Daniel Gacoin

Délinquance des mineurs et responsabilisation des parents : quelles perspectives ?

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Un colloque récent …

Le 21 janvier dernier s’est tenu à Paris un colloque sur le thème de « la responsabilisation des parents : une réponse à la délinquance des mineurs ». Il était organisé par le Centre d’Analyse Stratégique, organisme sous l’autorité du Premier ministre succédant depuis 2006 au Commissariat général du Plan, chargé d’éclairer le Gouvernement dans la définition et la mise en œuvre de ses orientations stratégiques en matière économique, sociale, environnementale ou culturelle. Il a été largement commenté par la presse nationale (article d’A. Chemin dans le Monde du 6 février) ou spécialisée (article des ASH du 22 février).

… sur un thème polémique

Pendant la campagne présidentielle de 2007, le sujet a suscité des oppositions fortes. Elles tournaient autour d’une politique, efficace et utile selon les uns, injuste et contreproductive selon les autres, de contrôle accru et de responsabilisation voire de sanctions à l’égard de parents laissant leurs enfants commettre des incivilités, accumuler l’absentéisme scolaire, dériver vers la délinquance.

… ayant fait l’objet d’une inflation de décisions publiques depuis 2002

Les récentes lois ont contribué à des dispositifs de responsabilisation des parents, certains générant les polémiques :

• Création en 1999 des Réseaux d’Appui et d’Aide à la Parentalité (les REAAP),
• Mise en place en septembre 2002 (loi Perben I) d’amendes pour les responsables légaux de mineurs ne répondant pas aux convocations de la justice, de sanctions (amendes et emprisonnement) pour les parents se soustrayant à leurs obligations,
• Création du « contrat de responsabilité parentale » en mars 2006 (loi pour l’égalité des chances),
• Mise en place à partir de 2004 dans le cadre de circulaires, puis à partir de la loi de mars 2007 de prévention de la délinquance, de la possible suppression des allocations familiales et de « stages de responsabilité parentale » (peine complémentaire à celle du mineur),
• Mise en place en 2007 d’un Conseil pour les droits et devoirs des familles, présidé par le maire de chaque commune, avec possibilité pour le maire de proposer aux parents, en cas de défaut de surveillance ou d’assiduité scolaire, un accompagnement dont le non-respect peut être sanctionné (saisine du président du conseil général pour la mise en place d’un stage de responsabilité parentale).

Un colloque au contenu impliquant et riche...

Dans ce contexte, le colloque suscitait des doutes (possibilité de mener une réflexion effective). Les retours oraux de participants, les articles de presse m’ont confirmé la richesse et la liberté de contenu des experts appelés à « plancher ». J’attends avec impatience la parution des actes sur le site du CAS (www.strategie.gouv.fr) promise pour février 2008 (c’est donc imminent !), mais j’ai déjà retenu plusieurs réflexions à travers les comptes-rendus disponibles.

... sur une évolution constante  et générale des politiques publiques, depuis 15 ans …

Depuis la fin des années 1980, progresse une tendance à considérer qu’une plus grande responsabilité des  parents serait une réponse aux problèmes de délinquance  juvénile, du fait d’une lecture des manques éducatifs, de direction ou de surveillance des jeunes auteurs de délits. L’idée d’une crise de l’éducation et de l’autorité a suscité une centration nouvelle, au sein de tous les pays de l’OCDE, voire au-delà (Afrique, Maghreb, Asie), dans des actions pour responsabiliser :

• Le mineur déviant ou délinquant (lui faire prendre conscience, lui faire réparer les conséquences des actes),
• Les parents (leur faire assumer les obligations éducatives, dans l’intérêt du mineur et le souci de protection de la société),
• La communauté ou le quartier (les faire participer de plus en plus à la prise en charge des jeunes, au maintien de la sécurité collective),
• La société (l’inciter à aider de façon appropriée les parents).

Le colloque le suggère d’entrée, les politiques publiques tendent vers une « co-production de la sécurité publique avec les familles », perspective reliée à un souci d’efficacité de la dépense publique : « pour 1 euro investi en prévention de la délinquance, indique le dossier préparatoire, ce sont à terme 7 euros qui sont économisés ! »

Premier constat : le discours stigmatisant progresse, en décalage parfois avec la réalité des parents

Le retour des experts est intéressant : l’association concrète de la délinquance à un défaut d’éducation, de direction ou de surveillance se traduit par des mots stigmatisants (défaillance, démission, etc…). Or, selon F. Sottet, substitut du Procureur de Paris, une étude a montré que rien ne permet de caractériser ainsi les familles concernées, même celles des mineurs les plus réitérants : « certaines sont démissionnaires, d’autres non, on ne trouve pas de constantes dans les attitudes vis-à-vis des enfants ». Les parents sont plutôt « déboussolés », « on est dans une société d’adultes qui craignent de mal faire », indique P. Jeammet, psychiatre pour adolescents, qui ajoute : « les parents rencontrent deux types d’impuissance, l’une, objective, fondée sur des conditions matérielles et sociales très défavorables, l’autre, plus subjective, en découle en partie ». M. Mohammed, sociologue post-doctorant (Cesdip-CNRS) indique que « quand la délinquance émerge, les parents s’investissent, cherchent à agir, multiplient les partenariats. Cela marche ou pas, et dans le dernier cas, leur conduite dépend de la manière dont ils anticipent le résultat, ce n’est que lorsqu’ils pensent avoir tout tenté qu’ils baissent les bras ».

Deuxième constat : la stigmatisation est contreproductive

Le même chercheur poursuit en soulignant les 2 types de regards structurant les discours sur les parents : le premier « misérabiliste » (leur statut social, leur image publique), le deuxième « défiant » (relevé des contentieux et passifs en jeu à l’adolescence des enfants, violence, rejet du père ou de la mère, etc…). En réalité, ces regards disqualifient, délégitiment de manière temporaire et sélective (sur la dimension normative de l’éducation). Ils favorisent l’amplification de ruptures sociales (perte d’emploi, divorce, déménagement, décès, transfert d’autorité, glissement des normes parentales ou scolaires des jeunes vers les conduites déviantes, la rue…).

Troisième constat : les exemples étrangers et leurs apports

Pour la co-production de la sécurité par la responsabilisation des parents, de nombreux dispositifs ont été initiés d en Amérique du Nord, dans les années 1980 et se développent en Europe et au-delà depuis les années 1990. Le modèle le plus courant dans les pays anglo-saxons : les obligations formelles (les « parental orders ») à suivre des stages parentaux (« family group conférence ») visant à développer des compétences nouvelles (« parental skills »), ces dispositions visant principalement des mères isolées en situation de précarité. Aux Etats-Unis, la responsabilisation prend dans certains États un visage plus répressif. Pour ceux qui s’y intéressent, le dossier préparatoire (40 pages) du colloque comporte de nombreux retours sur les politiques (4 types de politiques) et dispositifs de responsabilisation (Angleterre, Nouvelle Zélande, Belgique, Etats-Unis etc…). Les retours des experts sont en tous cas convergents : les « parental orders » (1300 familles en Angleterre depuis 2003) n’auront pratiquement aucun impact sur le comportement des enfants à long terme (dixit D. Munton, du Ministère de la justice britannique), ces dispositifs n’auront qu’une faible incidence sur la prévention de la délinquance.

Quatrième constat : la situation française

Le dernier retour des experts concerne la France : si les nouveaux outils ont donné lieu à des discours enflammés, ils sont pourtant restés lettre morte (aucune suppression d’allocation familiale depuis 2004, des contrats de responsabilité parentale très exceptionnels, aucun stage de responsabilité parentale).

Finalement, le premier retour des politiques (préférer des dispositions basées sur le volontariat, l’aide et non sur la punition) indique, selon les chercheurs, un véritable positionnement : les politiques de responsabilisation, avec leurs défauts (vision mécaniste, infantilisante ou stigmatisante) sont essentiellement symboliques. Selon E. Burney (Institut de criminologie de Cambridge), elles « servent plus à afficher des valeurs qu’à prévenir réellement la délinquance ».

Je ne saurais mieux dire

                                                                    Daniel GACOIN

La responsabilité des Agences Régionales de Santé (ARS) sur le secteur médico-social : se réjouir ? s’inquiéter ?

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Les récents propos du Ministre de la Santé sur les ARS…

La Ministre de la Santé, a évoqué, le 4 mars dernier, sa vision des futures Agences Régionales de Santé (ARS) se substituant, en 2009, aux Agences Régionales de l’Hospitalisation (ARH). Sa présentation, reprise surtout par la presse spécialisée, indiquait également le futur rôle de ces ARS pour le secteur du handicap et des personnes âgées dépendantes : elles auront en effet, à partir de 2009, dans leur périmètre « la partie sanitaire du médico-social », celle qui est financée par l’assurance maladie.

… qui suivent des rapports officiels

L’annonce confirme, pour le secteur médico-social et avec la crainte de certains ou la satisfaction d’une clarification attendue pour d’autres, des propos constants des pouvoirs publics, depuis des années. Elle est fidèle aux conclusions, fin janvier 2008, du préfet Philippe Ritter, en charge d’un rapport (suivi d’une mission d’un parlementaire, M. Yves Bur) sur les missions des ARS. Selon le rapport  :

• Leur mise en place l'an prochain constituera « une des plus importantes réformes institutionnelles de ces dernières décennies ».
• Elle accentuera la territorialisation des politiques de santé, renforcera leur caractère préventif ou  pourra « promouvoir l'efficience hospitalière », dans le cadre d’un pilotage unifié au niveau régional.
• Les futures ARS devront disposer d'un « vaste » champ d'intervention : le soin (de la médecine libérale aux hôpitaux), la santé publique et de prévention (dont expertise, veille et alerte sanitaire), l'accueil des personnes âgées et handicapées dans les établissements médico-sociaux, et la formation (celles des médecins, mais pourquoi pas en travail social ?).

• Cela entraînera une recomposition du « paysage institutionnel » : les ARS se substitueront aux ARH, mais aussi aux Unions régionales d'assurance maladie, aux Missions régionales de santé, et aux Groupements régionaux de santé publique.

• Avec un statut d'établissement public administratif, les ARS devraient être dirigées par des « exécutifs forts », nommés en Conseil des ministres et « responsabilisés sur des résultats » reliés à un « outil global de planification stratégique » et à des schémas régionaux (SROS, mais pourquoi pas, demain, des SROMS ?).
• Un projet de loi définitif devrait être proposé à l’été 2008.

… et annoncent (encore !) un changement

Cette réforme va se mettre en place, c’est évident. Pour les secteurs du handicap et des personnes âgées, c’est une autorité de régulation de plus. Le prolongement ? Un encadrement supplémentaire des établissements et de la planification territorialisée des dispositifs, une administration nouvelle (à côté de la CNSA, de l’assurance maladie, des DDASS et DRASS maintenues, mais dont le rôle comme autorité de contrôle se réduira - pardon… sera reconfiguré pour reprendre les termes employés -, des départements et des MDPH, des régions). Encore un changement présenté comme « fondamental » : si l’on ajoute les lois du 2 janvier 2002 et du 11 février 2005, les Contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (encore sous l’égide des DDASS, mais pour combien de temps ?), les territorialisations diverses, l’inflation réglementaire des 8 dernières années, etc… etc… Les acteurs du médico-social ont l’impression d’un véritable tournis sans fin.

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Revenir sur l’histoire de ces ARS …

Les ARS sont pensées depuis longtemps : le rapport Santé 2010 de la commission Soubie de 1993 préconisait déjà leur création, comme modèle régionalisé (avec des enveloppes régionales sur la base des coûts moyens par assuré et de la responsabilisation des agences), pour conduire les politiques de santé, en hospitalier et en ambulatoire, au plus près des nécessaires coordinations de dispositifs divers (de soins, de prévention, etc…) devenus inflationnistes et peu régulés. La première étape a été la mise en place en 1996 des ARH (concentrées sur le sanitaire et notamment l’hospitalisation) : l’ARH définit les territoires de santé (par activité et par établissement), arrête la dotation financière de chaque établissement et les contrats d’objectifs et de moyens, arrête le schéma régional d’organisation sanitaire, etc… etc… En 2004, la loi du 13 août sur l’assurance maladie décide de reprendre les intentions plus larges de 1993 et décide une expérimentation des ARS dans certaines régions (sans préciser lesquelles…). C’est dans cette continuité qu’il faut donc inscrire les perspectives travaillées aujourd’hui.

… et sur leurs missions

La création des ARS, nouvelle étape, se comprend comme un modèle de gouvernance, de pilotage, maintenant en même temps d’autres légitimités : ne pas atomiser le rôle de l’État, ne pas étatiser l’assurance maladie, ne pas dénier le rôle des départements, etc… Les objectifs  de ces ARS :

• Renforcer le caractère préventif des politiques de santé, les territorialiser dans le cadre des régions,
• Coordonner les dispositifs, les efforts dans l’accès aux soins, dans la fluidité des parcours des patients et des usagers,
• Planifier les équipements, sans intervenir apparemment dans les décisions de dépenses, les budgets, les contrôles : pas d’évolution par exemple du nombre d’établissements, de l’offre de service dans un territoire sans visa des ARH, ceci au détriment des actuels schémas départementaux établis de façon plus concertée,
• Elargir à l’ensemble du nouveau champ de compétences (donc au médico-social) l’actuel rôle des ARH (arrêter les dotations d’établissement, des CPOM, des SROS, etc…)

… pour mieux anticiper l’avenir

Je prédis une évolution au-delà de cette réforme : une construction plus précise encore du détachement du secteur médico-social avec le secteur social. Certaines fédérations d’employeurs (FEGAPEI pour la citer explicitement) fonctionnent déjà avec ce schéma. Les conséquences : une « sanitarisation » des approches pour les personnes dépendantes ou handicapées, plus loin, une direction des établissements médico-sociaux (via les CPOM), puis la démarche spécifique de l’accréditation (adieu l’évaluation à la mode 2006-2010), sous le pilotage des ARS, et avec la poursuite de responsabilités apparentes (et les administrations croisées qui vont avec…) des autres instances du secteur (État, région, département, assurance maladie) … On ne jettera rien, mais les ARS piloteront tout.

Trois positions

• Ce clivage en deux secteurs (médico-social et social) est une erreur de fond, il est indispensable de penser, pour le travail social, les accompagnements et dispositifs dans une articulation (la démarche de soins reliée à la construction du lien social).
• Deuxième position : la réforme, si elle a un sens, va contribuer, sous le vocable de « la gouvernance « (mais avec un détournement du concept), à rendre illisible, complexe, plus cher, inefficient, le secteur médico-social. Le grand public n’y comprendra plus rien…
• Troisième position : je m’interroge… sur le climat permanent de réforme que vit le secteur médico-social. Quand s’arrêtera t-on de redéfinir sans cesse le pilotage de ce secteur, sans avoir tiré les leçons des réformes précédentes, sans même les avoir mises en œuvre en totalité, sans communiquer d’abord sur la politique recherchée ?

                                                            Daniel GACOIN