que le paradoxe soit complet.

Mais surtout, le décret à venir sur les dates butoirs définitives des évaluations interne et externe n’est toujours pas paru : quand sortira-t-on de cette situation absurde ? Comment respecter la prévision de janvier 2009 (si elle est confirmée) pour l’évaluation interne si les travaux promis par l’ANESM sur « le format des résultats » n’aboutissent qu’à la fin de 2008 ? Les pouvoirs publics veulent-ils compromettre la mise en place effective de l’évaluation en insupportant les équipes et dirigeants des structures ?

                                                                    Daniel GACOIN

Trop de gestion tue le social : des apports au vitriol de Michel Chauvière

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La publication d’un nouvel ouvrage …

Fin novembre 2007, est paru un livre de Michel Chauvière intitulé « Trop de gestion tue le social, essai sur une discrète chalandisation » (Ed. La Découverte). L’auteur, sociologue, directeur de recherche au CNRS, est connu de ceux qui s’intéressent au « social ». Ses premiers ouvrages des années 70 et 80 ont marqué par sa critique de l’idéologie du « social » (« Les socio-clercs. Bienfaisance ou travail social » de 1976 et surtout « Enfance inadaptée, l’héritage de Vichy », de 1980). Ses travaux des années 90 et 2000 sont bâtis comme des remparts à l’égard « d’une déconstruction » de l’action sociale (fin de l’État providence, décentralisation / territorialisation, marchandisation via la relation de service, progression de l’idéologie gestionnaire et néolibérale).

… conçu comme un réquisitoire

Le lecteur y est soumis à une construction implacable sur les changements en cours. Selon l’auteur, « devenue pensée unique, l’idéologie néolibérale est désormais assez incorporée au social pour que des entrepreneurs malins y fassent des affaires ». Il constate, dans les changements générés par « les tables de la raison gestionnaire et managériale libérale », des processus aux conséquences diverses : réduction de la voilure, ouverture d’un « marché du social », imposition de normes de « bonne gestion », valorisation d’un nouvel affairisme, nouveau lexique (services à la personne, accès aux droits, démarche qualité) favorisant un processus de chalandisation et de formatage des consciences, sapant les fondamentaux de l’action sociale et préparant la privatisation des services. Ce qui est visé dans ce réquisitoire contre une idéologie nouvelle, « sa rationalité technique et sa novlangue pseudo-éthique », c’est que le « social réalisé » (en actes, en droits et en institutions) « fuit par tous les bouts ». C’est aussi que la « bien-pensance » libérale imposerait des normes aux mouvements sociaux, aux professions établies, aux experts présentés comme « attardés », des normes sur les prestations instillant progressivement « un habitus commercial banalisé » offert au marketing. C’est enfin la préparation d’une réorganisation totale, où toutes les interventions sociales devraient être vendues (ou affichées avec leur coût réel), confondant le « vivre ensemble » avec le « faire des affaires ». Le livre comprend ainsi :

• Une 1ère partie intitulée « Société de services et fétichisme de la qualité ». Elle décrit  la métamorphose, consumériste, de la notion de service : une métamorphose mettant en danger un équilibre acquis, au début du XXème siècle (le compromis autour d’un État social). Puis, elle présente le développement de 3 types de situations des services sociaux et médico-sociaux : un « social de crise », un « social de gestion », un « social banalisé », marché libre et en expansion pour tous les gadgets. Cette différenciation nouvelle serait le résultat, selon Chauvière, d’influences cumulées : décentralisation, construction européenne, progression du management public, privatisation gestionnaire de l’État soutenue par les pratiques de gouvernance et de dirigeance des organisations, économie nouvelle de l’offre avec développement du marketing, nouveau régime financier, effets pervers de la contractualisation individualisée au détriment de la solidarité. L’univers nouveau de la qualité et des  normes est ensuite décrypté : nouvelle branche d’activité (métiers, officines, etc…) déléguée par l’État qui abandonnerait sa fonction de contrôle direct, chalandisation des comportements, progression des normes sur les bonnes pratiques, démarches et référentiels qualité peu probants en termes de rigueur, évaluation obligatoire avec une visée essentiellement administrative, progression de la compétitivité.
• Une 2ème partie intitulée « Le domicile, l’accès et l’usage, facteurs d’individualisation ». Elle indique combien, dans un contexte d’hégémonie de la gestion et du management, le cadre de l’action sociale se réduit, favorisant l’individualisme consumériste. L'auteur cite ainsi l’action à domicile (avec un rapprochement, pour Chauvière, entre des actions de proximité et des techniques de traçabilité humaine : guichets uniques, « GPSisation » des conduites, nouvelles technologies de l’information) ou la progression du « droit à l’accès à… » (au logement par exemple) souvent envahissante, mais peu probante au regard des manques (des logements effectifs). Enfin, il reprend la progression majeure de la loi du 2 janvier 2002 sur les droits des usagers : pour l’auteur, il s’agit d’un progrès apparent, mais en fait d’un leurre majeur favorisé par une élite réformiste, après l’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981. Il ne retient qu’une progression normative, administrative, « délégitimant » les professionnels et favorisant la consommation de services et « une compréhension individualiste, privatiste et consumériste de la pensée sociale ».
• Une 3ème partie intitulée « Forçage territorial et commerce des compétences ». Elle part de la promotion des approches territoriales : de la décentralisation aux incertitudes de politiques de développement local, avec leurs conséquences en termes de désordre de l’action sociale localisée… Elle poursuit sur la conversion des compétences sociales au marché (extension du secteur professionnel, mais déclin des régulations professionnelles). Une « industrialisation du social » s’organise, selon Chauvière, en 3 temps : 1. Travail de sape idéologique (opprobre sur les approches de type clinique, critique du corporatisme), 2. Passage d’une culture du salariat professionnel (années 60 et 70) à une culture de programmes et de réseaux, 3. Ouverture vers une culture du produit (qualité, évaluation de la satisfaction de l’usager clientélisé).

Le résultat global se veut imparable : rien ne trouve grâce à ses yeux, la seule alternative possible, c’est la résistance et la modernisation de la solidarité, appuyée sur un service public relégitimé, des actions non lucratives, des professions revalorisées, un droit des usagers plus citoyen que consumériste.

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Accepter les questionnements de Chauvière …

D'abord saisi par le contenu uniquement à charge de l’ouvrage, j’ai rapidement été intéressé par ses propos. Notamment, j’ai apprécié la présentation de certaines évolutions : progression de la mise en concurrence, ouverture du champ des services aux personnes aux entreprises lucratives, dérives technicistes et gestionnaires (essentiellement comptables et à courte vue), euphémisations des référentiels métiers et absence de rigueur et de pertinences de certaines démarches qualités ou évaluatives, progression d’une novlangue éthico managériale, multiplication des dispositifs et réseaux rendant illisible le regard sur les manques et les actions mises en œuvre. De nombreux points méritent d’être repris, certains sont bien intéressants et l’ensemble confirme que le livre est important.

… tout en déniant son approche globale

Des objections, de forme tout d’abord, me semblent nécessaires :

• Sa construction est à sens unique, rejetant la complexité des mécanismes à l’œuvre pour une relecture systématique, à l’appui de sa démonstration globale, au risque parfois d’inexactitudes (sur l’ANESM notamment). De même, les dérives dénoncées, à juste titre, ne peuvent être une preuve d’exactitude du raisonnement global.Certains contenus paraissent même à la limite du raisonnable (une supposée « GPSisation des conduites » par exemple)
• Le contenu du livre souffre d’un syndrome que j’appellerais… « bourdieusien » (en m’inspirant de l’excellent ouvrage de Nathalie Heinich, Pourquoi Bourdieu, Gallimard, 2007). On trouve ainsi : une  rigueur de raisonnement, mais des propos contradictoires tenus avec autant de force à quelques années de distance (dans les années 70, dénonciation des idéologies du travail social soutenues par un État contrôleur / dominateur, aujourd’hui défense du travail social public), une stigmatisation de certains concepts et de penseurs sans qu’ils ne soient explicitement nommés, une position moniste sur fond de discréditation systématique de positions opposées.

Et surtout, il convient d’opposer des objections de fond :

• La vraie construction de Chauvière est, selon moi, une fiction : le compromis global (l’État garant d’une protection solidariste, puis assurantielle dès le début du XXème siècle) à la base du « social » et remis en cause depuis 25 ans sur fond de pensée dominante et néolibérale (réduction des dépenses, marchandisation), à preuve l’ouverture au marché du champ des services à la personne. Le compromis global présenté par Chauvière n’était ni global (addition de compromis partiels), ni acquis au début du XXème, ni même garanti par l’État, les corps intermédiaires étant particulièrement engagés dans la conception et la réalisation d’actions sociales privées. L’auteur s’arrête à la construction historique de 1945 et fait l’impasse sur la construction du « social » des années 60 et 70 : le triptyque « populations en difficulté / institutions sociales / professions sociales », conduisant à confier l’action sociale, non à un corps social en mouvement, mais à des professions agissant dans des institutions à part.
• La définition du « social », qui ne peut être compris comme l’ensemble des « services aux personnes », me semble à reprendre (pour moi, l’ensemble des actions réciproques favorisant le développement du lien social et les compromis du « vivre ensemble »), autorisant une construction plurielle, mais à rendre très lisible, de l’action sociale : une part solidariste garantie par l’État, une part assurantielle, une part collective et territoriale, une part ouverte à la concurrence.
• La défense des professions sociales, telle qu’elle est présentée, me semble absurde : le travail social ne peut se justifier par sa seule existence, mais par des finalités mises en mouvement, interrogeables, dirigées et contrôlables. Pour quelqu’un qui a, comme moi, été formé à l’idée d’un travail social construit autour de la rencontre humaine, de la clinique et de la mise en mouvement, individuelle ou collective, soutenue par une institution, il existe une interaction nécessaire entre un travail social fort, des professionnels engagés et des organisations managées autour de projets structurés par des valeurs. Je ne peux donc épouser la dénonciation, par nature, du management (systématiquement associé à gestion comptable, culture du résultat, concurrence et loi du marché), d’autant que les idéologies dénoncées ne sont pas définies.

Malgré leur outrance, les propos trempés de Chauvière permettent de s’interroger et, même quand des objections essentielles sont à poser, ils aident à continuer à penser l’action sociale, pour aujourd’hui et pour demain.

                                                                    Daniel GACOIN

Un nouveau cadre institutionnel pour les établissements et services de la Protection Judiciaire de la Jeunesse ?

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La publication d’un décret …

Le 8 novembre 2007, par le décret N°2007-1573, la direction de la Protection Judiciaire de la Jeunesse (PJJ), au ministère de la Justice, officialise la nécessaire mise en conformité des établissements et services du Ministère, comme établissements et services sociaux référés à la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale. Comme le dit le préambule du décret, ce texte était attendu depuis longtemps, et permet de répondre à plusieurs objectifs : relier les structures PJJ à l’ensemble des évolutions législatives et réglementaires des 6 dernières années ayant mobilisé tous les autres établissements et services sociaux et médico-sociaux, développer la lisibilité des missions et structures au service d’une meilleure qualité…

En ce sens, le décret permet de formuler un ensemble de progressions, bien nécessaires pour sortir les structures PJJ de leur situation « à part ». Certains pourront trouver là une situation problématique (l’abandon d’une spécificité), d’autres pourront au contraire se réjouir : alors même que se profile une mutation des missions (recentrage sur le pénal, présence dans des établissements pénitentiaires), cette évolution, inscrivant résolument les établissements et services PJJ dans une action d’accompagnement socio-éducatif, viendra apporter une garantie face à des risques de dérive.

… qui officialise un cadre formel

Le décret (c’est une direction du ministère de la justice qui parle) rappelle d’abord les missions spécifiques des établissements et services du secteur public de la Protection Judiciaire de la Jeunesse : accès et continuité de l’action éducative, relais entre institutions, objectif d’insertion sociale. Il ajoute que ces (on pourrait dire ses) structures sont soumises, comme tous les autres établissements et services sociaux et médico-sociaux au cadre du code de l’action sociale et des familles rénové par la loi du 2 janvier 2002.  Le commun des mortels aura du mal à s’y retrouver… Il convient de rappeler que l’action éducative auprès des mineurs délinquants (ordonnance de 1945) et la mission d’assistance éducative judiciaire au titre de la Protection de l’enfance est assurée à la fois par des structures publiques de la PJJ (500 établissements ou services) ou par des établissements et services privés habilités, essentiellement gérés par des associations (autour de 1000 établissements ou services).

Le décret réaffirme ensuite les missions des structures PJJ  : aide à la préparation des décisions de l’autorité judiciaire pour des mineurs délinquants ou jeunes en besoin de protection de l’enfance, mise en œuvre des décisions de l’autorité judiciaire (actions éducatives civiles en civil ou pénal, interventions éducatives auprès de mineurs incarcérés, activités de jour en faveur du développement ou de l’insertion), accueil et information des mineurs et familles dans les tribunaux, ou enfin participation aux politiques publiques (coordination ou organisation des actions).

… et sa déclinaison plus précise

Les contenus du décret indiquent :

• La liste/définition des structures PJJ.  Le décret est intéressant puisqu’il divise les structures en 2 catégories : les établissements de placement éducatif d’un côté, les services éducatifs de l’autre.
• Les établissements sont détaillés (diversité des placements éducatifs, centres éducatifs fermés). Au titre des missions, il est intéressant de retrouver une palette très éducative : hébergement, évaluation des situations, organisation de la vie quotidienne, élaboration d’un projet individuel, entretien, protection et surveillance, contrôle des obligations judiciaires.
• Les services éducatifs sont également détaillés (de milieu ouvert, auprès des tribunaux, d’insertion, en établissement pénitentiaires pour mineurs). La liste étant longue, le détail de leurs missions l’est également dans le décret.  Je relève uniquement ici celles qui concernent les services en établissements pénitentiaires pour mineurs (qui ont pu faire débat dans les derniers mois…) : prise en charge éducative continue, soutien du maintien des liens familiaux et sociaux, préparation de la sortie.
• Le décret détaille ensuite les conditions minimales de fonctionnement des structures : est officialisé le principe d’une unité éducative pour chacune d’entre elles, fonctionnant sous la responsabilité et conduite d’un directeur qui la mobilise autour de l’élaboration et la mise en œuvre d’un projet d’établissement ou de service. Ce projet d’établissement est établi pour une durée de 5 ans. Ce régime commun avec l’ensemble des établissements et services sociaux et médico-sociaux est important, puisqu’il évitera des évolutions soumises aux aléas de tel ou tel responsable provisoire. De la même manière, un règlement de fonctionnement est rendu obligatoire, pour chaque structure.
• Enfin le décret précise que les établissements et services du secteur public de la PJJ, créés, transformés ou supprimés par arrêté du garde des Sceaux, sont soumis aux obligations de toutes les structures sociales et médico-sociales : réponse aux besoins territoriaux, autorisation du préfet après passage et avis du Comité Régional des Organisations Sociales et Médico-Sociales (CROSMS), obligation de se soumettre au régime commun de contrôle et d’évaluation sociale et médico-sociale.

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Les conséquences : un plan de travail pour les 2 ans à venir …

Derrière ce décret se profile donc la normalisation des structures PJJ : chaque établissement ou service PJJ, contrairement à la situation précédente, ne va pas exister par une décision, une organisation, des objectifs, uniquement internes au ministère de la Justice ; au contraire, pour chaque structure à créer, il faudra organiser sa soumission au régime commun, l’officialisation du préfet après avis du CROSMS.

À noter : chaque structure déjà créée dispose d’un délai de 2 ans pour se mettre en conformité avec ce régime. En clair, les 500 établissements ou services déjà en place (exception faite de services en établissement pénitentiaire pour mineurs) vont devoir présenter leur dossier en CROSMS … avant novembre 2008. C’est pourquoi, pour ces structures en place, le décret ouvre un plan de travail précis :

• La création rapide de tous les outils de communication et de participation de la loi du 2 janvier 2002 (voir mon billet du 30 avril 2007),
• La mise en place d’un projet d’établissement, valable pour 5 ans,
• Le développement d’une évaluation (élaboration des références, critères et indicateurs de la qualité, mesure des écarts entre ces indicateurs et les réalités pratiques, élaboration d’axes de progrès et de chantiers d’amélioration),
• L’élaboration d’un dossier (procédure simplifiée) de présentation de la structure en vue du passage pour avis en CROSMS.

… à vivre comme une opportunité

Je confirme ce que je dis bien souvent aux responsables ou directeurs en formation de la PJJ : cette normalisation, évidemment difficile compte tenu de l’ampleur des chantiers concrets, ne peut être considérée comme un risque ou un abandon. Elle est une occasion importante de développer la spécificité éducative  et sociale et l’appui sur une situation de droit… Elle doit donc être considérée comme un vecteur de progrès et non comme une difficulté.

Évidemment, cela veut dire qu’une application intelligente de ce plan de travail doit être soutenue par les directions départementales et régionales, point d’appui des structures. Je propose d'éviter les injonctions et la seule centration sur la production de documents. Je propose de créer les supports (projets départementaux, ressources en consultants, etc…). Je propose de développer des démarches par étapes : 1. outils 2002-2, 2. schémas directeurs des projets, 3. Appropriation des schémas directeurs et élaboration de références/critères/indicateurs qualité, 4. mesures de terrain et suivi en axes de progrès, 5. projets d'établissement complets, intégrant les chantiers d'amélioration de la qualité). Je propose surtout de soutenir une dynamique partagée. Cette dynamique est un objectif, tant interne à chaque structure, qu’externe (articulation avec l’organisation territoriale). C’est même l’objectif majeur. S’il est réalisé, la normalisation deviendra support de progrès.

                                            Daniel GACOIN