La mort annoncée d’une institution : se poser les vraies questions sur la suppression du Défenseur des Enfants…

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Une annonce brutale…

La presse, les associations, la personne concernée se sont émus dernièrement de la décision annoncée tout à trac par le Gouvernement de suppression de l’instance mise en place en 2000 : le Défenseur

des Enfants, chargé de répondre aux réclamations individuelles d’enfants (ou de leur représentants ou d’institutions) estimant que des droits d’un mineur sont insuffisamment respectés. Il a aussi la mission de faire des propositions de réformes concernant les enfants et les adolescents et d’assurer la promotion des droits et de la Convention internationale des droits de l’enfant. La fonction a été assurée par deux femmes, Claire Brisset, de 2000 à 2006, puis Dominique Versini depuis cette date avec un mandat de 6 ans, d’où l’usage du terme de « Défenseure » des Enfants.

Les raisons de cette suppression : simplifier le nombre d’instances de soutien des droits des personnes, les inclure dans une seule, celle d’un futur défenseur des droits, dont les contours seraient plus larges et les possibilités de décision plus précises et efficientes.

Les conditions de cette décision : une annonce surprise à la fin d’un Conseil des ministres, sans qu’une concertation préalable n’ait été mise en place. Devant les réactions immédiates et passionnées (et encore aujourd’hui dans Le Monde), pour des raisons de forme ou de fond, un petit pas de côté a été annoncé par Martin Hisrch avec l’idée d’une instance spécialisée (un adjoint spécialisé pour l’enfance) au sein de la nouvelle instance du Défenseur des Droits.

… qui peut avoir une logique…

De nombreuses instances reçoivent des réclamations individuelles pour non-respect de

droits ou pour développer une politique des droits : instances judiciaires (tribunaux, hautes juridictions en France ou en Europe), administratives (Conseil d’État,…), de médiation (Médiateur, Défenseur des Enfants, conciliateurs dans les départements pour les usagers des ESMS, Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l'Egalité, etc.), de proposition (Conseil National Consultatif pour les Droits de l’Homme, Conseil National Consultatif pour les Droits des Personnes Handicapées, Haut Conseil de la Famille, Commission pour la jeunesse, etc.).

Beaucoup d’instances générales ou ciblées (une thématique, un public cible), beaucoup de rapports ou recommandations, pas toujours des résultats probants... Si le principe de l’efficience et de l’efficacité prévaut, on peut penser que des pouvoirs plus importants à une seule autorité (l’ensemble des droits pour tous, et non seulement pour les enfants), que la sortie de l’émiettement des politiques (multiples approches, publics cibles divers), que l’ambition d’une plus grande cohérence entre les comités et autorités, sont des objectifs louables et pourraient apporter un plus.

… et qui nécessite de bien réfléchir

Hélas, la décision annoncée la semaine dernière, par sa portée symbolique, par ses conséquences politiques, par sa lisibilité, va à l’encontre de ces objectifs et du principe lui-même. C’est pourquoi il me semble utile de reprendre la réflexion avec une approche distanciée, dégagée de la passion immédiate, à partir de quelques questions…

1. Pourquoi le Défenseur des Enfants a-t-il été créé ?

En 1989, la France a signé la Convention Internationale des Droits de l’Enfant. Adopté par

190 pays (à l’exception notable des Etats-Unis et de la Somalie) appelés pour l’occasion des « États parties », ce texte veut décliner la Déclaration universelle des droits de l’homme dans une attention particulière à la situation des enfants car « l'enfant, en raison de son manque de maturité physique et intellectuelle, a besoin d'une protection spéciale et de soins spéciaux, notamment d'une protection juridique appropriée, avant, comme après la naissance », et plus globalement « l'enfance a droit à une aide et à une assistance spéciales ».

La convention comprend 48 articles affirmant des droits (droit à la vie, à l’identité, aux déplacements, à la santé, à la dignité, etc.), 4 articles sur les modalités de mise en œuvre de la Convention (un comité des droits de l’enfant chargé du suivi des mises en œuvre, un rapport régulier des États parties, etc.), 9 articles liés aux conditions de ratification et révision.

À noter, la France a ratifié le texte, mais en émettant des réserves : les dispositions du texte ne sauraient s’opposer à la législation française relative à l’interruption de grossesse, l’article 30 sur le droit « d'avoir sa propre vie culturelle, de professer et de pratiquer sa propre religion ou d'employer sa propre langue en commun avec les autres membres de son groupe » ne peut être respecté intégralement, l’article 40 sur les garanties des enfants à l’égard de procédures pénales (pour les faits regardant le tribunal de police ou les procédures criminelles) sera appliqué avec des exceptions possibles.

Dans la foulée des premiers rapports de la France, il a paru indispensable en 2000 de se donner plus de moyens pour la mise en application de la Convention, d’où la création d’une fonction de Défenseur des enfants, avec les 3 champs de mission décrits plus haut. Cette disposition permettait en outre à notre pays de confirmer son engagement autour d’un public cible, les enfants, avec la nécessité d’une politique spécifique (ciblage et discrimination positive obligent, pour être efficient).

2. Quelle efficacité a cette fonction et quelles sont les raisons de cette efficacité ou inefficacité ?

Chacun aura perçu une activité réelle, souvent en termes de prise de position, des 2 Défenseures des Enfants successives. Pourtant, leur efficacité reste à démontrer.

Certes, un dispositif est en place pour recevoir et instruire les plaintes : d’après le rapport d’activité 2008 (lire le rapport en cliquant sur le présent lien), 1 758 dossiers ont été traités, 38 % ayant donné lieu non à une instruction, mais à une réorientation, soit une réalité d’instruction de 1 020 dossiers  sur un an (50 % pour des situations de séparation parentale), c’est maigre…

Cette activité est compensée par une intervention importante de communication (des correspondants territoriaux), de réflexion, notamment avec des instances gouvernementales, parlementaires, européennes. De ce point de vue, le bilan est beaucoup plus conséquent, sans qu’il soit possible d’attribuer l’avancée des travaux législatifs ou autres de ces instances à l’intervention décisive de la Défenseure des Enfants. Je renvoie chacun à la lecture du rapport 2008.

Mais surtout, le résultat global de la progression des droits de l’enfant reste problématique, non

dans l’ensemble, mais sur des questions particulières. Le Comité des Experts sur les Droits de l’Enfant à l’ONU   a d’ailleurs fortement épinglé la France en mai 2009 (lire le rapport en cliquant sur le présent lien) en se servant d’ailleurs d’un rapport initial de la Défenseure des Enfants (cliquer ici pour le consulter) de décembre 2008. Si le Comité a été flatté de la présence forte de la délégation française pour répondre aux questions (contrairement à la désinvolture de 2004), il relève de nombreux points problématiques : observations et recommandations de 2004 non pris en comptes, interrogation sur les suspicions et examens pour les mineurs isolés étrangers (dont la question des tests osseux et des possibles tests ADN), trop grande insistance sur une dialectique droits/devoirs dans le milieu scolaire, faible développement des droits dans les DOM-TOM (dont Guyane et Mayotte), faible avancée dans une politique spécifique pour l’enfance et ses droits, mineurs non accompagnés par la justice, violences possibles de fonctionnaires et policiers, écoute insuffisante des enfants dans les procédures judiciaires, importance d’adoptions internationales en provenance de pays n’ayant pas ratifié la Convention et insuffisance de garanties de l’intérêt des enfants dans ce cadre, faible attention à certaines minorités, etc. Je m’arrête là car la liste est longue…

Ma conclusion : l’efficacité de la fonction de Défenseur des Enfants, même si sa parole est utile, n’est pas démontrée, surtout si on met cette appréciation en parallèle avec son budget : 2 428 000 euros (!!).

3. Est-il judicieux de supprimer cette instance ?

La suppression de cette instance, diluée dans une fonction plus large, est problématique. Elle donne un signal symbolique fort de non-investissement dans une politique spécifique pour l’enfance et dans une fonction, 4 mois après le rapport du Comité des experts de l’ONU épinglant la France pour ses retards quant à une politique spécifique, mais notant parmi les points positifs… l’action du Défenseur des Enfants précisément.

Par ailleurs, la France n’a pas conscience du message qu’elle envoie, au moment où 35 Défenseurs des Enfants européens doivent se réunir, le 20 novembre prochain à Paris, sous la présidence de Dominique Versini, à la période où sera également fêté le 20^ème anniversaire de l’adoption de la Convention internationale.

Le besoin d’une plus grande efficacité/rationalisation des diverses autorités et commissions peut s’entendre, mais reste problématique dans sa communication au moment où des sommes considérables sont engagées dans des actions (pour le secteur bancaire, pour la vaccin anti-grippe A - 1 milliard d’euros !- etc.) dont l’efficacité n’est pas démontrée.

La faible efficacité de la fonction, si elle peut être interrogée, ne peut lui être imputée seule, elle regarde aussi la faiblesse d’une politique d’ensemble qui risque de s’amplifier avec la disparition / dilution de la fonction.

4. Quel rôle donner à des instances, quelles qu’elles soient, dans l’avenir ?

Dans tous les cas de figure, il convient de dépasser le symbolique pour poser les questions politiques. Que veut la France en matière de politique spécifique pour l’enfance ? Poursuivre un mouvement engagé en 1989 ? L’abandonner ? Si elle veut le poursuivre, il est nécessaire de renforcer un rôle de Défenseur des Enfants (fût-ce dans une administration plus large) avec :

1. Une centralisation de toutes les interventions pour des réclamations sur les droits des enfants (celle du Médiateur, de la HALDE, des conciliateurs dans les départements, etc.),

2. Un renforcement de la communication sur la Convention Internationale des droits de l’enfant et sa mise en application,

3. Un traitement effectif, avec un pouvoir transversal respecté, de tous les points (santé, justice, minorités, discriminations, situation de certains DOM/TOM, etc.) épinglés dans le rapport ONU, traitement pour lequel un plan de travail, un engagement dans un calendrier et des résultats lisibles, devrait être communiqué avec des objectifs de résultats sous la coordination du Défenseur spécifique des Enfants.

Peu importe une éventuelle réorganisation (maintien de la fonction actuelle ou position de second dans une nouvelle instance), du moment que cette politique existe. Elle passe par une réaffirmation lisible… et il est temps d’y (re)venir.

Daniel GACOIN