Daniel Gacoin

Le 20ème anniversaire de la Convention Internationale des Droits de l’Enfant (CIDE)

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Ayant déjà commenté les inquiétudes sur la suppression possible de la Défenseuse des enfants (voir mon billet du octobre 2009) et, par extension, le 20^ème anniversaire de  la Convention Internationale des Droits de l’Enfant (CIDE), il me semble intéressant de vous inciter à consulter un site qui vient d’être créé par l’Union Nationale des Associations de Sauvegarde de l'Enfance, de l'Adolescence et des adultes (UNASEA).  

Ce site présente l’ensemble des informations pratiques concernant les droits des enfants et leur mise en œuvre concrète par les pays signataires de la CIDE :

> Le texte et le résumé des droits fondamentaux,

> Le contexte de son élaboration et de son adoption,

> Les pays signataires et leurs engagements,

> La position de la France et ses rapports dans la mise en œuvre de la CIDE devant l’ONU,

> Les principaux acteurs de la défense et de la promotion des droits de l’enfant,

> L’agenda des manifestations du 20ème anniversaire de la CIDE (colloques, concerts…),

> Des ouvrages de référence,

> Une revue de presse,

> Des documents téléchargeables et des liens vers d’autres sites. 

N’hésitez pas : consultez-le (en cliquant sur le présent lien), diffusez son existence…  

Daniel GACOIN  

PS : Concernant les manifestations du 20 novembre 2009, j’hésite, mais je suis très tenté par le Concert organisé par la Solidarité Laïque et l’Association « C’est le droit des enfants ». Il se déroule vendredi soir au Cirque d’Hiver, avec Dominique Dimey (et des chansons de son dernier album « Ouvrez vos mains »), Jacques Higelin, Nicole Croisille, Rufus, de nombreux musiciens, la maîtrise du conservatoire du 6ème arrondissement et de nombreux enfants ambassadeurs venus de Colombie, du Sénégal et de villes françaises… Pour vous inscrire ou pour plus d’information, allez sur le site : www.ouvrezvosmains.com

Le dernier rapport de la Cour des Comptes sur la protection de l’enfance : questions persistantes et esquisse de solutions…

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Un secteur d’activité très spécifique …  

À l’heure des recompositions dans l’action sociale, une analyse de la situation de la protection de l’enfance s’impose. Initiée par des associations caritatives (œuvres religieuses ou laïques pour enfants délaissés, abandonnés, maltraités), la protection de l’enfance est prise en charge par la puissance publique depuis 50 ans dans le cadre de l’aide sociale obligatoire et a été confiée, après la décentralisation, à chaque Conseil général (CG) pour une part, à la Justice pour une autre. La mission de protection des enfants en danger dans leur milieu s’est ensuite réorientée, jusqu’à la loi du 5 mars 2007, vers une prévention des « difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l’exercice de leurs responsabilités éducatives », vers l’accompagnement « des familles » et, « le cas échéant, selon des modalités adaptées à leurs besoins, la prise en charge partielle ou totale des mineurs ». Ceci s’appuie sur les droits et devoirs de l’autorité parentale (article 375 du Code civil, construit par ordonnance en 1958, modifié par la loi de 1970 puis celle de 2002) avec leurs conséquences : « si la santé, la sécurité ou la moralité d’un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises, des mesures d’assistance éducative peuvent être ordonnées par la justice ». Ces mesures sont complétées par de possibles décisions administratives (assistance éducative, accueil provisoire) décidées, avec demande (ou accord) des parents, par le président du CG et son service d’Aide Sociale à l’Enfance (« l’ASE »).  

… en pleine évolution... 

La protection de l’enfance s’est transformée après les années où peu de place était donnée aux parents et aux mineurs concernés : après un rapport mythique (rapport Bianco-Lamy, l’Aide à l’Enfance demain, contribution à une politique de réduction des inégalités de 1980), la décentralisation de 1982 sera suivie de mini-réformes visant des pratiques préventives, la prise en compte de l’autorité parentale et un suivi des parcours des enfants dans la continuité. La loi du 5 mars 2007 a confirmé, dans un large consensus, ces ambitions : élargir la mission au soutien des parents, énoncer le pilotage central du président du CG (notamment en matière de signalement), limiter le passage par la justice. Le législateur a voulu éviter une branche judiciaire de la protection de l’enfance coupée des autres dispositifs, « avec le risque à la fois de suréquipements et de filières ségrégatives ». Reste néanmoins maintenu un paradoxe : un volet judiciaire de la protection de l’enfance, avec des décisions autonomes des juges des enfants, couplé avec une place de pilote du Conseil général (responsable de l’ASE, pilote de la protection de l’enfance et, en même temps, exécutant des décisions de justice).  

… et le besoin de mesurer les réalités  

Du fait de ce paradoxe, je m’inquiète d’un renforcement des ambiguïtés avec la loi à venir sur les collectivités locales. C’est pourquoi il m’a semblé utile de relire le dernier rapport sur la protection de l’enfance publié par la Cour des Comptes en octobre 2009, deux ans après la loi du 5 mars 2007.    

Un rapport édifiant …  

Ce rapport (téléchargeable en cliquant sur le présent lien) part d’un enquête réalisée auprès des services de l’ASE de 17 départements, de 5 foyers ou centres départementaux de l’enfance, des services de la protection judiciaire de la jeunesse, de 18 tribunaux de grande instance, de 10 services de gestion de la tutelle des pupilles de l’État (au sein de DDASS), de 5 grands organismes associatifs (des fédérations, mais également la Fondation d’Auteuil, la Fondation de l’enfance…) et enfin d’établissements gérés par des associations dans 5 départements. Il y avait de quoi brosser un tableau détaillé et complet, il s’est également avéré sévère et édifiant.  

… avec une première partie consacrée à l’entrée dans le dispositif...  

Est rappelée en préambule la porosité des frontières de la protection de l’enfance : la prévention spécialisée, la protection maternelle infantile sont proches, voire y sont incluses, la protection judiciaire également, etc. Les budgets sont considérables : les budgets de l’ASE représentent près de 8,4 %, (en moyenne) de celui des CG, occupant la 3^ème place dans leurs dépenses (après le RMI / RSA et les charges liées aux personnes âgées). Ces budgets ont augmenté de 10 % de 2002 à 2007. Le nombre des bénéficiaires est considérable : 292 417 mineurs ou jeunes majeurs. La moitié d’entre eux correspond à des jeunes « placés » : confiés à l’ASE (et placés en établissement ou dans une famille) ou placés directement par un juge. L’autre moitié bénéficie d’une mesure d’action éducative en milieu ouvert (AEMO, chez et avec les parents) décidée par le juge des enfants ou d’une action éducative à domicile (AED) décidée par l’ASE et les parents. Ce nombre a augmenté de 7,40 % (pour 10 % d’augmentation des budgets !) entre 2002 et 2007 : + 5 % de mineurs placés, + 10 % de suivis à domicile.   Les premiers constats de la Cour des comptes sont précis :

> D’abord le constat du maintien d’une forte majorité de décisions judiciaires : 80 % des mesures sont décidées par le magistrat (malgré le pilotage officiel du CG). La Cour des comptes s’étonne de cette persistance, d’autant qu’une comparaison avec d’autres pays européens (tous ayant la possibilité d’une double approche : soutien par décision administrative ou par décision judiciaire), montre que la France est une exception (on y choisit un soutien des familles, par intervention judiciaire, sans avoir épuisé les autres perspectives de soutien, on se « couvre » en signalant à la justice, etc.). Rappelons toutefois que ces constats ne prennent pas en compte les toutes dernières évolutions liées à l’application de la loi du 5 mars 2007.

> Ensuite une absence de recensement précis des informations préoccupantes et signalements dans les départements : la mission de l’observatoire national de l’enfance en danger (ODAS) pour un tel recensement est rappelée, sans position précise sur les supports pour réaliser ce recensement (voir mon billet sur le débat à propos du fichage des situations). La Cour des comptes pointe également les actions très inégales, d’un département à un autre, pour diffuser les circuits de signalement.

> Également, une forte propension des juges à placer des enfants, non directement dans des établissements, mais en les confiant à l’ASE (dans 75 % des situations).

> En outre, une organisation très disparate d’un département à un autre : organisations déconcentrées ou concentrées, absence de projet de service de l’ASE, procédures insuffisamment formalisées, évaluations des situations établies de manière très aléatoire,

> Enfin une organisation et des pratiques des magistrats très diversifiées.  

… et une deuxième sur l’organisation ou les accompagnements  

Les constats qui suivent sont encore plus incisifs :

> La très forte implication / délégation du secteur associatif (en milieu ouvert comme en hébergement) : si leur participation au service public est confirmée sur un plan légal, le rapport pointe les situations institutionnelles très diversifiées et la faible homogénéité des pratiques et contrôles.

> La marginalisation des services de l’État : ce dernier reste certes tuteur des pupilles de l’État (les départements en assurant la garde), mais le désengagement de la PJJ sur les mesures civiles est quasi généralisé (0,4 % des mesures de placements et 7 % des mesures d’AEMO). L’évaluation de la deuxième phase de la décentralisation (mesures civiles des magistrats confiées systématiquement au département) devant être réalisée en 2009, la Cour des comptes n’a pu donner son avis sur le thème.

> Des schémas départementaux qui présentent de fortes faiblesses : absence d’évaluation précise des besoins, programmation peu contraignante, absence de suivi des mises en œuvre.

> Des établissements en place depuis longtemps et évoluant peu dans leurs pratiques : leur autorisation, les contours de leurs activités ne sont pas véritablement réexaminés par les départements, sans contrats pluriannuels, avec des financements construits sur la reconduction automatique de moyens, l’offre de service restant rigide (évolution des capacités installées très infime : en 10 ans, + 6 % de places en foyers de l’enfance, - 1 % des places en maisons d’enfants), avec des faibles propositions innovantes, des modalités de contrôles diverses (tatillonne sur les chiffres parfois, peu probantes sur les pratiques souvent).

> Des prises en charge à domicile diversifiées, mais avec, dans certains types d’intervention (AED et AEMO), des contenus et une portée éducative très mal cernés : faible contrôle qualitatif, projets indicatifs, etc.

> Une prise en compte des droits des familles a priori effective, mais peu cernée dans les contrats entre les départements et les structures d’accueil, en parallèle avec des pratiques problématiques : ruptures fréquentes des prises en charges, générant des parcours longs et chaotiques, détournement de l’accueil d’urgence, préparation des sorties inégalement organisées et soutenues. > Un fort retard sur les modalités d’évaluation des établissements et services : « mi-2009 », nous est-il dit, « ce dispositif est embryonnaire ».    

Les perspectives  

J’ai été frappé par les perspectives proposées : demander que l’État définisse des objectifs clairs, une stratégie visible, notamment dans les élaborations de schémas départementaux, même si ceux-ci sont de la responsabilité des collectivités locales. Le rapport va plus loin, indiquant une possible recentralisation, certes limitée, des approches : élimination des disparités financières (dépenses par habitant de moins de 20 peuvent aller du simple au triple d’un département à un autre !), élimination des disparités dans les critères d’évaluation des situations, énoncé de critères de performance, structures statistiques nationales (DREES, ONED, etc.) permettant de mieux connaître les réalités, mise en œuvre effective des décisions de justice (notamment par la PJJ, avec des indicateurs de suivi de cette réalité), évaluation des résultats, fonds national de financement permettant d’avancer, conformément aux engagements énoncés par l’État, dans la mise en œuvre de la loi de mars 2007.  

Certes, ce rapport pose une difficulté : il ne prend pas en compte les changements récents, il répète des constats largement connus (voir l’excellent livre collectif de 2008, la Protection de l’Enfance, coordonné par Francis Batifoulier chez Dunod). Mais j’approuve sa préconisation d’une politique quantitative et qualitative régulée par l’État. Il est utile que diminuent certaines dérives (elles ne sont pas généralisables, il existe même des exemples contraires) quand des politiques départementales conduisent au suréquipement des structures bureaucratiques des CG et au sous-financement des projets et des accompagnements des familles et des jeunes. On s’y centre davantage sur des tableaux, des objectifs de réduction des activités, sans discernement ni référence à des objectifs réels, ni même connaissance des réalités de terrain. On y développe des référents de situation insuffisamment impliqués dans de véritables accompagnements, peu disponibles dans la continuité. On y crée des situations de pression sur les établissements pour des changements, sans élaboration autre que des politiques du chiffre. On y présente des objectifs stratégiques, mais avec un véritable « empirisme pour un budget public pourtant considérable, sans contrôle des acteurs de la protection de l’enfance, ni connaissance de l’efficacité de ces interventions » (dixit la Cour des comptes). Ce sont, dans ces cas, des formes nouvelles de management, assez suffisantes dans leur expression, très étriquées dans leur réalité avec notamment des objectifs départementaux à courte vue, qui progressent et qui révèlent, finalement, une face cachée et problématique de la décentralisation.  

Daniel GACOIN

Les évaluations externes des établissements et services sociaux et médico-sociaux devront-elles être rendues publiques ?

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Le grand public et les professionnels des établissements et services sociaux et médico-sociaux n’ont peut-être pas entendu un propos particulier de la Secrétaire d’État chargée des Ainés, Madame Nora Berra, fin octobre au Sénat. Elle y était interpellée sur la suite donnée à l’affaire de Bayonne. Pour mémoire, une maison de retraite privée, Les Colombes, y a été fermée de manière immédiate par arrêté préfectoral à la suite de la découverte de faits de maltraitance ( défaut de surveillance et d’hygiène, personnes attachées dans leur lit au milieu d'excréments ou victimes de violences physiques). Les faits étaient graves, méritaient d’être traités sans délai, sévèrement, justement. Ce fut le cas.

Mais, comme souvent, les responsables politiques se croient obligés d’en rajouter, en mettant en avant des mesures généralisées portant l’opprobre sur l’ensemble des maisons de retraite. Comme cela a déjà été le cas en 2008 pour Valérie Létard, Nora Berra a cru bon d’indiquer, au-delà de son sentiment d’indignation, qu’elle souhaitait faire avancer une obligation de « rendre publiques les évaluations des maisons de retraite de façon à éviter la maltraitance ». Elle a ainsi affirmé : « il s’agit de promouvoir une véritable culture de la « bientraitance » et d’éviter le fléau de la maltraitance passive. Pour ce faire, le Gouvernement a décidé, dans les trois ans qui viennent, de former à cette notion l’ensemble des personnels soignants qui œuvrent auprès des personnes âgées. La réponse à la maltraitance est double : l’information et la transparence ». Et c’est ainsi qu’une confusion s’instaure car le propos confirme que, selon certains responsables :

> La maltraitance pourrait être généralisée : « Chaque année, des milliers de cas de maltraitance rythment encore la vie des maisons de retraite françaises », a t-il été soulevé au Sénat,

> L’évaluation serait un des outils du contrôle, construite sur un contexte, non de recherche ouverte de progrès, mais de suspicion,

> L’évaluation devrait (s’il le faut avec une obligation législative : encore l’idée d’une loi énoncée dans la foulée d’un fait divers) être transparente, rendue publique, ce qui permettrait au grand public de savoir à quoi s’en tenir, de discerner parmi les institutions. Cela laisse ainsi penser que les évaluations externes décriraient dans le détail, en toute clarté, sans précaution, des processus de maltraitance active ou passive. Cela laisse croire également que les évaluations seraient suffisamment lisibles pour être accessibles à tous. Cela laisse imaginer enfin que tous les problèmes méthodologiques, juridiques, éthiques qui se poseraient en cas de publication des évaluations externes seraient facilement résolus.

La confusion est d’autant plus importante que ces propos contredisent l’objet de l’évaluation, défini par la loi et des textes réglementaires ou d’orientation. Dans les textes officiels, l’évaluation est une démarche « permettant d’interroger les pratiques et leurs effets », non une vérification du respect de procédures ou de l’absence d’une maltraitance. Toujours dans les orientations officielles, elle est constituée par des constats qui peuvent être partagés entre parties prenantes, mais qui ne sont pas destinés à être communiqués largement au grand public. Enfin, les textes officiels rappellent que l’évaluation ne devrait pas servir à des comparaisons entre institutions. Or la Secrétaire d’État, derrière ses propos sur l’information et la transparence, parait rechercher un repositionnement de l’évaluation à travers une conformité apparente à des standards, des garanties et un contrôle centré sur la maltraitance. Elle va ainsi favoriser des déguisements, des présentations apparentes, pas forcément une recherche de progression… Voulant bien faire, la Secrétaire d’État en a rajouté à partir de l’affaire en cours, au point de fragiliser la position de l’évaluation, même si elle a exprimé tout haut ce qu’une partie des responsables publics pensent tout bas !

Il me semble donc particulièrement nécessaire d’affirmer ici l’idée d’une évaluation sérieuse, rigoureuse, professionnalisée, dégagée de tout contexte médiatique et passionnel, nettement différenciée d’une mission de contrôle et de son corollaire, la garantie d’une absence de maltraitance, en éliminant toute perspective de communication grand public ou de comparaison d’une institution à une autre.

 

Daniel GACOIN

Une nouvelle importante : une première étape positive dans la réforme du système de couverture santé aux Etats-Unis…

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Une bonne nouvelle est arrivée ce week-end : la Health Bill, la réforme de la couverture santé aux Etats-Unis portée par le Président Obama, vient de remporter sa première victoire. Ce texte de 2.000 pages, a été adopté par la Chambre des représentants samedi 7 novembre par 220 voix contre 215, à l'issue de 12 heures de débats. Certes, il reste encore le dernier pas à accomplir : l’adoption par le Sénat où le vote risque d’être plus serré, mais le projet est maintenant un peu plus sur les rails.  

Pour tous ceux qui s’intéressent à l’évolution des systèmes de protection sociale dans le monde, et non seulement aux visions franco-françaises (marquées par la certitude d’avoir le seul système inspiré par de vrais principes universels et par le mépris des autres, notamment anglo-saxons), c’est une affaire importante. La réforme de la couverture santé propose un compromis « acceptable » entre une approche beveridgienne ou bismarkienne (système assurantiel ou universel, géré paritairement ou par l’État, couplé à un système d’aide sociale solidariste) et une approche libérale (système par assurance privée, avec gestion des situations des plus pauvres par la puissance publique).  

L’esprit de la réforme Obama pour les dépenses de santé est en effet une combinaison originale : sans bouleverser le système en place aux États-Unis, il maintient l'assurance privée mais propose de mettre en place un régime alternatif (c'est-à-dire concurrent des assureurs) qui permettrait de peser sur les coûts, et ainsi d'améliorer la couverture des Américains tout en facilitant la maîtrise des dépenses. A noter en effet, le coût de la santé des américains est une grande préoccupation, peu commentée par les média français : les américains lui consacrent 18 % de leur PIB, contre 11 % en France (pourtant parmi les pays les plus dépensiers en Europe). Il est intéressant de relire le dossier de la Revue Études et Résultats (cliquer sur ce lien pour le télécharger), toujours aussi précieuse, de la Direction de la Recherche, des Études, de l’Évaluation et Statistiques (Ministère de la Santé) qui présentait en 2001 la couverture maladie et l’organisation des soins aux Etats-Unis.  

Les résultats positifs avec cette réforme Obama :

> Les américains sans couverture maladie (plus de 46 millions d'Américains, 16% de la population) se verraient proposer une assurance santé, à des prix abordables, par un organisme servant d’intermédiaire entre assureurs et assurés.

> Pour les personnes assurées par une assurance privée, à partir du choix de l’employeur, ce dernier aura le choix entre contracter une assurance privée comme aujourd'hui, ou payer une cotisation dans le nouveau système (prix plus abordable). Rappelons qu’aujourd’hui 60% des Américains entrent dans une couverture assurantielle privée ressemblant à des mutuelles, la cotisation pouvant faire partie de la rémunération quand l’employeur est à l’origine du choix et l’intermédiaire (ce n’est pas une obligation), chaque partenaire-assureur pouvant d’ailleurs être un « HMO » (Health Management Organisation), c’est-à-dire un assureur s'appuyant sur un réseau de prestataires de soins (dans ce cas, l'assuré ne peut consulter que les praticiens du réseau). A noter, ce système est extrêmement coûteux en argent et en santé (les HMO sont désignées comme responsables de la mort de nombreux américains, par leur refus de certains soins !! cf les caricatures présentées ici). 

> Enfin pour les 25 % de personnes qui bénéficient d’un système public, rien ne changerait, soit pour le système Medicare (pour les personnes de plus de 65 ans ou invalides), soit pour le système Medicaid (couverture pour les plus pauvres, gérée à un niveau fédéral, c’est-à-dire par chaque état), ces systèmes ayant été mis en place a minima par Clinton en 1995 (voir le contexte de ces systèmes et la réorganisation de l’aide sociale aux Etats-Unis dans le billet de ce blog d’août 2007 en cliquant sur ce lien) après l’échec de réformes plus ambitieuses.  

Les résultats plus problématiques de la réforme :

> Le président Obama s’est engagé dans un processus qui abandonne toute idée d’une couverture-santé universelle, et qui maintient le pouvoir et les pratiques des assureurs et notamment les HMO.

> La réduction des dépenses de santé peut être un élément positif si elle est réalisée avec discernement, malheureusement, il est à craindre une « politique du chiffre » a minima, qui liera la baisse du coût des assurances à une baisse de prestations.

> Cette question du système de santé n’est qu’un élément de la protection sociale, et sur le fond, c’est l’ensemble de la protection sociale (risque vieillesse, risque emploi, risque famille) qu’il conviendra à terme de penser dans une vision assurantielle ou solidariste rénovée.  

Un dossier à suivre donc, ne serait-ce que parce qu’il concerne la possibilité pour une société d’élaborer avec raison et avec passion, un compromis social, possibilité que nous avons un peu perdue en France.

Daniel GACOIN

A lire (+ + +), intéressant : « La peur du déclassement » d’Éric Maurin

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Un ouvrage dans la collection « La République des idées »…  

La dernière livraison de la collection La République des idées, ce regroupement d’auteurs animés par Pierre Rosanvallon, historien bien connu pour ses idées sur l’histoire du social (voir « La crise de l’État Providence » en 1980 et « La nouvelle question sociale » de 1995) est un ouvrage au titre bien attirant : « La peur du déclassement ». Sorti en septembre, rédigé par l’économiste Éric Maurin, il a suscité de nombreux commentaires. J’en conseille la lecture, même si je formule des réserves, comme vous le verrez ici. Comme toujours, la collection La République des idées et son site voisin, La vie des idées, sont une mine pour penser, anticiper, comprendre, espérer dans la vie publique… 

… construit sur une ambition originale …  

L’auteur est déjà connu pour « L’égalité des possibles » en 2002 (sur la fragilisation et la personnalisation croissantes des relations d’emploi) et « Le ghetto français » en 2006 (sur les zones de relégation que sont devenus certains quartiers dévastés par l’échec et la pauvreté). Pour ce nouvel ouvrage, il est parti d’un constat : de nombreuses études, ouvrages, propos publics, parlent du déclassement, peu traitent de la « peur du déclassement » et de sa progression depuis de nombreuses années. Il se propose ainsi de développer une sociologie des récessions qui ont suivi la période des Trente Glorieuses, vue sous l’angle de la « peur du déclassement ».  

… avec un premier angle de travail …  

Il étudie tout d’abord les processus et représentations générés par les crises économiques passées. Deux phases principales sont présentées :

> L’impact de la crise économique du milieu des années 70 et la production, par conséquence, d’un nouveau compromis social : le système de protection des emplois et de garantie de salaires stables ayant alors été pris à revers par la crise économique, les emplois se sont développés à travers de nouveaux statuts. La conséquence : une société structurée par une hiérarchie de statuts, avec de faibles courants de mobilité entre ces derniers (stabilité pour les personnes en Contrat à Durée Indéterminée, au contraire des personnes en Contrat à Durée Déterminée, et notamment les jeunes dans une relégation importante). La thèse, c’est que les inégalités de statut diffusent des déclassements certes, mais qui restent globalement circonscrits à des groupes sociaux relégués (une relégation acceptée par le corps social pour préserver les statuts stables ou protégés), alors que la peur du déclassement se diffuse plus largement.

> L’impact de la crise de 1993 avec des conséquences spécifiques : on y trouve notamment le maintien d’une intégration de 10 % des jeunes d’une génération dans la fonction publique, mais pour des jeunes surdiplômés (ce qui générera une plus grande frustration par faiblesse d’accès de ces surdiplômés au statut A de la fonction publique, malgré la réalité d’un statut protecteur). On y trouve surtout le mouvement social de l’hiver 1995, à entendre comme une volonté de personnes protégées de défendre leurs acquis, suivi du développement et de l’essor d’un syndicalisme de résistance et d’un « tropisme antilibéral des classes moyennes du secteur public ». Plus globalement à l’issue de cette période (1003-2005), s’il existe toujours des inégalités entre France « d’en haut » et France « d’en bas », l’opposition entre classe moyenne du secteur privé (menacée d’un déclassement effectif) et classe moyenne du public (menacée d’un déclassement symbolique) a disparu.

… puis un deuxième …  

L’auteur se livre ensuite au démontage du vecteur présenté, le plus fréquemment, comme symbole du déclassement : la perte de valeur des diplômes. Certes, constate-t-il, le nombre de diplômes s’accroît (sans résoudre la progression de l’inégalité des statuts scolaires, malgré la démocratisation de l’enseignement), mais cela n’entame pas, avec la crise, le maintien d’un taux de chômage faible pour les personnes diplômées. Seule est constatée une érosion de la valeur des diplômes, face à la situation du chômage, du côté des classes moyennes au-delà de la situation difficile, maintenue, pour les ouvriers et employés. L’ensemble du propos renforce le hiatus entre un déclassement réel, non généralisé mais en partie compris comme une fatalité, et une « peur du déclassement », plus universalisé et plus insupportable.  

… et enfin une interrogation actuelle  

Avec l’évocation de la crise actuelle, l’auteur interroge l’adéquation des décisions publiques : le réflexe politique immédiat vise à maintenir la protection des personnes bénéficiant d’un contrat stable (en lien avec le besoin de traiter une « peur du déclassement »), au détriment des mesures pour les personnes à la périphérie de l’emploi. La sécurisation universelle est alors moins recherchée qu’une prévention des déclassements. Or, l’auteur rappelle une réalité : une politique de protection de l’emploi s’accompagne souvent d’une baisse du nombre d’emplois, avec baisse des flux d’entrées (et de sorties) dans l’emploi, et donc allongement de la durée du chômage. En bref, l’augmentation de la protection de l’emploi crée davantage d’inégalités entre chômeurs et salariés, contribue en outre au développement d’un sentiment d’insécurité pour tout le monde, aboutit finalement à une diffusion encore plus grande de la « peur du déclassement ».    

Une conclusion générale…  

Un fait notable est repris dans la conclusion, la « peur du déclassement » n’est pas généralisée mais touche les classes sociales les plus favorisées (classes moyennes avec statut stable et protégé, classes supérieures). Aujourd’hui, une évolution fondamentale est à l’œuvre : une majorité de français estiment que leurs conditions de vie vont se dégrader dans l’avenir. Les réflexes vers des politiques de protection générant une dégradation des inégalités s’ajoutent à ce pessimisme et laissent augurer de faibles marges d’embellie.  

… et néanmoins des réserves…  

J’ai d’abord été passionné par certains passages du livre et en même temps déçu du contenu général : l’auteur proposait une « sociologie » des récessions, or nous sommes très loin d’une étude complète de l’impact des récessions sur « les représentations (façons de penser) et comportements (façons d'agir) des personnes ou des groupes sociaux ». De même, la « peur du déclassement » n’est pas véritablement étudiée. En outre, le pessimisme général d’Éric Maurin m’a beaucoup perturbé : quelle alternative au bout du compte ? Constater un cercle vicieux ? Prévoir des échecs inéluctables et croissants ?  

…et mes interrogations  

Néanmoins, si cet ouvrage permet de développer une véritable approche de la progression des mentalités (« la peur du déclassement ») et une avancée vers une politique équilibrée (réduction des inégalités et des parcours, y compris sur le long terme, plutôt que simple maintien des statuts protégés), cela peut être intéressant.  

Pour ma part, j’ai transposé la thématique exposée (ne pas écouter uniquement les personnes, groupes ou institutions qui ont peur de perdre un statut stable et protégé, survaloriser le développement des initiatives de personnes, groupes ou institutions ayant une position fragile) au secteur social et médico-social, précisément parce que je pense qu’un enjeu majeur réside, pour lui, dans cette question.  

Ainsi dans ce secteur, les financements à la baisse, les réductions de statuts très protecteurs, l’interrogation de positions établies de certaines institutions ou professions suscitent des questions, des mouvements… Mais prenons garde néanmoins à ne pas surécouter ceux qui sont les plus solides, qui mettent en avant une fragilisation pour mieux préserver des avantages au détriment de personnes, groupes ou institutions réellement fragilisés. Sortons de « la peur » donc, pour entrer « l’initiative et les projets », en soutenant ceux des plus fragiles. Pourquoi pas, par exemple, dans les appels à projets, établir des clauses de discrimination positive en faveur des institutions les plus petites ? De nombreux autres exemples pourraient être cités, tous ancrés le refus d’une polarisation de la conservation d’avantages acquis. 

Daniel GACOIN

PS : Une consultation du site La République des Idées vous donnera accès à un débat fort intéressant entre Éric Maurin et Louis Chauvel (auteur de « Les Classes moyennes à la dérive », en 2006)

Les budgets des ESAT pour 2009 : est-il raisonnable de penser à un peu plus de rationalité ?

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Une situation problématique…

Les établissements ou services d’aide par le travail (ESAT) qui permettent aux personnes handicapées de bénéficier d’une activité spécifique, comme « travailleurs handicapés », ainsi que d’activités de soutien et de formation, traversent aujourd’hui une phase difficile.

Rappelons que ces établissements étaient appelés jusqu’en 2005 des Centres d’Aide par le Travail (CAT), les premiers d’entre eux ayant été créés dès 1935 (par l’Association LADAPT de Suzanne Fouché par exemple), même si la reconnaissance réglementaire a été plus tardive : une première circulaire en 1964 (parlant de conditions de travail protégé), puis par une circulaire complète en 1978 (la circulaire dite « 60 AS » qui proposait 2 missions : des activités de production et des activités de soutien, ces dernières étant de 2 types). Les « travailleurs handicapés » oeuvrant dans ces établissements n’y sont pas des salariés au sens strict du terme. Pour cette raison, les CAT ont vécu, il y a quelques années, une campagne de dénigrement qui, prenant appui sur quelques situations particulières, n’aurait pas dû mettre en cause, me semble-t-il, leur principe même.

Les CAT ont bénéficié de la loi de 1987 pour l’intégration professionnelle en milieu ordinaire des personnes handicapées (la taxe des entreprises n’atteignant pas un pourcentage de 6 % de salariés handicapés pouvant être diminuée par les montants des marchés passés avec les entreprises de travail protégé) et devraient bénéficier de la même manière de l’augmentation de cette même taxe, en cas de non atteinte de ce taux.

Néanmoins, le budget de ces établissements (payé par l’État) en dehors du budget de l’activité commerciale, est toujours serré, n’a pas subi d’augmentation majeure depuis de nombreuses années, l’augmentation globale des financements publics consacrée au CAT puis aux ESAT privilégiant la création de places (toujours insuffisantes). Ces budgets serrés sont souvent une des causes d’une sélection des « travailleurs handicapés » admis en leur sein, sélection au profit des personnes les plus immédiatement « productives ». Or, ces budgets vont devenir encore plus difficiles.

 

… pour deux raisons majeures…

Tout d’abord, malgré les incitations publiques, les ESAT sont touchés par la crise économique : une enquête de juin 2009  (réseau GESAT) révélait que les structures interrogées estimaient une baisse d’activité productive de l’ordre de 21 % en moyenne.

 Ensuite, la pratique des tarifs plafonds : les pouvoirs publics se calent, pour définir une dotation budgétaire d’un ESAT sur un montant à ne pas dépasser, établi à partir du tarif des 10 % d’établissements au montant le plus cher, l’année précédente, plus une augmentation de 1,6 % ne couvrant pas l’augmentation naturelle de l’évolution en GVT, glissement vieillesse technicité incompressible dans la masse salariale. Cette pratique va conduire les pouvoirs publics à resserrer les budgets (lire à ce sujet un article de Lien Social du 29 octobre et la dénonciation de Gérard Zribi qui indique que les tarifs plafonds ne tiennent pas compte du déficit chronique des structures, entre 5 et 7 %). Pire, ce tarif plafond va se trouver aménagé en fonction du taux de « travailleurs handicapés » présentant certains types de handicap (notamment Infirmes moteurs cérébraux ou autistes), mais ce sont les directeurs, non des médecins, qui établiront les statistiques de ces taux.

On serre les boulons donc, malgré des lois incantatoires et généreuses (notamment la loi de février 2005 sur les droits, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées) et les ESAT vont avoir du mal à sortir la tête de l’eau.

 

… plus une situation ubuesque

Pour compléter le tableau, l’État vient seulement (le 9 octobre 2009) de donner les instructions pour lancer la campagne budgétaire 2009 : cela veut dire que c’est seulement en novembre ou décembre que les Directions Départementales des Affaires Sanitaires et Sociales (DDASS) commenceront à examiner et fixer les budgets de fonctionnement des ESAT pour 2009, certains étant fixés au début de 2010.

Il y a toujours eu du retard dans ces campagnes budgétaires, mais aujourd’hui le summum est atteint : les ESAT ont déposé leur dossier de demande de dotation budgétaire pour l’année 2010 le 31 octobre 2009, sans connaissance de leur budget 2009. Ce dernier budget sera établi alors même que l’année risque d’être largement terminée, les DDASS étant mobilisées dans la préparation de la mise en place des Agences Régionales de Santé (ARS). On croit rêver, mais non, c’est la réalité…

Pourra-t-on en revenir rapidement à une rationalité lisible, celle dont les pouvoirs publics se réclament justement pour le financement des politiques publiques ? Je formule le vœu que les dérives permanentes sur les dates d’établissement des budgets soient vite effacées par la nouvelle organisation qui sera mise en place dans les ARS. J’ai bien peur que ce vœu, largement partagé, soit tout simplement ignoré.

Daniel GACOIN

Une nouvelle phase de négociation dans la rénovation de la Convention Collective 66 : va-t-on vers un accord ?

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Une date importante…  

Le 29 octobre 2009, va se tenir une nouvelle réunion de négociation pour la rénovation et l’amélioration de la Convention Collective Nationale de Travail des établissements et services pour personnes inadaptées et handicapées du 15 mars 1966 (la CCNT 66) qui régit le cadre conventionnel de travail pour la majorité des salariés du secteur social et médico-social travaillant dans des associations à but non lucratif. Elle se déroulera au ministère du Travail, des Relations sociales, de la Famille, de la Solidarité et de la Ville, sous l’autorité des autorités publiques donc. 

… dans le chantier de rénovation d’une convention collective de référence…  

Pour mémoire, la CCNT 66 concerne 240 000 emplois, alors que d’autres conventions dans le même secteur concernent des effectifs moindres : la CCNT du 31 octobre 1951 des établissements privés d'hospitalisation, de soins, de cure et de garde à but non lucratif concerne 150 000 salariés, les accords de travail SOP-CHRS concernent 3 500 salariés (secteur de l’inclusion sociale), sans compter d’autres conventions collectives plus ciblées (CC CLCC, CC SNAESCSO, etc.).  Pour mémoire également, la CCNT 66, cadre de référence devenue opposable depuis 1967, est restée indicative, chaque employeur pouvant choisir sa convention, le ministère ayant échoué au début des années 1970 dans l’harmonisation des différentes conventions en un texte unique.  En 1975, le principe de l’agrément préalable de tous les accords entre syndicats employeurs et syndicats employés a créé un système de tutelle de l’État sur tous les textes ayant une conséquence financière notamment, le financement des activités dans ce secteur étant essentiellement public.  

La CCNT 66 se caractérise par un texte principal, des annexes et des ajouts réguliers au fur et à mesure du temps, qui l’ont rendue difficilement lisible. Deux caractéristiques majeures :

> Une classification des grilles de salaires par métiers, en référence à des diplômes (avec des progressions dans l’ancienneté valables quel que soit l’employeur en cas de mobilité, de moins en moins garanties au moment d’une embauche par les autorités publiques, des progressions moindres dans certaines catégories d’emplois),

> Un régime de congés supplémentaires généreux, inégalitaire, ne tenant pas compte de la réelle pénibilité de certaines activités et devenu difficilement applicable.  

De fait, un risque majeur s’est peu à peu installé d’une inadéquation de la CCNT 66 aux évolutions du secteur et de son possible contournement par les financeurs publics : absence d’intégration dans la CCNT de nouveaux emplois et services, faible attractivité pour certains métiers, inadéquation du cadre de travail avec les besoins des usagers, important volume de jours de congés, non prise en compte de parcours de progression professionnelle, coût financier important de la progression des salaires avec l’ancienneté, etc.

La non rénovation de la CCNT, c’est à terme son abandon au profit d’accords de travail contraints par les conditions posées par les financeurs, voire l’absence de référence à une convention nationale.

 

… après des épisodes infructueux…  

La réforme de la classification des emplois a été recherchée en vain par les 3 principaux syndicats employeurs (SNASEA, SOP, FEGAPEI) entre 2002 et 2006. C’est pourquoi ces derniers ont proposé une rénovation fin 2008, avec un accord pour une négociation paritaire de la plupart des syndicats d’employés. La proposition d’un premier texte de base, commun aux 3 syndicats employeurs (malgré la tentation solitaire du FEGAPEI) a néanmoins été jugée inacceptable, d’emblée, par les syndicats d’employés.  

… et des avancées dans un contexte heurté  

Des commissions nationales paritaires se sont ensuite réunies, au moins tous les mois depuis janvier 2009, avec des positions extrêmes pour certains syndicats d’employés (reliés à des syndicats non représentés ou des collectifs), des positions plus ouvertes de la CFDT (mais avec une ambition précise sur la valorisation des parcours professionnels et la prise en compte de la pénibilité), des positions conciliantes des syndicats d’employeurs (essentiellement le SOP et le SNASEA, qui ont accepté de retirer le texte de décembre 2008). 

Certains commissions se sont déroulées dans des circonstances difficiles : manifestations, prises de parole de collectifs ou de syndicats non représentatifs. Il convient de dire que les prises de position sont importantes, souvent de la part des collectifs, avec parfois des mots d’ordre définitifs. Néanmoins, un calendrier de négociation a été adopté, de même que le principe d’une classification des emplois et grilles de salaires par filières (formation ; éducation, intervention sociale et enseignement ; administration, gestion et logistique ; soin et paramédical ; cadre, avec distinction entre les cadres hiérarchiques et les cadres techniques) et non plus par métier dans des annexes.

C’est l’entrée dans la deuxième phase de négociation sur l’impact financier et son chiffrage qui est la plus délicate, engagée depuis septembre. Si tous les syndicats conviennent de porter le même message (l’amélioration de la convention collective de 1966 est incontournable pour notre secteur, avec un coût qui doit être financé), les syndicats d’employés n’ont pas apprécié que les syndicats d’employeurs n’aient pas fait de propositions chiffrées dès septembre. Certains syndicats d’employés n’ont pas non plus apprécié la présence de délégations non parties prenantes de la négociation (prise de parole d’un « collectif de défense de la CC 66 », présence possible de SUD et d’un représentant de ce « collectif » comme témoins des négociations).    

Une sortie possible par le haut ?  

La commission mixte paritaire de demain, 29 octobre 2009, se déroulera donc sous le parrainage du ministère, dans ses locaux. Il est étonnant de voir le ministère se situer comme modérateur et régulateur de cette négociation, puisque l’État (au sens large) est souvent une des sources de pression sur les employeurs. Mais enfin…   Cette commission mixte paritaire sera l’occasion d’examiner les propositions chiffrées des employeurs, au regard de la classification adoptée en juin (à l’exception de FO et de réserves de la CGT et de la CGC). Espérons que les points d’accord de juin trouveront leur traduction concrète dans les 5 principes adoptés :

> Une classification organisant les métiers et les emplois en filières (les 5 filières citées plus haut),

> Le niveau de qualification déterminant la classification dans la filière,

> Le recrutement de professionnels sans niveau de qualification conditionné à un dispositif de formation,

> La progression associée à l'ancienneté identique pour tous les professionnels,

> Des valorisations financières complémentaires déterminées conventionnellement dans le cadre de positions intermédiaires d'emplois. Il restera ensuite à aborder les points supplémentaires : jours de congés (sortie du cadre actuel), plafonnement de la progression dans l’ancienneté, rémunération différenciée.  

Je souhaite que les négociateurs gardent à l’esprit deux principes majeurs : l’avancée de chaque partie prenante dans une écoute du point de vue de l’autre et vers les éléments acceptables pour tous, dans l’intérêt général, le maintien nécessaire d’une convention collective, certes aménagée, mais nationale. Son existence est en effet toujours indispensable pour en faire avancer le caractère opposable, de référence, dans les négociations avec les multiples financeurs publics. Faute de quoi, des régimes très différents seront généralisés, déjà en partie à l’œuvre : des situations stables pour le « social installé » (institutions reconnues), des situations encore plus instables pour « le social fragilisé » (notamment dans le champ de l’insertion).  

Daniel GACOIN  

PS : de nombreux sites évoquent les multiples prises de position, parfois extrêmes, parfois même sans rapport avec la réalité actuelle des points d’accord. Il est possible de télécharger le point d’étape publié par le SOP et le SNASEA (deux syndicats qui vont bientôt fusionner) dans leur site commun. Le ton de ce point d’étape est mesuré et positif.

À lire, très intéressant (+ + +) : « La société de défiance » et sa question sur la perspective d’évolution de la solidarité nationale

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Une question forte…

Je commentais il y a quelques mois un ouvrage de Julien Damon sur les questions sociales (cliquer ici pour accéder à cette critique) avec des points de vue anglo-saxons. L’ouvrage citait notamment une étude publiée en France, qui au regard de notre envahissante rhétorique « solidariste », mettait en avant une réalité étonnante de défiance forte des français à l’égard des institutions, couplée avec une réalité d’incivilité.

Je me suis donc intéressé à l’étude en question parue fin 2007 : « La société de défiance, comment le modèle social français s’autodétruit ». Elle est reprise dans un ouvrage édité par les Éditions ENS Rue d’Ulm. Ses auteurs, Yann Algann (économiste et chercheur, enseignant à Sciences Po) et Pierre Cahuc (Economiste et spécialiste du travail), sont des membres du Centre pour la Recherche Économique et ses applications (CEFREMAP), dirigé par l’économiste Daniel Cohen. L’ouvrage a obtenu le prix du livre d’économie 2008.

L’ouvrage est certes un peu ancien (deux ans) mais néanmoins pose de nombreuses interrogations, et je l’ai parcouru avec délices. Je vous le recommande, il est toujours d’actualité.

 

… avec des constats de base…

 Il constate tout d’abord une installation durable chez les Français d’un sentiment de défiance profonde à l’égard des institutions, sentiment d’autant plus fort qu’il situe la France dans un extrême par rapport à de nombreux autres pays (les pays scandinaves, les pays anglo-saxons). Quelques thèmes de cette défiance :

- 52 % des Français déclarent que « pour arriver au sommet, il est nécessaire d’être corrompu » (sur 15 pays cités, la France est en 4^ème position pour la prédominance de cette position),

- 54 % des Français déclarent « ne pas avoir confiance » dans la justice, 20 % disent même « aucune confiance » (sur 21 pays cités, la France est en 3^ème position pour la prédominance de cette position),

- 24 % des Français estiment d’avoir « aucune confiance » dans le parlement (sur 24 pays cités, la France est en 5^ème position pour la prédominance de cette position),

- 25 % des Français estiment d’avoir « aucune confiance » dans les syndicats (sur 24 pays cités, la France est en 5^ème position pour la prédominance de cette position),

- Seulement 21 % des Français déclarent « qu’il est possible de faire confiance aux autres » (sur 25 pays, la France se situe presque à la dernière place)

- etc., etc.

L’étude constate une installation durable chez les Français d’un sentiment de déculpabilisation à l’égard des comportements incivils. Là aussi, le France se signale par sa situation extrême par rapport aux autres pays. Quelques thèmes de ce sentiment envers l’incivilité :

- Seulement 35 % des Français trouvent « injustifiable de réclamer indûment des aides publiques » (la France est ainsi, sur 25 pays, au dernier rang),

- Seulement 55 % des Français déclarent trouver « injustifiable d’acheter un bien dont on sait qu’il a été volé » (la France est ainsi, sur 25 pays, à l’avant-dernier rang),

- Seulement 55 % des Français déclarent trouver « injustifiable d’accepter un pot-de-vin dans l’exercice de ses fonctions » (sur 25 pays, la France est encore au dernier rang),

- etc., etc.

 

… et une analyse

 Sur le fond, l’ouvrage veut démontrer que les sentiments forts de défiance et de déculpabilisation à l’égard de l’incivilité sont le résultat de notre système de protection sociale, un système conservateur et corporatiste. Une part importante développe la concomitance entre la progression du modèle social français et la montée des sentiments de défiance et d’incivilité.

Nous sont proposés des constats :

- le renversement des attitudes vers plus de défiance et d’incivilité se situe, en France, autour de la Seconde Guerre mondiale,

- la montée d’un système de protection sociale à la fois corporatiste et étatiste est totalement parallèle à la montée des sentiments de défiance,

- l’augmentation de la peur du marché est parallèle à la montée des réglementations, mais également de l’acceptation de certains niveaux de corruptions.

 

Une démonstration qui interroge…

L’ouvrage propose, pour sortir du cercle pernicieux ancré dans nos mentalités françaises, d’aller vers une redistribution plus universaliste, une meilleure régulation de la concurrence, la sécurisation des parcours professionnels, l’activation du dialogue social, etc. Pour ma part, je trouve que la démonstration du livre est trop « téléphonée » : l’énoncé d’une hypothèse (notre forme de modèle social, étatiste et corporatiste, est porteuse d’une progression de la défiance et de l’incivilité) est suivi d’une démonstration de l’exacte concomitance entre la progression de ce modèle et celle des sentiments de défiance et d’incivilité… Or la démonstration ne prouve rien à mon sens : concomitance ne veut en effet pas dire qu’il y a relation de cause à effet.

Néanmoins, les faits sont troublants… il existe ainsi en France une conjonction :

- Une rhétorique « solidariste » et un sentiment de supériorité de notre modèle social s’expriment en permanence,

- Notre pays, à travers des systèmes de services et prestations gérés, non par une seule institution (État et/ou collectivités locales), mais par des corps intermédiaires en lien étroit avec les statuts professionnels et les modalités d’affiliation, semblerait protéger certains « privilèges » aux dépens de catégories déclassées (jeunes, femmes, immigrés, chômeurs),

- La « confiance en l’autre », ou dans des institutions de protection, est très faible (plus que dans d’autres pays),

- La banalisation d’actes d’incivilité, voire leur justification, sont plus développées que dans les autres pays.

 

… et qui ouvre des interrogations pour les institutions sociales et médico-sociales

Précisément, cette conjonction est particulièrement présente dans les institutions sociales et médico-sociales : rhétorique (ce que j’appelle les « discours à vertu incantatoire »), gestion plurielle d’un système privilégiant les institutions installées au détriment des institutions les plus fragiles (voire au détriment des populations/usagers qui sont les plus déclassés), faible confiance dans les mécanismes et institutions de régulation et de contrôle, justification de tout, y compris les dysfonctionnements parfois criants.

Et si nous en faisions un florilège, non pour affaiblir notre dispositif d’action sociale et médico-sociale, mais pour le transformer ?

Daniel GACOIN

Évaluer les « effets » et les « impacts » des activités sociales et médico-sociales : pourquoi pas, mais lesquels ?

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Le changement dans la conception de l’évaluation sociale et médico-sociale…

J’ai encore relu ces jours-ci les recommandations de bonnes pratiques professionnelles publiées par l’ANESM en juillet 2009 sur la conduite des évaluations internes dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux.

J’ai retrouvé le virage, définitivement engagé cette année, pour les évaluations dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux : mise à distance des approches « qualiticiennes » (examen d’une conformité à des standards ou référentiels), avancée vers une approche « évaluationniste » avec examen des effets et des impacts, de l’efficience des interventions (voir mes articles d’août 2009, de septembre 2009, ainsi que celui de Laurent Barbe dans les ASH le 11 septembre 2009).

Le propos de l’ANESM est très clair. Nous verrons de nombreux cabinets de conseil (y compris pour l’évaluation externe) avoir du mal à faire le pas, accrochés à des référentiels conçus comme des produits sur un marché, mais également accrochés à des visions majoritaires sur « l’accompagnement au changement » : elles considèrent que, si le management par la qualité est une production de contenus structurant les pratiques avec une mise en mouvement collective, sur le fond, ce management est un outil pour vaincre « la résistance au changement » des acteurs.

… mais des définitions qui laissent à désirer

Néanmoins, l’idée d’interroger la pertinence et efficience des actions, plutôt que leur conformité ou effectivité, me paraît une évolution positive. Donc acceptons l’idée de base d’un examen critique des « effets et impacts » des actions. Je me suis alors intéressé à la définition qui était donnée de ce qu’on appelle un effet ou un impact… Bizarrement, la définition est nébuleuse…

Si la pertinence (correspondance d’une intervention avec les besoins identifiés), l’efficacité (degré d’atteinte des objectifs spécifiques et généraux poursuivis pour la population concernée) et l’efficience (quantité et la qualité des résultats) sont définies, ce qui est proposé pour définir un effet ou un impact est peu compréhensible… C’est un peu gênant.

Le texte de l’ANESM nous indique ainsi qu’une intervention a des conséquences : des changements dans le contexte de l’intervention, dans la mise en œuvre des actions, dans leurs articulations, qui affectent les destinataires de l’intervention (les usagers)… Les effets y sont « les changements effectifs ou attendus pour les usagers, conséquences logiques d’un ensemble d’activités qui modifient leur situation ». Changement de situation ? Changement de comportement ou des compétences ? Changement dans l’environnement ? Ce n’est pas clair… Concernant les impacts, la définition est encore plus nébuleuse, ce serait des « effets à long terme » ou « l’analyse de ce qui aurait pu se passer en absence de l’intervention ». Allant un peu plus loin, j’ai évidemment retrouvé des approches, parfois contradictoires, chez différents auteurs « évaluationnistes », néanmoins le flou ou la diversité sont de règle.

Tout cela est quand même très gênant : si ce qui est le vecteur de l’évaluation ne bénéficie pas d’une définition probante… où ira-t-on ?

 

Une première proposition…

Aussi m’a-t-il semblé juste de faire quelques réflexions pour qualifier, ou définir, « l’effet » en évaluation. J’ai donc été particulièrement intéressé par la lecture du N° 5 des Cahiers de l’AVISE (Agence de valorisation des initiatives socio-économiques) qui traite de l’évaluation de l’utilité sociale d’une structure ou d’une activité.

J’en ai utilisé le contenu pour proposer une définition : l’effet est « une modification repérable (pouvant être concrètement décrite ou quantifiée), réalisée d’un temps T 0 à un temps T 1, » cette modification pouvant se décliner…

> soit sur un plan social : dans le développement d’outils pour des droits, d’une progression de l’égalité des chances ou de l’accès effectif à des droits, dans la progression de l’équité entre territoires,
> soit sur un plan personnel : adoption de nouvelles postures ou attitudes, progression dans les connaissances, dans les savoir-faire, dans le mieux-être, modification dans les interactions, les modes de relation ou d’expression,
> soit sur un plan institutionnel : une progression dans la participation à des évènements ou temps d’expression, des liens plus importants entre groupes ou institutions, des articulations et coopérations nouvelles,
> soit sur un plan économique : développement de l’emploi, coûts moindres pour un groupe social ou la société, création d’entreprises ou de richesses,
>  soit sur un plan sociétal : progression dans la citoyenneté (prise de responsabilité dans des initiatives, droits et devoirs davantage respectés), augmentation de rencontres humaines et sociales, meilleure acceptation de la différence (soit chez les usagers, soit dans le corps social),
> soit sur un plan politique : approche ou conception politique nouvelle, examen critique d’une politique, soutien d’une évolution ou d’un ajustement,
> soit sur un plan environnemental : progression dans le respect l’environnement, avec pratiques de sauvegarde et progression d’une vision à long terme de la conséquence des actes.

Je retiens tout d’abord, pour l’évaluation des activités d’un établissement ou d’un service social ou médico-social, la dimension personnelle : adoption de nouvelles postures ou attitudes, progression dans les connaissances, dans les savoir-faire, dans le mieux-être, modification dans les interactions, les modes de relation ou d’expression.

 

Une deuxième proposition…

Mais il me semble que la modification, résultat éventuel d’une prestation, serait limitée si elle n’abordait pas la question de fond posée par « la relation de service » construite, non uniquement sur une prestation qui transforme, mais sur une interaction qui permet à l’usager, au bénéficiaire, d’être co-acteur de la prestation… Comment qualifier ses effets ?   C’est bien complexe, d’autant que les auteurs sur « la relation de service » sont divers : approches codificatrices de la production (prestations ou processus standardisés), approches politiques (le service est un « dispositif de pouvoir », chez Michel Foucault, et la relation de service est le théâtre d’un affrontement qui aboutit à l’assujettissement individuel ou collectif, visant non la transformation de l’individu, mais sa participation à son assujettissement), approches sociologiques (regards sur l’extension de l’interactivité, entre subjectivité et normes, avec détermination autonome du sujet, avec potentialité de création), approches économiques (la production immatérielle) ou institutionnelles (application d’un dispositif géré dans un cadre et un financement, dont le prestataire est un dépositaire et l’État le décideur-garant), etc. etc.

Dans un premier temps, l’idée d’une co-décision sur les projets d’accompagnements, sur les conditions de vie et d’accueil, me semble un bon vecteur de travail pour l’évaluation. Mais je plaide pour la travailler davantage sous l’angle de la conformité et de l’effectivité que de l’efficience, le risque étant de vouloir maîtriser les résultats de formes possibles d’assujettissement.

Daniel GACOIN

Le Projet de Loi de Financement de la Sécurité Sociale : une bonne nouvelle pour le secteur médico-social ?

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Un projet global, en période de crise…

Le 14 octobre, le Conseil des ministres a adopté le Projet de Loi de Financement de la Sécurité Sociale (PLFSS) qui comme tous les ans depuis 1995, permettra au Parlement de valider, après son enrichissement puis son vote, les prévisions de  dépenses et leur financement pour notre Sécurité sociale dans 4 branches (maladie, vieillesse, accidents du travail-maladies professionnelles, famille). L’affaire est importante même si l’ensemble des comptes de la Protection sociale n’y est pas examiné (notamment la part de la Protection sociale gérée par l’État et par les collectivités locales et la part gérée par l’ancienne UNEDIC, devenue Pôle Emploi, depuis sa fusion avec l’ANPE).

Ce PLFSS est marqué par la période de crise qui entraîne, concrètement, une baisse considérable des cotisations et des recettes (par les cotisations sociales, par les cotisations sur les revenus du capital ou des transactions de biens) des différents régimes : de 9,5 Milliards d’euros de déficit en 2007, on passe ainsi à 10,2 en 2008, à 23,5 en 2009 et à une prévision de 30,6 milliards d’euros en 2010. C’est considérable, et personne n’entrevoit une solution à l’impasse financière, malgré la perspective d’une reprise d’activité économique.

… et une traduction concrète, pour l’ensemble de la « Sécu » …

> Des prévisions de recettes supplémentaires (hausse du forfait hospitalier, imposition par la CSG des cessions de valeurs mobilières, fin de l’exonération de prélèvements sociaux pour les contrats d’assurance vie, contribution dite de « forfait social » sur les revenus accessoires aux salaires, doublement des taux de la contribution sur les retraites chapeaux pour les départs des dirigeants,…), 

> Des efforts de réduction des dépenses (plan d’économies par de « nouveaux instruments de maîtrise médicalisée », baisse de tarifs de spécialistes et de produits de santé, modification des taux de remboursement de médicaments au « service médical rendu faible » avec mise en place de 4 taux de remboursement,…).  

… construite sur des choix  

Est acceptée d’abord l’idée d’un déficit important de plus de 10 % du budget du régime général (appréciation approximative, le dossier communiqué par le Gouvernement ne permettant pas d’avoir tous les chiffres, ne prenant pas en compte l’ensemble des régimes obligatoires de base). Ce déficit est énorme… Est-ce acceptable sans un plan d’engagement dès aujourd’hui, non seulement de retour à l’équilibre, mais de gestion de la dette cumulée (or le PLFSS n’annonce aucune mesure dans ce sens) ?

Le Gouvernement annonce ensuite qu’il taxera davantage les revenus du capital (CSG pour les cessions de valeurs mobilières, « forfait social » sur les revenus annexes, etc.). A mon sens, il ne va pas au bout de cette logique, préservant une faible contribution de la taxation des revenus du capital au budget de la Sécurité sociale… Certes, une telle taxation contribuerait à éloigner la Sécurité sociale de son fondement originel (une assurance sociale liant des cotisants / bénéficiaires),  et pourrait également limiter une reprise économique... Mais des réalités choquent : ainsi la contribution de remboursement de la dette sociale (CRDS), ponction sur l’ensemble des revenus, est considérée comme un impôt et entre ainsi dans le calcul du « bouclier fiscal » (pas de versement au fisc d’impôts directs et de contributions sociales, dont la CSG et CRDS, de plus de 50% de ses revenus), certains hauts revenus se voyant de fait exonérés de CRDS. Nous verrons si le Gouvernement est en capacité de repenser la question et d’aller au bout de la logique annoncée en intégrant le dernier rapport parlementaire (cliquer ici pour le télécharger) sur la question, du président UMP de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, Jean-Luc Warsmann, qui parmi 52 propositions, conseille un retrait de la CRDS dans le calcul du « bouclier fiscal ».

Mais surtout, ce budget n’est précédé d’aucune approche évaluative : des chiffres nous sont  certes donnés, notamment la satisfaction d’une contraction des dépenses d’Assurance Maladie pendant les 2 dernières années (je serais plus prudent que le Gouvernement et attendrais les chiffres définitifs après le début de l’hiver et de la possible pandémie de grippe A), mais je constate que ce budget 2010 est présenté :

- sans rapport de la Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement 
de la sécurité sociale (M.E.C.S.S.), pourtant prévue par la loi,

- sans prise en compte apparente du dernier rapport de la Cour des comptes (cliquer ici par le télécharger) paru il y a 15 jours, et qui donne de nombreuses indications dont un vrai point d’alerte sur le déficit engagé et cumulé de la « Sécu ».

 

La partie apparemment positive du PLFSS concernant le secteur médico-social...

J’ai évidemment été intéressé par la partie du PLFSS qui concerne le secteur médico-social financé par l’assurance maladie (établissements et services pour personnes âgées ou handicapées). Les prévisions sont intéressantes : alors que l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) est de + 3 % en 2010 (+ 3,4 % en 2009), il est prévu pour le secteur médico-social une forte hausse de moyens : + 5,8 % (contre + 2,8 % pour l’hospitalier et le sanitaire).

> 550 millions d’euros de financement supplémentaire sont prévus en faveur des personnes âgées : déploiement du plan Alzheimer, création de places d'accueil et d'hébergement, accélération de la médicalisation des maisons de retraite et renforcement des moyens en personnels sont annoncés. La traduction chiffrée : 140 unités d'hébergement renforcées (UHR) accueillant nuit et jour les résidents ayant des troubles sévères du comportement, 600 pôles d'activité et de soins Alzheimer (PASA : fonctionnant en journée pour des personnes ayant des troubles du comportement modérés), 170 équipes mobiles pluridisciplinaires (500 à l'horizon 2012) dans le cadre de la politique de maintien à domicile, 6 000 places de services de soins infirmiers à domicile (SSIAD), 7 500 places nouvelles en maisons de retraite, 2 125 places d'accueil de jour et 2 215 places d'hébergement temporaire pour aider notamment les proches de personnes atteintes d'Alzheimer, 5 000 emplois soignants dans le cadre du financement de la médicalisation renforcée de 80 000 places en Ehpad avec 100 millions d'euros d'aides à l'investissement engagés dans cette optique

> 360 millions d'euros sont également mobilisés pour la création de 5 500 places en faveur d’enfants ou adultes handicapées (il faut se rappeler la promesse du Président de créer 50 000 places, 38 000 pour adultes et 12 000 pour enfants, de 2008 à 2015) avec : 15 nouveaux centres d'action médico-sociale précoce (CAMSP), 12 centres médico-psycho-pédagogiques (CMPP), 1 000 places de services d'éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD), 300 nouvelles places en IME et en SESSAD pour des enfants autistes, 140 places en SESSAD pour des enfants déficients visuels, 100 places en IME et IMPRO  pour des enfants polyhandicapés et 150 places pour des enfants déficients intellectuels.

… mais les questions non travaillées

2 thématiques semblent oubliées dans la communication gouvernementale :

- Le lien entre les objectifs de création / développement de places et la politique de convergence tarifaire (dans les maisons de retraites, elle est l’outil de rationalisation et réduction des dépenses). Or, le discours annoncé du PLFSS est peu explicite, exagérément rassurant, alors que se profile l’augmentation de places dans des établissements nouveaux par réduction de moyens dans les établissements existants.

- la prise en compte des recommandations de la Cour des comptes. Son rapport sur la Sécurité sociale publié en septembre 2009 fait en effet apparaître une étrangeté qui interroge… L’objectif général des dépenses (l'OGD, comprenant l’Objectif National des Dépenses d'Assurance Maladie, l’ONDAM, et l’apport financier de la Caisse nationale de Solidarité pour l’Autonomie, la CNSA) n’a pas été totalement respecté en 2008 avec 539 millions d’euros dépensés en moins, par rapport aux programmes envisagés, pour les personnes âgées et 30 millions dépensés en plus pour les personnes handicapées. En clair, 509 millions n’ont pas été utilisés, constituant ensuite une réserve qui sera gérée sans programme formalisé par la CNSA !! Pour le secteur personnes âgées, ces sommes non utilisées en 2008 correspondent à l’augmentation des moyens pour 2010 (tiens, tiens…) !! On aimerait une véritable clarté : notamment pour la gestion des réserves par la CNSA), pour le respect des programmes, pour l’arrêt des politiques trop exclusivement restrictives et les sommes non utilisées à la sortie, etc.

Daniel GACOIN

Penser, développer, investir dans une réelle protection judiciaire de la jeunesse

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Des évènements récents indépendants mais révélateurs…

Vous aurez peut-être été alertés par des évènements a priori indépendants, inégalement repris par la presse, concernant la Protection Judiciaire de la Jeunesse (la PJJ) : 1. L’annonce d’une accélération de la lutte contre la délinquance des mineurs, 2. L’avancée d’un corps d’auditeurs au sein de cette même administration de la PJJ, 3. Un drame humain (tentative de suicide sur le lieu de travail) d’une directrice départementale de cette administration, 4. La sortie enfin, il y a huit jours, d’un ouvrage très intéressant de Dominique Youf,« Juger et éduquer les mineurs délinquants », édité chez Dunod. Ces 4 évènements sont des révélateurs : un changement est à l’œuvre au sein de la PJJ, qui peut encore basculer vers le pire ou le meilleur.

… d’une recherche d’amélioration, d’un changement

Rappelons d’abord que la PJJ est une des directions du Ministère de la Justice, en charge de la projection de la jeunesse, gérant les actions éducatives auprès de mineurs, notamment délinquants, dans des établissements ou services PJJ ou supervisant les établissements et services du « secteur associatif habilité », mettant en œuvre les mêmes types d’actions. Cette administration a été soumise, depuis près de 15 ans, à un recentrage progressif sur le public des mineurs délinquants (et non plus de tous les jeunes en danger), avec un développement de nouvelles formes d’action. Une des conséquences : des réorganisations successives (du national au local) reliées à un plan en plusieurs étapes engagées depuis 2002. Elles ont été accélérées après de fortes remises en cause (notamment un rapport de la Cour des Comptes détonnant en 2003 : on y indiquait par exemple que la PJJ ne savait pas combien de mineurs elle suivait, n’avait pas de contrôle de gestion réel, l’inadéquation activités / ressources par site, un contrôle externe « lacunaire », etc.). La Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) a favorisé l’évolution des structures et du nombre d’agents (en augmentation dans certains domaines, en diminution dans d’autres). Cette évolution est souvent éloignée d’une conception globale s’appuyant sur ses déterminants visibles dans des champs politique, philosophique, stratégique, organisationnel ou technique.

Le sens politique du changement dans le vent de réformes continuelles ?

 Le premier évènement notable, dernièrement, est l’affichage d’une volonté d’accélération des politiques de lutte et de prévention de la délinquance. Cette volonté n’est pourtant pas une nouveauté, s’inscrivant dans une stratégie de communication où les incantations dominent les politiques réelles. Ainsi, en septembre 2009, le Premier Ministre parle de coup d’accélérateur, dans la foulée de la vingtaine de textes législatifs portant la volonté de davantage d’attention aux victimes plutôt qu’aux auteurs, fussent-ils mineurs, de recherche d’une plus grande sécurité publique, de responsabilisation des auteurs (notamment les mineurs et leurs parents), avec une nouvelle étape comportant des mesures, mais il vaut mieux parler de « mesurettes », comme l’augmentation de la vidéo surveillance, la sécurisation des écoles (loin d’être sanctuarisées), la castration chimique.

La Garde des Sceaux parle, quant à elle, de réformer « l’ordonnance de 45 » (texte de février 1945 évoquant la primauté de l’éducatif pour les mineurs délinquants, les principes d’irresponsabilité pénale et de juridictions spécialisées pour ces derniers). Elle serait remplacée par un « code de la justice pénale des mineurs » avec pour but de rendre lisibles les textes (« on s’y perdait dans les ajouts successifs au texte de 1945 », dit la Ministre), de renforcer la pédagogie de la sanction, de faciliter des procédures plus accélérées (saisines directes des formations de jugement, limitation de la durée de certaines investigations, tribunaux de mineurs statuant à juge unique pour les infractions les moins graves), de pouvoir sanctionner les éventuelles inexécutions de leurs obligations par les mineurs. La Ministre souhaite poursuivre le recadrage des interventions pénales ou éducatives : caractère exceptionnel de l’emprisonnement des mineurs, collaboration équipes éducatives / équipes pénitentiaires, mise en place d’un dossier unique de personnalité pour les suivis éducatifs, sanction forte pour les multirécidivistes. Il est question d’amplifier l’implication parents et des victimes. L’objectif est d’aboutir à un projet de loi d’ici l’été 2010.

Compte tenu du caractère répétitif de ces réformes / intentions, j’ai apprécié que le Premier ministre propose de créer une « mission permanente d’évaluation de la politique de la prévention de la délinquance », en collaboration avec les mairies. Il va y avoir du travail ! Textes non mis en œuvre, mesures non financées, approches à vertu incantatoire… les décalages entre intention et  réalité sont en effet bien nombreux.

L’événementiel, la politique du chiffre, les réorganisations apparentes risquent de primer sur la politique réelle, fût-elle pour partie sécuritaire. Il serait temps de revenir à une conception fondée, globale, équilibrée, d’une politique de lutte contre la délinquance qui comporterait (enfin !) trois volets complémentaires :

1. La sécurité publique et l’acceptation d’une démarche de « prévention situationnelle » complète (cette doctrine, pourtant intelligente en matière de sécurité publique, est rarement détaillée et présentée dans sa globalité, et je vous propose de la comprendre dans l’excellent ouvrage : La sociologie de la délinquance juvénile, de Gérard Mauger sorti au début de l’année 2009 aux Éditions La Découverte), avec sa partie sécuritaire certes, mais reliée à un ensemble cohérent.

2. Une justice des mineurs, avec des juridictions permettant, même de façon accélérée et rigoureuse, l’exercice d’une mise en scène de la relation à trois composantes (victime, auteur et ses représentants légaux, société), sans contamination par les médias, avec un arsenal gradué de mesures à dimension de sanction, de réparation, d’éducation et de protection de la société.

3. Une intervention éducative, auprès des mineurs notamment, pour laquelle il n’y a pas besoin de se précipiter outre mesure : une intervention systématique et importante dès le premier fait de délinquance, avec un investissement massif, puis une approche graduée en cas de récidive, sans crainte de penser rétorsion (pour un temps donné), en développant des actions d’apprentissage, en articulant les mesures individuelles et une dynamique d’insertion dans la vie de la cité, avec une politique de prévention globale, gérée par les maires (mais pas une gestion des suivis individualisés).

Une réforme de plus est inutile, il suffirait d’appliquer ce qui a été voté (rappelons que les mesures de 2006-2007, prévues par la loi notamment, sont pratiquement inappliquées), ou ce qui est décidé (rappelons que de nombreuses décisions de justice concernant les mineurs, dont les mesures suivies par la PJJ, ne sont pas appliquées faute de moyens !). De ce point de vue, il me semble que toutes les mesures nécessaires sont déjà en place et qu’il est inutile de chercher encore et toujours à inventer de nouvelles mesures qui seraient miraculeuses.

 

La dimension stratégique du changement : pilotage ou contrôle ?

Un autre événement mérite le détour. En pleine période de mise en place de l’objectif stratégique d’augmentation de l’activité de ses centres d’hébergement (FAE, CER, CEF), de lancement de la nouvelle mesure d’activité de jour, la direction de la PJJ met en place un corps d’auditeurs : 120 agents à terme, recrutés parmi les cadres (attachés territoriaux des directions départementales ou régionales, directeurs), pour une administration qui compte environ 3 800 éducateurs et 800 cadres, soit une ponction de près de 3 % de l’effectif pour cette nouvelle fonction : mener des audits dans le cadre de la mission de contrôle et d’habilitation des établissements et services, qu’ils soient PJJ directement ou gérés par le « secteur associatif habilité ». Une formation de ces auditeurs vient de débuter, il y a 3 semaines.

J’ai tout lieu de penser que la légitimité de ces « auditeurs », malgré leur utilité, sera loin d’être fondée, précisément parce qu’il s‘agit d’audit (une recherche de conformité à l’égard de certains points ? une évaluation des résultats ?) et non d’une démarche conjointe dans le cadre d’un contrat de pilotage (de type contrat d’objectifs et de moyens) ou d’une démarche d’inspection comme cela se faisait auparavant (et plutôt bien ces dernières années). Je continue par ailleurs à être très étonné de l’absence d’appel à des experts du secteur habilité pour la formation des « auditeurs ». Je m’interroge sur l’utilité d’une démarche de plus : contrôle-inspection, audit, évaluation interne, évaluation externe… Il faudra bientôt plus de temps et de monde pour toutes ces démarches que pour le travail de terrain avec les jeunes concernés…

 

La dimension stratégique et organisationnelle du changement : les mauvais côtés du NPM…

Autre événement très interpellant, une réalité humaine dramatique à la Direction départementale de la PJJ à Paris rapportée par la presse, une tentative de suicide par la responsable de cette direction, en lien avec un contexte général (réorganisations internes : recentrage sur le pénal, fermetures de structures, ouvertures de nouvelles structures).

Il me semble particulièrement impossible de commenter une situation individuelle, sinon pour rester à l’écoute et respectueux de ce quelqu’un a pu vivre. En outre, je trouve toujours difficile de parler de stress au travail, en se centrant sur la situation vécue par une personne (sa perméabilité, sa gestion personnelle du stress, etc.) et de ne pas travailler les questions organisationnelles et stratégiques dans lesquelles se développe ce stress. Concernant la PJJ, il me semble important de proposer 2 axes de réflexion : d’abord l’application du premier précepte du New Public Management (doctrine qui nous envahit depuis 10 ans), ensuite la difficulté à développer un vrai management stratégique.

Dans la fonction publique, le management stratégique prend sa place dans la doctrine du New Public Management (voir mon billet du 30 août 2009) qui professe notamment la nécessaire séparation, le cloisonnement à développer entre les cadres engagés dans le management stratégique (qui définissent les buts et les moyens de les atteindre, en lien avec une politique globale) et ceux engagés dans le management opérationnel (qui conduisent les acteurs de terrain dans leur activité, en lien avec ces buts et moyens définis en amont). Je pense vraiment que l’erreur doctrinale, l’erreur stratégique en outre, l’erreur humaine également, se situent précisément dans ce processus clé, source des déviations : des dirigeants a priori intelligents mais qui sont forcément conduits, sans connaissance de terrain, à lancer des objectifs stratégiques sans écoute des réalités, sans intuition fondée, par des injonctions tombant « comme des cheveux sur la soupe », traduites en comportements liés à une politique du chiffre. Je propose donc de repenser les modes d’organisation pour traiter des plans stratégiques autrement, dans une véritable gouvernance (stratégie de co-construction en amont des diagnostics, stratégie de co-construction en aval des modes de mise en œuvre des orientations).

Concernant le management stratégique, il est important de rappeler que les applications actuelles, en fonction publique, des approches managériales sont particulièrement éloignées des véritables définitions conceptuelles et pratiques de ce que l’on appelle le management stratégique : en clair, je propose aux dirigeants stratégiques à la PJJ (du niveau national au niveau inter-régional ou régional) de relire Henri Mintzberg… Il y a vraiment des concepts à retravailler, sans remettre en cause le principe même du management stratégique (plan, objectifs, résultats).

 

La dimension philosophie et technique du changement : l’action éducative auprès des mineurs délinquants…

J’ai bu du petit lait en parcourant dans le détail l’ouvrage de Dominique Youf, « Juger et éduquer les mineurs délinquants », édité chez Dunod. Le lecteur fidèle de ce blog se rappelle peut-être un billet de septembre 2006 (déjà 3 ans !!) sur un article du même auteur paru dans la Revue Esprit, article qui s’appelait « Éduquer et punir ». Pour mémoire, Dominique Youf est un professionnel, ayant un long parcours à la PJJ avant de devenir chercheur et auteur sur les droits de l’enfance. 

Son analyse était déjà remarquable que je résumerais ainsi : 1. Le modèle d’intervention éducative, hérité de « l’ordonnance de 45 », auprès des mineurs délinquants, dans les années 1970, qu’il appelle « modèle thérapeutique » a échoué, ce qui justifie que soient explorés d’autres modes d’intervention auprès de ces mineurs (responsabilisation, position active dans des apprentissages, etc.), 2. La réforme de la justice pour les mineurs est très éloignée, depuis 15 ans, du modèle de 1945, notamment avec la responsabilisation accrue des auteurs de délits, 3. Toute réforme de la justice doit intégrer le nécessaire traitement, à égalité, des trois parties prenantes que sont les auteurs, les victimes, la société.

L’ouvrage d’aujourd’hui reprend et démontre toutes ces thèses. Il ajoute et détaille une partie nouvelle, qui m’a marqué en tant qu’éducateur : l’impératif éducatif, non incompatible avec les réformes en cours et la responsabilisation, suppose identification et volonté de développement des capacités d’un jeune, non sa seule adaptation aux règles et au monde, une nouvelle pédagogie est en cours de développement (position active, responsabilisation, contrainte, découverte et développement de capacités) qui peut à terme résoudre l’impasse antérieure (échec du modèle thérapeutique). J’ai trouvé les derniers chapitres très constructifs : loin des hauts cris (haros sur la politique sécuritaire), un cadre conceptuel à la fois philosophique et éducatif pour intervenir auprès des mineurs délinquants, là où ils sont (y compris en milieu carcéral). Un bon support pour penser, un bon support pour concevoir et mettre en oeuvre des projets.

Merci encore Dominique, dans la foulée des trois évènements cités plus haut, tu démontres qu’il est encore possible d’investir dans des projets, dans la protection judiciaire de la jeunesse.

Daniel GACOIN

La loi HPST et l’entrée en piste des futurs directeurs d’ARS : c'est parti...

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Un pas décisif…

Après le vote de la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux

patients, à la santé et aux territoires dite loi HPST (Hôpital Patients Santé Territoires) présentée par Madame Bachelot-Narquin au Parlement, la réforme proprement dite entre dans sa phase décisive de mise en œuvre avec la nomination des 26 directeurs « préfigurateurs » des Agences Régionales de Santé, les ARS.

On le sait maintenant, les agences seront les nouvelles autorités responsables du pilotage et de la régulation du système de santé au niveau régional, que ce soit à l'hôpital, en ville ou dans les établissements pour personnes âgées et handicapées. Pour ces derniers, dénommés établissements et services médico-sociaux, cela signifie :

• Formalisation d’un schéma régional de l’offre en établissements et services pour personnes handicapées et âgées, financés par l’assurance maladie, au regard des besoins sur le territoire de référence, la région,
• Articulation de ce schéma avec les programmes nationaux chargés de développer des financements pour des places nouvelles, via la Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie, la CNSA, dans le cadre de processus dénommés PRIAC,
• Organisation, management, mise en ordre de marche, gestion d’une administration (essentiellement des agents issus des DDASS et DRASS) permettant le contrôle et la fixation des budgets annuels des établissements (éventuellement dans le cadre de Contrat Pluri-annuels d’Objectifs et de Moyens, les CPOM),
• Développement de la procédure d’appel d’offres pour la création des places ou établissements nouveaux, après la fin annoncée des Comités régionaux de l’Organisation Sociale et Médico-Sociale, les CROSMS (à composition pluraliste), qui seront dissous courant 2010.

Par cette mission, nouvelle et innovante pour les uns, inquiétante pour les autres, un interlocuteur unique par région va piloter, réguler les professions de santé (et notamment la planification des formations), la médecine ambulatoire, les structures hospitalières, publiques ou privées, le médico-social (personnes handicapées, personnes âgées), la prévention et la promotion de la santé, la veille et la sécurité sanitaires : une responsabilité immense à terme, dans chaque région de France.

… à travers des nominations qui comportent des surprises

Les 26 « préfigurateurs » nommés ce matin en Conseil des ministres comportent

des noms attendus et médiatiques : celui de Claude Evin pour l’ARS d’Ile-de-France par exemple. Mais il existe des surprises importantes… des personnes pressenties qui ont disparu… des noms surprises.

Rappelons d’abord ce qui avait été annoncé au départ :

• Un appel à candidatures ouvert : 944 candidats, puis une pré-sélection sur dossier, l’avis d’un cabinet de recrutement sur les compétences pour 208 candidats pré-sélectionnés, 84 candidats auditionnés, une sélection finale.
• L’idée de recruter à la fin du processus un tiers de directeurs venant des administrations (dont des DDASS), un tiers de directeurs venant des anciennes Agences Régionales d’Hospitalisation (ARH), un tiers de  directeurs venant de la société civile ou d’organismes de sécurité sociale.

Des noms avaient circulé : C. Evin (ex-ministre socialiste de la Santé) en Ile-de-France, D. Deroubaix (actuel directeur de l’ARH Nord Pas de Calais) pour la région PACA, P. Calmette (actuel DG de la FEGAPEI) en Bretagne. Seul ce dernier ne fait pas partie des personnes nommées finalement, il reste donc à la FEGAPEI, fortement engagée dans des négociations sur la refonte, difficile, de la convention collective dite convention 66.

Les 26 candidats retenus sortent un peu du schéma et des prévisions initiales :

• 50 % viennent des DDASS, préfectures ou autres administrations. Parmi eux, notons quelques noms connus dans le secteur médico-social : la très jeune Cécile Courrèges (34 ans !) venant de l’IGAS et engagée dans le projet ARS au ministère des affaires sociales, nommée à l’ARS de Bourgogne, Michel Laforcade, actuel DDASS du Périgord,  très impliqué dans les questions de qualité et d’évaluation dans le secteur médico-social (voir son livre  « Penser la qualité  dans les institutions sociales et médico-sociales »  chez Seli Arlan, qui en est à sa 3ème édition) nommé à l’ARS du Limousin, Christian URSULET, DDASS de Martinique qui reste en Martinique mais maintenant à la tête de l’ARS. On trouve également des préfets, des responsables d’administration au ministère des Affaires sociales ou de la Santé etc.
• 27 % sont actuellement directeurs d’Agences Régionales d’Hospitalisation : D. DEROUBAIX passe du Nord-Pas-de-Calais à la région PACA, F. DUMUIS (Auvergne) et J-Y GRALL (Lorraine) restant dans leur région, d’autres DARH changent de région. Ainsi, Jean-Christophe PAILLE (j’ai apprécié il y a peu ses qualités humaines) qui passe de l’ARH Pays de Loire à l’ARS Champagne-Ardennes.
• 23 % ont exercé des responsabilités dans un organisme de sécurité sociale : CPAM, MSA, etc.
• 15 % viennent d’autres structures, voire du privé : c’est le cas bien sûr de Claude EVIN

  

  (président de la Fédération Hospitalière de France), mais également de Xavier CHASTEL (venant d’une entreprise sidérurgique, mais qui a été membre du cabinet de Martine Aubry au Ministère de l’Emploi et de la Solidarité), de Daniel LENOIR (venant de la Mutualité Française), et de Chantal de SINGLY (Directrice de l’Institut du Management à l’École des Hautes Études de Santé Publique, ancienne directrice de l’Hôpital Saint-Antoine à Paris), etc.

 

Un vœu…

A l’heure de l’événement du management stratégique par des « super plans », certes établis sur des chiffres probants, mais aussi parfois instrumentalisés, à l’heure des restructurations assénées, reformulées parfois, annulées puis transformées éventuellement à la dernière minute, je formule le vœu suivant : que les futurs ARS ne jouent pas au Meccano car, derrière les chiffres et les institutions, il y a des hommes et des femmes : ceux qui sont accompagnés et ceux qui les accompagnent.

… et sa déclinaison

Dans ce cadre, 5 petites pistes méritent d’être gardées en mémoire pour le médico-social :

• Il est nécessaire de partir d’un travail sérieux d’évaluation des besoins, tant qualitatifs que quantitatifs, avant tout arbitrage. Si tout n’est pas possible en effet, si des choix sont à faire certes, cela n’est envisageable qu’à partir des réalités, d’une appréciation réelle de besoins, sans tour de passe-passe ou données tronquées.
• Il est important de développer un travail d’écoute des innovations, des propositions, des perspectives réfléchies sur le terrain : ceci suppose que les instances (Conférences régionales, Commissions de coordination, Conférences de territoire) prévues par les textes soient des lieux de réelle réflexion et que les administrations des ARS ne fassent pas barrage aux projets possibles, mais organisent une véritable instruction, non une sélection, et que cette instruction soit lue par le directeur de l’ARS.
  
• Pensons également à la mise en place de commissions d’appels d’offres dignes de ce nom : égalité de traitement (non des dés pipés en amont), sélection sur des critères de coût certes, mais également de compétences et de qualité.
  
• Avançons vers une contractualisation effective entre établissements (ou groupes d’établissements) et l’ARS dans le cadre des CPOM, après un travail sérieux de diagnostic, formalisation qualitative, chiffrage, engagement, et non après un simple énoncé d’injonctions par l’ARS. Pour avoir eu l’occasion récemment, notamment avec la DDASS de l’Ardèche, de monter un dossier rigoureux et riche de contenus pour un groupe de 6 services, je crois pouvoir affirmer qu’un partenariat est possible dans cette approche. Espérons que les ARS se situent dans cette perspective.
• Enfin, le management stratégique (voir les problèmes actuels dans des entreprises comme France Télécom ou dans des administrations) ne peut se concevoir qu’en sortant de la première sacro-sainte règle édictée par la facheuse doctrine du New Public Management : celle de la stricte séparation du management stratégique et du management opérationnel. Rappelons-nous les leçons de Louis Gallois, quand il était à la SNCF : modestie, faible train de vie, temps de présence de terrain et parfois limitation des échelons intermédiaires qui font écran, dialogue y compris avec des personnes réticentes ou opposées, implication et connaissance des réalités de terrain comme base de l’intelligence stratégique.

Daniel GACOIN

A lire très intéressant (+ + +) le livre « les AMP : prendre soin au quotidien »

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Les éditions Éres (collection Empan) ont publié en mai 2009 un ouvrage collectif fort intéressant sous le titre « Les aides médico-psychologiques : prendre soin au quotidien ». C’est un ouvrage collectif, piloté par 2 membres du comité de rédaction de la revue Empan (Blandine

Ponet et Denis Turrel) et 3 responsables de formation d’AMP à l’Institut Saint-Simon à Toulouse (Béatrice Aimé, Marie-Claude Poujoulet, Michel Baquedano).

L’ouvrage est important d’abord parce qu’il s’inscrit dans une double filiation :

• Celle de la revue Empan créée il a 13 ans, née de la rencontre de praticiens de l'éducation, du social et de la santé, qui se veut toujours, à l’égard des évolutions du social, la promotrice d’une « culture du soin social », souvent critique, mais néanmoins utile,
• Celle de l’Institut Saint-Simon, qui est une des premières écoles de formation des professions sociales, né en 1942, ayant porté les courants forts de l’éducation spécialisée des années 1950-1960, notamment le lien avec l’émergence des sciences humaines, avec la psychothérapie institutionnelle, avec la sociologie clinique.

Nous avions pourtant un ouvrage de base, l’excellent Guide de l’Aide Médico-Psychologique de Guy Dréano (3^ème édition chez Dunod en 2007). Le livre qui vient de sortir ne le remplace pas, il l’illustre.

Rappelons d’abord que les Aides Médico-Psychologiques, les AMP, représentent un métier d’abord lié à l’accompagnement au quotidien des personnes présentant une arriération mentale profonde.

L’entrée de ces personnes, enfants ou adultes, dans des institutions d’accueil spécialisées s’effectuera peu à peu, à la mesure du développement des savoirs et méthodes, un développement dont témoignent des revues comme la revue Esprit (le N° spécial de novembre 1965) ou des institutions (je pense au Centre d’Études et de Soins aux Arriérés Profonds, où j’ai effectué, tout jeune, mon premier emploi dans le secteur, comme remplaçant, mais également à des institutions psychiatriques) qui relient soins au quotidien, démarche éducative, soin psychique et soin institutionnel. C’est toute une approche de la clinique qui se trouve alors développée.

Cela se réalise dans un contexte où la profession dédiée principalement aux accompagnements quotidiens est celle des éducateurs spécialisés ou d’infirmiers psychiatriques. Progressivement, l’éducateur spécialisé, généraliste, sera plus à l’aise avec des approches de réadaptation vers des normes sociales, vers l’intégration et l’insertion, les infirmiers vers des soins somatiques, et dans l’espace intermédiaire naitront les AMP, spécialisés dans le soin quotidien et la clinique de la relation pour des arriérés profonds. La reconnaissance de la profession viendra tard : un certificat d’aptitude créé en 1992, un vrai diplôme d’État en 2006, pour un nombre de 25 à 30 000 professionnels (les données officielles sont très fluctuantes). Leur métier, tels qu’il est rappelé dans tous les textes de présentation : une fonction d'accompagnement et d'aide dans la vie quotidienne auprès d'enfants, d'adolescents, d'adultes en situation de handicap (que la déficience soit physique, sensorielle, mentale, cognitive, psychique, résulte d'un polyhandicap ou d'un trouble de santé invalidant) ou de personnes dépendantes (notamment âgées) dont la situation nécessite une aide au développement ou au maintien de l'autonomie sur le plan physique, psychique ou social. Leurs lieux d’activité :

• Côté enfants handicapés : les Instituts Médico-Éducatifs (IME), Instituts d’Éducation Motrice (I.E.M.), Instituts accueillant des enfants handicapés dépendants,
• Côté adultes handicapés : les Maisons d’Accueil Spécialisées (MAS), Foyers pour adultes handicapés (d’hébergement, de vie, d’accueil médicalisé), Foyers occupationnels pour adultes (FOA), Établissement et Service d’Aide par le Travail (ESAT), Foyers d’Insertion et de Transition (FIT), SSIAD et services polyvalents d’aide à domicile,
• Côté personnes dépendantes (notamment âgées) : les Maisons de retraite, Services de long séjour, Établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes (EHPAD),
• Côté structures d’accueil plus larges ou composites : les Centres hospitaliers spécialisés (CHS), les Hôpitaux psychiatriques, les Institutions sociales ou éducatives de toute nature (CHRS, MECS, etc.).

Pourquoi je conseille cet ouvrage : il est très riche avec des rappels historiques, des rappels conceptuels ou méthodologiques (notamment à l'occasion du passage du CAFAMP de 1992 ou DEAMP, de 2006, avec 6 domaines de compétences, des acquisitions plus transversales au secteur social et médico-sociale, avec également l'idée d'un métier passerelle avec d'autres formations), des paroles de personnes de terrain sur le soin au quotidien avec des témoignages, des poèmes d’un résident d’institution. Il montre les paradoxes d’un métier à la limite de l’éducatif et du soin, mais une porte d’accès à des fonctions éducatives plus larges, comme s’il était peu crédible d’en rester à un positionnement frontière… Il y a une valeur unique aux expressions multiples de cet ouvrage montrant qu’il est possible de se situer sur plusieurs champs de la vie partagée avec des personnes handicapées ou dépendantes, cette valeur unique est celle d’une humanité qui se révèle, qui se dit, qui se vit dans l’attention aux « petits riens » du quotidien.

Daniel GACOIN

PS : pour ceux qui le souhaitent, une partie des contenus du livre a été publiée par la revue Empan en novembre 2008, et il est possible de se les procurer en les achetant par le site de distribution électronique Cairn en cliquant sur le présent lien.

La mort annoncée d’une institution : se poser les vraies questions sur la suppression du Défenseur des Enfants…

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Une annonce brutale…

La presse, les associations, la personne concernée se sont émus dernièrement de la décision annoncée tout à trac par le Gouvernement de suppression de l’instance mise en place en 2000 : le Défenseur

des Enfants, chargé de répondre aux réclamations individuelles d’enfants (ou de leur représentants ou d’institutions) estimant que des droits d’un mineur sont insuffisamment respectés. Il a aussi la mission de faire des propositions de réformes concernant les enfants et les adolescents et d’assurer la promotion des droits et de la Convention internationale des droits de l’enfant. La fonction a été assurée par deux femmes, Claire Brisset, de 2000 à 2006, puis Dominique Versini depuis cette date avec un mandat de 6 ans, d’où l’usage du terme de « Défenseure » des Enfants.

Les raisons de cette suppression : simplifier le nombre d’instances de soutien des droits des personnes, les inclure dans une seule, celle d’un futur défenseur des droits, dont les contours seraient plus larges et les possibilités de décision plus précises et efficientes.

Les conditions de cette décision : une annonce surprise à la fin d’un Conseil des ministres, sans qu’une concertation préalable n’ait été mise en place. Devant les réactions immédiates et passionnées (et encore aujourd’hui dans Le Monde), pour des raisons de forme ou de fond, un petit pas de côté a été annoncé par Martin Hisrch avec l’idée d’une instance spécialisée (un adjoint spécialisé pour l’enfance) au sein de la nouvelle instance du Défenseur des Droits.

… qui peut avoir une logique…

De nombreuses instances reçoivent des réclamations individuelles pour non-respect de

droits ou pour développer une politique des droits : instances judiciaires (tribunaux, hautes juridictions en France ou en Europe), administratives (Conseil d’État,…), de médiation (Médiateur, Défenseur des Enfants, conciliateurs dans les départements pour les usagers des ESMS, Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l'Egalité, etc.), de proposition (Conseil National Consultatif pour les Droits de l’Homme, Conseil National Consultatif pour les Droits des Personnes Handicapées, Haut Conseil de la Famille, Commission pour la jeunesse, etc.).

Beaucoup d’instances générales ou ciblées (une thématique, un public cible), beaucoup de rapports ou recommandations, pas toujours des résultats probants... Si le principe de l’efficience et de l’efficacité prévaut, on peut penser que des pouvoirs plus importants à une seule autorité (l’ensemble des droits pour tous, et non seulement pour les enfants), que la sortie de l’émiettement des politiques (multiples approches, publics cibles divers), que l’ambition d’une plus grande cohérence entre les comités et autorités, sont des objectifs louables et pourraient apporter un plus.

… et qui nécessite de bien réfléchir

Hélas, la décision annoncée la semaine dernière, par sa portée symbolique, par ses conséquences politiques, par sa lisibilité, va à l’encontre de ces objectifs et du principe lui-même. C’est pourquoi il me semble utile de reprendre la réflexion avec une approche distanciée, dégagée de la passion immédiate, à partir de quelques questions…

1. Pourquoi le Défenseur des Enfants a-t-il été créé ?

En 1989, la France a signé la Convention Internationale des Droits de l’Enfant. Adopté par

190 pays (à l’exception notable des Etats-Unis et de la Somalie) appelés pour l’occasion des « États parties », ce texte veut décliner la Déclaration universelle des droits de l’homme dans une attention particulière à la situation des enfants car « l'enfant, en raison de son manque de maturité physique et intellectuelle, a besoin d'une protection spéciale et de soins spéciaux, notamment d'une protection juridique appropriée, avant, comme après la naissance », et plus globalement « l'enfance a droit à une aide et à une assistance spéciales ».

La convention comprend 48 articles affirmant des droits (droit à la vie, à l’identité, aux déplacements, à la santé, à la dignité, etc.), 4 articles sur les modalités de mise en œuvre de la Convention (un comité des droits de l’enfant chargé du suivi des mises en œuvre, un rapport régulier des États parties, etc.), 9 articles liés aux conditions de ratification et révision.

À noter, la France a ratifié le texte, mais en émettant des réserves : les dispositions du texte ne sauraient s’opposer à la législation française relative à l’interruption de grossesse, l’article 30 sur le droit « d'avoir sa propre vie culturelle, de professer et de pratiquer sa propre religion ou d'employer sa propre langue en commun avec les autres membres de son groupe » ne peut être respecté intégralement, l’article 40 sur les garanties des enfants à l’égard de procédures pénales (pour les faits regardant le tribunal de police ou les procédures criminelles) sera appliqué avec des exceptions possibles.

Dans la foulée des premiers rapports de la France, il a paru indispensable en 2000 de se donner plus de moyens pour la mise en application de la Convention, d’où la création d’une fonction de Défenseur des enfants, avec les 3 champs de mission décrits plus haut. Cette disposition permettait en outre à notre pays de confirmer son engagement autour d’un public cible, les enfants, avec la nécessité d’une politique spécifique (ciblage et discrimination positive obligent, pour être efficient).

2. Quelle efficacité a cette fonction et quelles sont les raisons de cette efficacité ou inefficacité ?

Chacun aura perçu une activité réelle, souvent en termes de prise de position, des 2 Défenseures des Enfants successives. Pourtant, leur efficacité reste à démontrer.

Certes, un dispositif est en place pour recevoir et instruire les plaintes : d’après le rapport d’activité 2008 (lire le rapport en cliquant sur le présent lien), 1 758 dossiers ont été traités, 38 % ayant donné lieu non à une instruction, mais à une réorientation, soit une réalité d’instruction de 1 020 dossiers  sur un an (50 % pour des situations de séparation parentale), c’est maigre…

Cette activité est compensée par une intervention importante de communication (des correspondants territoriaux), de réflexion, notamment avec des instances gouvernementales, parlementaires, européennes. De ce point de vue, le bilan est beaucoup plus conséquent, sans qu’il soit possible d’attribuer l’avancée des travaux législatifs ou autres de ces instances à l’intervention décisive de la Défenseure des Enfants. Je renvoie chacun à la lecture du rapport 2008.

Mais surtout, le résultat global de la progression des droits de l’enfant reste problématique, non

dans l’ensemble, mais sur des questions particulières. Le Comité des Experts sur les Droits de l’Enfant à l’ONU   a d’ailleurs fortement épinglé la France en mai 2009 (lire le rapport en cliquant sur le présent lien) en se servant d’ailleurs d’un rapport initial de la Défenseure des Enfants (cliquer ici pour le consulter) de décembre 2008. Si le Comité a été flatté de la présence forte de la délégation française pour répondre aux questions (contrairement à la désinvolture de 2004), il relève de nombreux points problématiques : observations et recommandations de 2004 non pris en comptes, interrogation sur les suspicions et examens pour les mineurs isolés étrangers (dont la question des tests osseux et des possibles tests ADN), trop grande insistance sur une dialectique droits/devoirs dans le milieu scolaire, faible développement des droits dans les DOM-TOM (dont Guyane et Mayotte), faible avancée dans une politique spécifique pour l’enfance et ses droits, mineurs non accompagnés par la justice, violences possibles de fonctionnaires et policiers, écoute insuffisante des enfants dans les procédures judiciaires, importance d’adoptions internationales en provenance de pays n’ayant pas ratifié la Convention et insuffisance de garanties de l’intérêt des enfants dans ce cadre, faible attention à certaines minorités, etc. Je m’arrête là car la liste est longue…

Ma conclusion : l’efficacité de la fonction de Défenseur des Enfants, même si sa parole est utile, n’est pas démontrée, surtout si on met cette appréciation en parallèle avec son budget : 2 428 000 euros (!!).

3. Est-il judicieux de supprimer cette instance ?

La suppression de cette instance, diluée dans une fonction plus large, est problématique. Elle donne un signal symbolique fort de non-investissement dans une politique spécifique pour l’enfance et dans une fonction, 4 mois après le rapport du Comité des experts de l’ONU épinglant la France pour ses retards quant à une politique spécifique, mais notant parmi les points positifs… l’action du Défenseur des Enfants précisément.

Par ailleurs, la France n’a pas conscience du message qu’elle envoie, au moment où 35 Défenseurs des Enfants européens doivent se réunir, le 20 novembre prochain à Paris, sous la présidence de Dominique Versini, à la période où sera également fêté le 20^ème anniversaire de l’adoption de la Convention internationale.

Le besoin d’une plus grande efficacité/rationalisation des diverses autorités et commissions peut s’entendre, mais reste problématique dans sa communication au moment où des sommes considérables sont engagées dans des actions (pour le secteur bancaire, pour la vaccin anti-grippe A - 1 milliard d’euros !- etc.) dont l’efficacité n’est pas démontrée.

La faible efficacité de la fonction, si elle peut être interrogée, ne peut lui être imputée seule, elle regarde aussi la faiblesse d’une politique d’ensemble qui risque de s’amplifier avec la disparition / dilution de la fonction.

4. Quel rôle donner à des instances, quelles qu’elles soient, dans l’avenir ?

Dans tous les cas de figure, il convient de dépasser le symbolique pour poser les questions politiques. Que veut la France en matière de politique spécifique pour l’enfance ? Poursuivre un mouvement engagé en 1989 ? L’abandonner ? Si elle veut le poursuivre, il est nécessaire de renforcer un rôle de Défenseur des Enfants (fût-ce dans une administration plus large) avec :

1. Une centralisation de toutes les interventions pour des réclamations sur les droits des enfants (celle du Médiateur, de la HALDE, des conciliateurs dans les départements, etc.),

2. Un renforcement de la communication sur la Convention Internationale des droits de l’enfant et sa mise en application,

3. Un traitement effectif, avec un pouvoir transversal respecté, de tous les points (santé, justice, minorités, discriminations, situation de certains DOM/TOM, etc.) épinglés dans le rapport ONU, traitement pour lequel un plan de travail, un engagement dans un calendrier et des résultats lisibles, devrait être communiqué avec des objectifs de résultats sous la coordination du Défenseur spécifique des Enfants.

Peu importe une éventuelle réorganisation (maintien de la fonction actuelle ou position de second dans une nouvelle instance), du moment que cette politique existe. Elle passe par une réaffirmation lisible… et il est temps d’y (re)venir.

Daniel GACOIN

Évaluation interne et externe : entre les « évaluationnistes » et les « qualiticiens », existe t-il une troisième voie ?

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Un article récent dans les ASH…

Un article récent d’un consultant que j’apprécie, Laurent Barbe, psychosociologue

(auteur du très intéressant Une autre place pour les usagers ?, de 2006, aux Éditions La Découverte), est paru dans les Actualités Sociales Hebdomadaires (ASH) du 11 septembre 2009. Il s’intitulait « Évaluation : faire

le pari de l’intelligence ».

… qui prolonge mes derniers apports dans ce même blog, en août 2009

L’article est fort intéressant : il est parti du constat que j’évoquais le 22 août 2009 dans plusieurs textes et que je vous propose de relire :

• >  notamment un premier billet sur les longues hésitations des pouvoirs publics sur les fondements de l’évaluation (entre examen de la conformité à des standards ou référentiels, prôné par les « qualiticiens », et l’examen de l'efficience ou atteinte des effets/impacts des actions, prôné par les « évaluationnistes »),
• -    mais aussi un deuxième billet sur la récente victoire du clan des « évaluationnistes » (peut-être une victoire à la Pyrrhus disais-je…) consacrée par les dernières recommandations de bonnes pratiques pour l’évaluation interne, publiées par l’ANESM fin juillet 2009.

Laurent Barbe propose une critique relativement sévère de l’une ou l’autre des approches, en tous les cas de leurs possibles dérives, et prône une troisième voie : celle de l’abord de « la complexité des questions mises en jeu », misant sur « les processus de travail et l'intelligence des parties prenantes de l'action pour enclencher des dynamiques positives ». « Ce pari de l’intelligence » n’est pas un « pari stupide » selon lui…

Un premier rappel …

Bravo tout d’abord Laurent, pour cet article, et merci d’avoir fait référence à mes analyses.

Je m’étais en effet permis en août d’analyser une réalité, celle de deux visions de l’évaluation, rattachées à deux catégories d’experts qui s’opposent farouchement depuis 7 ou 8 ans pour le monopole de la vision (c’est-à-dire du marché) de l’évaluation des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Mon analyse, nouvelle, sur cette guerre d’influence n’avait pas été développée jusqu’ici. Si donc, je l’ai initiée,  le classement des experts que j'ai avancé utilise  les termes « évaluationniste » et « qualiticien », que j’ai mis en avant pour les différencier et qui ne sont pas de moi : le terme « qualiticien » correspond à un métier (bénéficiant de formations certifiées) maintenant connu, le terme « évaluationniste » a lui été initié par J-A. Miller (dans un entretien avec E. Favereau : « Se replier serait mortel pour la psychanalyse », paru dans Libération les 19-20 février 2008).

… et une position

Je comprends, j’épouse, une partie des remarques de Laurent Barbe sur les dérives des deux écoles.

Mais il ne me semble pas juste (une question de vocabulaire, puisque sur le plan des idées, je suis d’accord avec lui) de parler de troisième voie. Il me semble au contraire que la réalité à promouvoir serait celle-ci : non une troisième voie avec refus des deux précédentes (une sorte de règle du « ni-ni mais ailleurs »), mais une approche reliant les deux (ce serait une règle du « et-et avec une sélection »), dans leurs aspects positifs uniquement, avec discernement. 

Car après tout, j’apprécie que l’évaluation sociale et médico-sociale traite de certaines questions sous l’angle de l’effectivité des pratiques, mais également que l’évaluation sociale et médico-sociale puisse traiter de certaines autres questions sous l’angle de l’efficience des activités et des pratiques. Donc je préfère parler d’utilisation ciblée de l’une et de l’autre. Par ailleurs, il me semble peu judicieux de prôner une (3ème) voie qui se situerait en dehors des recommandations de l'ANESM, même si elles sont « évaluationnistes ».

Par contre, j’affirme comme Laurent Barbe l’idée d’une construction stratégique avec des contenus limités (on remplacerait la pléthore des indicateurs et le mythe de l’exhaustivité par le choix de priorités), sans « usines à gaz » (se limiter à 50 processus clés dans l’une ou l’autre des approches). Attention aux idées reçues néanmoins, cette approche fait bien partie de la dernière recommandation de l’ANESM, pourtant « évaluationniste » !

L’objet de l’évaluation sociale et médico-sociale serait ainsi de permettre à chacun de participer à une production de connaissances et d’axes de progrès, sans entrer dans une demande individuelle de démonstration de sa conformité ou de sa performance et en s’impliquant dans le développement d’une intelligence collective (c’est aussi un contenu de la recommandation de l’ANESM…).

Tout un programme, plus facile à énoncer qu’à réaliser, mais j’espère, comme Laurent Barbe, chercher et contribuer à le faire…

Daniel GACOIN

Ubu de retour ?

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Une réforme majeure…

J’évoquais dans un billet de ce blog en août 2008 la mise en place de la réforme des tutelles (loi du 5 mars 2007) : elle concerne les mesures de protection pour personnes handicapées ou âgées en situation de perte de capacité, ayant besoin d’être soutenues dans la bonne gestion de leurs biens ou

de leurs revenus, ou d’être représentées dans les actes de la vie civile. La réforme concerne près d’un million de personnes en France et vise :

• La sortie du statut « d’incapable majeur » au profit de celui de « personne vulnérable » ayant des droits : mise sous tutelle (perte des droits civils) ou curatelle (conseil et contrôle par curateur) réservée à l’altération des facultés constatée par certificat médical, suppression de mesures de tutelle ou de curatelle liées à des motifs de « prodigalité, intempérance ou oisiveté », durée limitée des mesures (avec modalités de renouvellement, non automatique), la personne systématiquement entendue par le magistrat.
• La diminution du nombre (et du coût) des mesures (tutelle et curatelle) : personnes en exclusion sociale soutenues par une mesure d'accompagnement social personnalisé (MASP) avec aide à la gestion des revenus sous forme de contrat passé avec le Conseil général, passage à une mesure d'assistance judiciaire (MAJ) en cas d'échec, sous le contrôle d'un juge.
• La création d’un « mandat de protection future » : prévoir son éventuelle protection future, en désignant à l’avance la personne chargée de veiller sur ses intérêts et sa personne en cas de besoin, prévision ouverte aux parents d’un enfant handicapé pouvant ainsi organiser sa prise en charge après leur mort ou lorsqu’ils deviendraient eux-mêmes incapables (application dès que l’altération des capacités est médicalement constatée, sans qu’un juge n’ait à intervenir).
• Le développement du nombre de tutelles assurées par les familles plutôt que par des organismes,
• La poursuite de l’encadrement et la qualité de travail dans les services de tutelles : formation obligatoire des délégués, comptes-rendus plus effectifs et annuels, prédominance de la protection de la personne sur la protection de ses biens, association de la personne à la gestion de sa vie et de sa protection.

… rapidement engagée par les organismes concernés

La loi du 5 mars 2007 qui s’applique à partir du 1er janvier 2009, s’est appuyée pour les services des tutelles gérés par des organismes (associations) sur le fait que ces organismes deviennent organisations sociales et médico-sociales (champ de la loi de 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale). La conséquence concrète : avant 2011 (délai décalé à 2012) ces organismes devaient déposer une demande d’autorisation de fonctionner selon la procédure en vigueur : dépôt d’un dossier en CROSMS, avis favorable du CROSMS, arrêté d’autorisation du préfet.

Très rapidement, de nombreux organismes ont travaillé d’arrache pied pour construire le complexe dossier CROSMS et obtenir leur autorisation. Cette rapidité a été d’autant plus importante qu’une part de ces organismes voyaient bien que les CROSMS allaient être supprimés avec la loi HPST qui a été adoptée le 21 juillet 2009, et qu’après cette suppression, l’arrivée des procédure d’appels d’offre laissait places à de nombreuses inconnues.

Bref une part importante a mobilisé ses équipes, construit des dossiers, bousculé ses pratiques, organisé de nouvelles manières de fonctionner, en attendant l’examen de leur dossier, tout étant a priori prêts pour le passage en CROSMS cet automne (ou au plus tard au printemps 2010 lors des dernières séances des CROSMS, disparaissant en juin 2010)

… pour aboutir à une situation ubuesque

Et puis, la situation se renverse : le directeur de la Direction Générale des

Affaires Sociales (DGAS) a publié en août 2009 un courrier au préfets régionaux :

• Pour qu’un avis des CROSMS soit possible, qu’un arrêté préfectoral de création soit publié par le Préfet Régional, il faut qu’ils s’appuient sur un critère légal : la compatibilité du projet de création (ou de renouvellement de l’autorisation) sur les objectifs et les besoins fixés par le schéma régional. Et pour le DGAS, il ne saurait être dérogé à cette règle… Ainsi, certaines DDASS peuvent être fondé à refuser des dossiers ou à demander aux organismes de retirer leur dossier. Le DGAS recommande en effet aux DDASS d'inviter les mandataires qui souhaiteraient être autorisés ou agréés à reporter le dépôt de leur dossier. Les demandes qui seraient néanmoins déposées « devront être instruites au fur et à mesure de leur dépôt, mais aucune réponse ne devra être donnée tant que le schéma n'est pas finalisé ».
• Paradoxalement, il n’existait pas de schéma régional des activités de tutelle avant 2009 et c’est la loi du 21 juillet 2009 (loi Hôpital Patients Santé Territoire) qui crée cette obligation. Le DGAS a donc, dans son courrier d’août, demandé au préfet de produire en urgence, dans les 6 mois qui viennent (soit au plus tard avant fin janvier 2009).

La conclusion et la situation folle qui apparaît :

• Les services de tutelle ont en grande partie présenté un dossier complet pour qu’il soit examiné fin 2009 ou début 2010 par les CROSMS avant la dissolution de ces comités, afin notamment de ne pas présenter des dossiers dans le cadre d’appels à projet,
• Les autorités vont devoir refuser toute autorisation tant qu’un schéma régional n’est pas publié,
• Aucune préfecture régionale ne s’est encore engagée dans la construction de ces schémas, elles vont devoir le faire en urgence, alors qu’elles ont en parallèle à gérer la création des ARS, la gestion du passage des personnels DDASS/DRASS dans les ARS, etc.,
• Tout est fait pour que les schémas ne soient pas réalisés en janvier, et que légalement, aucune autorisation ne puisse être délivrée, après avis des CROSMS en 2010,
• Les organismes devront alors entrer dans un processus nouveau (appel d’offres) pour de simples raisons de retard des administrations publiques dans leurs obligations.

Une petite consolation : le DGAS rappelle que « la règlementation actuelle relative à la procédure d’autorisation continue à s'appliquer à tous les projets qui seront déposés avant le 1^er juillet 2010, date de mise en place des commissions d'appel à projet prévues par la loi "HPST" du 21 juillet 2009. Les dernières « fenêtres » de dépôt de projets pourront avoir pour date limite le 30 juin 2010. Les demandes peuvent ainsi être examinées par le CROSMS (prolongation des mandats de ses membres prévue par la loi) au cours du deuxième semestre 2010 (décision expresse ou implicite du préfet de département dans un délai de 6 mois suivant la date de fermeture de la fenêtre au cours de laquelle la demande a été déposée) ». Ainsi, le DGAS semble officialiser un nouveau rapport des dates butoirs pour les dossiers CROSMS (juin 2010 et non décembre 2009 comme indiqué dans une instruction de février 2009).

Quelques conseils aux organismes

• Surtout ne retirez pas les dossiers que vous avez déposés cette année,
• Exigez des DDASS/DRASS qu’ils maintiennent le passage de votre dossier en CROSMS,
• Participez rapidement à toutes les concertations possibles pour des schémas régionaux en faisant valoir la nécessité de services collectifs de qualité, et en n’acceptant pas une course en avant vers des tuteurs familiaux ou privés indépendants,
• Demandez au préfet de prononcer des autorisations provisoires, dans l’attente du schéma régional,
• Soyez très attentif aux agréments qui seraient prononcés, en parallèle, à des mandataires personnes physiques (à titre individuel), afin d’être sûrs qu’ils soient conformes à la réglementation (compétences, inscription dans les objectifs du schéma régional). En effet, le texte de la DGAS introduit, mais c’est aussi la loi du 5 mars qui le permet), des formules différentes entre les organismes (un régime d’autorisation), les mandataires personnes physiques (un régime d’agrément) et les agents des établissements préposés à des mesures judiciaires de protection des majeurs (régime de déclaration). Pour les préfets, il risque d’y avoir de nombreuses confusions. En outre, n’hésitez pas à rappeler aux préfets la limitation nécessaire du nombre des préposés des établissements aux MJPM : une possibilité créée par les loi qui n’est pas éthiquement acceptable (des établissements qui deviennent juge et partie)…

Daniel GACOIN

Le travail c’est la santé ?

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Une actualité brulante…

Chacun aura entendu, ces derniers jours, les nouvelles dramatiques en provenance d’une entreprise de services (France Télécom) au cœur des restructurations et de la nécessaire mobilité/flexibilité de ses agents (deux tiers en contrat salarial privé, un tiers sous statut de fonctionnaire). L’affaire est d’autant plus exemplaire qu’elle intervient dans une entreprise publique, privatisée et avec le maintien d’une forte participation au capital social de l’État.

…et la nécessité de réfléchir avec prudence aux leçons à tirer

N’occultons pas les faits : 23 personnes faisant des tentatives de suicide, certaines décédées, avec ce que l’on peut imaginer de souffrance pour eux-mêmes et leurs proches. Précisément par respect pour cette réalité, n’allons pas trop vite dans les interprétations. À l’égard de la thèse immédiate (« les emplois de plus en plus précaires et la santé humaine sont le prix à payer pour des impératifs de rentabilité et d’adaptation aux réalités du marché »), je pense nécessaire de prendre un temps de réflexion, avec prudence…

Et d’abord en regardant ce qui se déroule : tout à coup, les médias se focalisent, en utilisant ce qui est à leur portée (une communication du chiffre), sans s’interroger sur les processus auxquels ils participent. Les théories sur la focalisation / oubli des médias que sont « la théorie de l’agenda » et la « théorie de spirale du silence » nous donnent des clés de lecture. Ces clés peuvent, en outre et au-delà des médias, nous éclairer, à propos des questions de santé au travail, sur les mécanismes de communication unique sur le thème « stress / précarisation » et sur les mécanismes d’invisibilité des défaillances organisationnelles.

… et de lire des documents forts intéressants, publiés dernièrement

 Il est du coup intéressant de revenir aux premiers ouvrages sur la question, notamment  le classique « Souffrance en France » de Christophe Desjours (Seuil, 1998). Je vous propose néanmoins de  vous intéresser à trois autres documents parus plus récemment. Les deux premiers ont été commentés dernièrement sur le site de la Vie des Idées  (comme toujours, une mine pour penser ou se documenter).

> La revue Mouvement - N° 58 de avril-juin 2009 (la commande peut-être faite par Internet, article par article, sur le site de distribution électronique Cairn La Découverte) est fort intéressante, notamment par son regard, étayé même s’il est à sens unique (c’est ce qui le rend intéressant)  sur la recrudescence de la pénibilité du travail, mais sous d’autres formes (surexposition au stress et charge mentale dans l’activité), et son lien avec les restructurations, ou la « déconcentration productive »,

> La Revue d’Histoire Moderne et Contemporaine - N° 56-1, 2009 (la commande peut également être faite par Internet, article par article, sur le site de distribution électronique Cairn La Découverte). Plutôt que la seule piste (donnant peu de matière à des solutions) de la dénonciation « du stress dû aux déconcentrations productives », l’ouvrage nous rappelle les facteurs organisationnels et sociaux. Le stress au travail  n’apparaît plus « comme la pathologie  d’individus insuffisants aux nécessités productives, mais comme un symptôme du caractère invisible et individualisant de la défaillance organisationnelle ». Pour ceux qui aiment l’histoire, l’ouvrage très sérieux relate l’histoire des maladies professionnelle depuis 150 ans : j’ai adoré l’article sur « la réforme sociale à l’heure du thé », à la fin du XIX^esiècle en Angleterre (entre connaissance, déni et prévention hygiéniste) et plus près de nous, la difficulté à rendre lisibles certaines maladies professionnelles.

> Plus intéressant encore, procurez-vous l’excellent « Au-delà du stress au travail », sous la direction de M. Buscatto, M. Loriol, J-M. Weller, l’ouvrage est paru en janvier 2008, chez Eres. Je l’ai dévoré en 2 jours, d’autant qu’il se rapproche  du secteur social et médico-social : c’est une étude sur la sociologie des agents publics au contact d'usagers (des guichetiers, ou des services de la CAF par exemple). Pour les contributeurs, le « stress », terme vraiment facile, notion fourre-tout et galvaudée renvoyant trop vite à des réalités individuelles, reste difficile à circonscrire, particulièrement « le stress relationnel ». Ce « stress » est pour les auteurs une construction sociale à mettre en lien avec « l’individualisation du travailleur comme sujet qui doit se révéler, s’épanouir, voire se réaliser dans ce travail, individualisation qui peut en effet se transformer en cas d’échec en source de souffrance ». L’exemple de la CAF est très intéressant : un service de médiation familiale avec une revendication des agents à pouvoir se réaliser dans une pratique innovante, et même avec une forte efficacité, sans limitation dans une organisation pyramidale, mais la difficulté à ne pas occuper une fonction précise dans une organisation définie, porteuse, structurante, soutenante.

L’apport central de l’ouvrage selon moi : « c’est quand l’expression ritualisée du stress ne peut plus être utilisée dans le cadre d’un collectif que la souffrance au travail se manifeste individuellement ».

Mes petites réflexions…

A l’heure d’une approche plus concurrentielle, de la nécessité des évaluations et de la qualité dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux, il me semble intéressant de reprendre plusieurs contenus :

- Arrêter de manier en permanence l’argument d’une adaptation continuelle, individuelle et collective, au monde qui change et qui nous échappe, à la nécessité du changement pour le changement avec son corollaire exprimé par le jugement lapidaire : « ceux qui s’interrogent sont des archaïques qui ne pensent qu’à résister au changement »,

- Garder du temps socialisé, du côté des dirigeants, pour écouter simplement (mais il faut accepter d’y passer du temps) et laisser s’exprimer les difficultés et questionnements, sans les balayer, puis y répondre avec exactitude par des arguments sérieux et des vraies perspectives dans la construction de projets,

- Penser qu’en matière de projet, d’évaluation, de regard sur les effets-impacts des actions, voire sur leur résultat, c’est une démarche constructive, socialisée, collective qu’il convient de construire avec les professionnels et avec les usagers, non une interrogation des performances individuelles.

Daniel GACOIN

Existe t-il des gifles excusables dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux ?

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 Un petit article de Travail Social Actualités (quotidien électronique) de cette semaine m’a semblé particulièrement intéressant. Il mentionne deux décisions très récentes du Conseil d’État relatif à des révocations d’agents de la fonction publique :

• Le premier dans un Centre Hospitalier au sein d’un service accueillant des personnes très vulnérables, atteintes de maladies neuro-dégénératives et de troubles du comportement. Un agent y donne une gifle à un résident en réponse à un comportement agressif (une morsure) de ce dernier, au moment où il lui délivrait des médicaments,

• Le deuxième dans une maison de retraite publique. Un agent de service hospitalier donne une gifle à une personne âgée qu’il l’avait giflé antérieurement.

Dans le cas de la maison de retraite, le Conseil d’État confirme la révocation définitive de l’agent, estimant que la gifle est une faute, « eu égard à la nature des fonctions de l’agent au service de personnes âgées et handicapées (…) ayant une particulière gravité ».

Dans le cas du Centre hospitalier, le Conseil d’État confirme une atténuation de la sanction (non plus une révocation, mais une exclusion temporaire avec mise à l'épreuve d'un an dans un autre service) du fait de circonstances atténuantes : « information des supérieurs (…), tort reconnu (…), réaction spontanée à la blessure infligée et à la douleur ressentie ».

Ceci confirme que la gifle, fût-elle une réaction à un comportement violent, n’est pas admissible. L’Agence Nationale de l’Évaluation Sociale et Médico-Sociale (ANESM) dans sa recommandation sur la gestion de la violence dans les établissements pour adolescents en juillet 2008, avait confirmé comme « bonne pratique professionnelle » qu’en cas de violence difficilement contrôlable d’un adolescent, il convenait de pratiquer une contention, mais « sans brutalité, sans humiliation, sans érotisation ».

Il me semble important de rappeler cette évidence avant d’examiner le sort de tout professionnel en difficulté, et principalement de tenir à une position inébranlable : bannir dans une relation d’accompagnement toute violence (physique, psychologique, médicamenteuse, de privation, de captation, etc...) du professionnel, cette dernière étant inacceptable, qui plus est en direction de personnes vulnérables, qui plus est quand on est professionnel.

En complément, il me semble juste de ne pas condamner les personnes, même quand les actes sont sanctionnés, de penser à la dimension collective de tout acte individuel (ce qui dans l’institution peut favoriser cet acte…). il me semble même utile d’entrer dans une compréhension d’une réalité individuelle. J’ajoute néanmoins deux éléments :

• Le fait de parler d’une difficulté, ou d’une erreur, en reconnaissant ses torts, peut atténuer « en droit » une sanction et tout jugement : c’est un bon conseil à ceux qui pratiquent envers et contre tout le déni, rappelé par le récent arrêt du Conseil d’État. Ainsi toute compréhension d’une situation d’erreur me semble basée sur la reconnaissance de cette erreur.
• Il convient de ne pas oublier ce que nous disait le psychiatre Stanislaw Tomkiewicz  (Aimer mal, châtier bien, paru en 1991 au Seuil) : le réflexe commun de tout un chacun, témoin d’une situation de maltraitance, consiste souvent à « minimiser les conséquences, le vécu de la victime » (ce ne serait pas si grave, il l’a un peu cherché, etc.), et de « maximaliser les conséquences, les risques pour l’auteur » (si on le signale, il risque de perdre son boulot, son honneur, sa famille, etc.). Cela me semble à méditer quand on regarde surtout la question des sanctions ou quand éventuellement on en juge le caractère trop sévère.

Daniel GACOIN

Réflexions sur la mesure des effets d’une politique ou d’une activité, à partir du livre « Le grand truquage » : à lire (+ + + +) très intéressant

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J’évoque, pour faire face à « la dictature des sentiments de… » ou à « la dictature de  l’intention de… », au moment d’évaluer une activité ou un programme, la nécessité d’aborder toute méthode évaluative avec rigueur. Un des manques majeurs des outils d’évaluation ou de qualité, notamment quand ils sont inspirés de référentiels avec de splendides énoncés (engagement, procédure), c’est leur propension à fournir des mesures d’écart (entre qualité attendue et qualité réelle) plus que  « pifométriques ». C’est ce que nous rappelait Michel Chauvière fin 2007 dans son livre « Trop de gestion tue le social » quand il parlait de l’euphémisation des contenus et de l’absence de rigueur dans les démarches, notamment en démarches qualité.

C’est également ce qui risque de se poursuivre avec la réorientation récente de l’évaluation des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESMS) promue dans les recommandations de l’ANESM en juillet 2009 : un recentrage sur la question des effets et impacts des actions et non plus sur la conformité des pratiques à des standards.

Je préconise, dans ce cadre, de ne pas utiliser des méthodes uniquement qualitatives pour les constats des écarts : elles sont indispensables notamment parce qu’elles permettent une implication des parties prenantes (direction, professionnels, usagers et entourage), mais elles risquent de favoriser l’euphémisation et la fuite dans une relativité des contenus. C’est pourquoi il me semble indispensable de retenir également, de manière ciblée, limitée mais précise, des mesures quantitatives. Le grand risque : « faire dire aux chiffres n’importe quoi » ou pire, « ce que l’on veut ».

J’ai donc été intéressé par un livre récent, « Le grand truquage », publié en mai 2009  par La Découverte et écrit par un collectif de fonctionnaires de services statistiques ou de recherche publics, sous le pseudonyme de Lorraine Data, obligation de réserve oblige.

L’ouvrage est évidemment polémique et orienté, avec une opposition parfois et trop exclusive à l’égard du sarkozisme, mais pointe du doigt une réalité bien connue de tous, la présentation tronquée, manipulée, des chiffres sur les résultats d’une politique.

Sept études précises nous sont proposées : le grand camouflage des chiffres du pouvoir d’achat, les petits arrangements des chiffres du chômage et de l’emploi, l’annonce du « succès » de la réforme des heures supplémentaires réduite à « beaucoup de bruit pour rien », la réduction de la pauvreté par le changement de ses indicateurs, le tri sélectif des données sur l’efficacité de l’Éducation Nationale, le désert statistique sur l’immigration, la fabrication des « bons » chiffres de la délinquance. Les méthodes pour s’arranger avec les chiffres expliquées dans l’ouvrage :

• Ne retenir que ce qui arrange,
• Utiliser un indicateur écran,
• Changer la façon de compter en gardant apparemment le même indicateur,
• Faire dire au chiffre ce qu’il ne dit pas.

La description d’un phénomène complexe avec un indicateur unique, choisi astucieusement, l’utilisation abusive des moyennes, la mesure de l’efficacité d’un service confondue avec l’évolution d’un phénomène social (notamment pour le cas de délinquance), deviennent les conséquences de ces approches, dans le droit fil d’une médiatisation continuelle de la politique et de son efficacité : les exemples sont nombreux, édifiants, parfaitement argumentés. Je ne reviendrai pas sur les contenus, j’invite chacun à les consulter, c’est très intéressant et même passionnant si l’on met de côté l’agacement provoqué par la forme (un livre volontairement polémique).

Pour le secteur social et médico-social, l’essentiel est ailleurs. Pour l’aborder, je vous propose plusieurs réflexions :

• La rationalisation de l’action et la recherche d’une meilleure adéquation entre objectifs et moyens est à rechercher, à partir d’une analyse critique des écarts entre effets-impacts attendus d’une activité ou d’un programme et effets-impacts mis en œuvre, cette analyse étant nécessaire, utile, pouvant même être mobilisatrice,
• Elle ne peut s’accomplir avec des chiffres simplificateurs, néanmoins des chiffres adaptés permettent de dépasser le flou d’approches qualitatives euphémisantes, peuvent faciliter un apprentissage et une re-connaissance d’une activité, y compris pour les acteurs sur le terrain,
• En évaluation dans les ESMS, l’appui, pour quelques processus clés, sur des données probantes et quantitatives doit être rigoureux, avec un choix judicieux et une analyse prudente éventuellement soutenue par des experts, il est complémentaire des approches quantitatives,
• En matière de regard sur la performance des structures (je prédis que ce domaine va progresser à terme), soyons attentifs à ne pas laisser avancer des comparaisons non rigoureuses, ne respectant pas le principe du « toutes choses égales par ailleurs » comme on dit en économie,
• Je propose de recenser le florilège des pratiques administratives et politiques pour manipuler les chiffres sur les résultats et les moyens des ESMS : elles sont nombreuses (démonstration tronquée d’une augmentation de moyens, utilisation de moyennes bluffantes dans les indicateurs socio-économiques, etc.). Mon blog est à votre disposition pour participer au relevé de ce florilège.
  

Daniel GACOIN

A écouter, très intéressant (+ + +) sur les transformations des métiers et des identités professionnelles : un colloque du Collège de France

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Dans la foulée de ma chronique du 23 juillet 2009 et de celle du 30 août 2009, concernant des ouvrages sur la réforme de l’État, je ne résiste pas au plaisir de vous proposer d’écouter 2 exposés, lors d’un colloque organisé par Alain Berthoz, professeur au Collège de France , les 22 et 23 juin dernier. Le titre du colloque : « Travail, Identités, Métier : quelles métamorphoses ? ».

L’ensemble est particulièrement impressionnant avec une vingtaine d’exposés (dont ceux, notables, de Michel Lallement, sociologue du travail et de Pierre Rosanvallon, le très connu historien de la crise de l'État Providence et de la nouvelle question sociale, etc.).

J’ai surtout été sensible à l’exposé de mon ami Pierre FERRERI (vous pouvez cliquer sur le lien souligné pour écouter son exposé), responsable du département Relations Internationales à l’École Nationale de la Protection Judiciaire de la Jeunesse à Roubaix. Son exposé concerne le lien entre les réformes de l’État (les évolutions structurelles et culturelles générées, y compris le management public) et leurs effets sur l’identité professionnelle ou les modalités du travail dans la fonction publique. C'est bien intéressant sur l'évolution de la fonction publique, notamment son étonnement et sa proposition à la fin de l'exposé.

J’ai également été sensible à l’exposé de Robert Castel (vous pouvez également cliquer sur le lien souligné pour écouter cet autre exposé), dont chacun sait combien j'apprécie ces ouvrages, sur les métamorphoses des identités sociales, avec notamment, à la suite du délitement de la société salariale, l’effritement des identités professionnelles dans l’avènement du précariat.

Bonne écoute…

Daniel GACOIN