Daniel Gacoin

« L’open space m’a tuer… » : un « thriller » qui guette les établissements et services sociaux et médico-sociaux ?

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Place aux jeunes générations, à travers un billet familial à 2 voix : celle d’Anne Gacoin, jeune spécialiste des ressources humaines et des organisations, qui nous livre sa critique d’un ouvrage (« L’open space m’a tuer ») paru en octobre 2008, et la mienne reprenant ses contenus pour le secteur social et médico-social.

Une critique du livre, « L’open space m’a tuer »…

« L’open space m’a tuer » est un livre drôle et terrible, véritable état des lieux des conditions de travail dans certains secteurs en vogue (consulting, audit,…) dont le poids grandit dans l’économie. Les auteurs, Alexandre des Isnards et Thomas Zuber, sont deux jeunes cadres accueillis avec plein de promesses, vite investis dans des entreprises de conseil (communication, gestion de systèmes d’information). Ils sont représentatifs de la génération active de ces cadres hautement diplômés, engagés rapidement dans des postes à responsabilités rémunérateurs et valorisés.

… écrit à partir d’un événement révélateur…

Tout part de la réception d’un mail dans l’entreprise d’un des auteurs : ce mail collectif, est transmis, avant son départ, par un cadre démissionnaire y proposant un « quizz » à ses collègues pour leur faire deviner les raisons de son départ : difficultés mais surtout « souffrance » au travail. Le mot « souffrance » sera l’électrochoc, les 2 auteurs s’interrogeant, questionnant, enregistrant des témoignages en vue d’un recueil sur le travail dans les entreprises hypermodernes : « Nos témoins de l’open space se sont lâchés », disent-ils, « nos messageries téléphoniques ou mail ont débordé : " et ça tu l’as mis ? ", " j’ai un truc pour toi ! ", " Tiens ! Je te raconte mais tu changes mon prénom et le nom de ma boîte sinon je vais me faire griller ! " »

… et apportant une vision accablante…

Le livre décrit l’ère du néo management dans un type d’entreprises (conseil, publicité, communication, informatique…), les « organisations ad hoc » décrites par H. Mintzberg (Le Management, Ed. d’organisation, 1998), adaptables, réactives, en permanence modulables au gré de sollicitations, budgets, commandes externes. Mais le propos concerne toutes les entreprises où se développent de nouvelles méthodes de management basées sur l'individualisation, la responsabilisation et l’incitation à l’initiative, avec des espaces internes ouverts sur le modèle de « l'open space » (plateau de travail sans cloison où aucun espace n’est isolé, chacun communiquant en permanence avec l’autre, un symbole de ces nouvelles méthodes de management).

… sur une réalité de travail décrite en 27 saynètes…

Ces saynètes sont développées sur 6 thèmes :

1. La responsabilité et le stress : chefs de projet ou consultants travaillent avec des objectifs et délais inatteignables (du fait de la forte concurrence, les marchés sont obtenus avec un nombre jours/hommes minimal) dans des missions ambitieuses aux délais trop courts. Travailler la nuit ou le week-end devient la norme, avec une pression permanente souvent insoutenable. Pour compliquer, lors des missions, les rôles de chacun sont flous (chefs de projet sans pouvoir, management réduit aux pressions affectives ou jeux de pouvoir non régulés). Les cadres/consultants enchaînent les missions, sont constamment évalués, avec « un compteur sans cesse remis à zéro », l’appréciation des clients étant survalorisée comme celles des dirigeants, dans un système permanent d’emprise alors même que ces cadres sont fragilisés. Le comble : il leur est demandé de s’auto-évaluer sans complaisance (et ils le font !). L’autonomie et la responsabilité à outrance sont la règle (pas de « petit chef »), mais l’isolement est fort. « L’open space » des bureaux ajoute à cette pression au moment du retour du terrain : une auto surveillance réciproque, sans répit, de ces cadres pressurisés, constamment sous le regard d’autrui.
2. Les tâches appauvries et le travail diminué : Paradoxalement, dans ces jobs à haute responsabilité avec des fonctions « magnifiées » (consultants, chef de projet, etc.), les auteurs montrent une autre réalité : tâches répétitives, peu stimulantes, où l’on fait beaucoup de «  ticking ». « Faire des copier-coller dans un outil de gestion de contenu web, on kiffe pas », indique un des témoins, un autre ajoute : « Arrêtons de dire qu’on va refaire le packaging d’une boîte de Panzoni en se faisant plaisir. »
3. L’incitation forte à se vendre à l’interne et être entrepreneur de sa carrière : mis en concurrence, mais autour d’un même profil (« à l’aise mais pas grande gueule »), ces cadres doivent montrer un comportement : avoir l’air débordé (être « charette »), adopter pourtant une apparence « cool », bannir le doute, la peur, la démotivation, paraître en permanence motivé, heureux, simple, intelligent. L’adoption d’un néo-vocabulaire illustre ces tendances avec un « nouveau wording » où l’efficacité l’emporte sur la grammaire : formules (FYI pour « for you information », ASAP pour « as soon as possible »…), mots abrégés (reco, diag, propale, specs, etc.), métaphores sportives parfois grossières (montrant le comportement de gagnant). Le cadre est censé aller au-delà de la simple exécution, être meilleur que les autres, être responsable de lui-même, de sa carrière, de son activité ou de son inactivité.
4. Le flou des frontières entre vie personnelle et professionnelle : Le cadre est constamment sollicité, y compris dans son emploi du temps personnel (nouvelles technologies de type blackberry, etc…). Nombre d’entreprises importent même des dimensions intimes sur le lieu de travail : bureaux ressemblant à des appartements. Les réseaux professionnels et personnels sont liés (le fameux « Facebook », etc…). Des week-ends de « team building » ou de motivation ajoutent à l’ambiguïté de la frontière vie personnelle/vie professionnelle.
5. Les incohérences et hypocrisies : Les règles de travail sont incohérentes, alliées à l’hypocrisie des dirigeants. On prône un comportement « cool » (tutoiement, fin de la hiérarchie, etc.), mais « la hiérarchie est bien présente », les cadres soi-disant autonomes, isolés, sont constamment surveillés d’autant que « tout le monde est cadre à part la standardiste ». Cohésion et esprit d’équipe sont magnifiés dans les discours, mais primes et récompenses sont individualisés. Si le « tout mesurable » règne en maître, chacun se débrouille, devine, invente pour « être dans les clous ». Des situations insensées sont rapportées : un budget ne permettant pas d’accorder des primes, le manager fausse la rigueur des évaluations pour expliquer leur absence.
6. Le manque de reconnaissance : Le travail nécessite un investissement considérable, professionnel et personnel, et l’entreprise reconnaît peu ces contributions : bonus qui manquent, augmentations qui tardent, report permanent de promesses d’évolution (souvent expliqué par des mini-erreurs, malgré l’investissement massif), doute sans arrêt instillé.

… jusqu’à ses nombreuses conséquences

Ces cadres isolés, soumis à des objectifs sans moyens, peu soutenus, avec un stress à multiples composantes, développent des maladies professionnelles envahissantes. Souffrance, pression et doute prennent alors des visages divers : malaises vagaux, tendinite du pouce, tracas physiologiques, décompensations, désinvestissements, démissions, dépressions. Mais surtout, le lien entreprise / cadre est rompu : l’ancienneté et l’expérience, la fidélité ne valant plus, on attire des cadres mobiles, mais capables autant de céder à des avances en intégrant l’entreprise que d’en partir pour d’autres avances. « Maintenant pour monter en compétences, il faut se former à l’extérieur et, pour changer de poste, changer de boîte. » Le saut de poste en poste, de métier en métier, d’entreprise en entreprise exprime une rupture consommée.

En résumé, ce livre, avec des anecdotes drôles et un ton pédagogique, est une juste dénonciation des méthodes managériales en progression, un support de réflexion pour corriger les dérives : souffrance et désarroi ne sont pas inéluctables si l’on reconnaît l’ambiguïté d’un management prenant une apparence humaine mais opérant une véritable rupture de sens entre l’entreprise et ses cadres, développant une pratique harcelante, voire totalitaire.
                                                                                 Anne GACOIN

Le secteur social et médico-social court-il le risque de cette dérive ?

J’ai beaucoup ri avec ce livre car j’ai reconnu quelques dérives dans certains cabinets de conseil pouvant œuvrer dans le secteur social et médico-social, qui ajoutent une réalité peu décrite dans l’ouvrage : leurs jeunes cadres vivent parfois une pression supplémentaire liée à une absence de compétences ou de connaissance du secteur où ils vont pourtant devoir développer un discours et des méthodes, apporter des conseils.

Néanmoins, le secteur social et médico-social est actuellement peu susceptible de dériver vers les extrémités décrites dans « L’open space m’a tuer » :

• Il y a encore peu à craindre, tant pour les professionnels que pour les cadres du social, de voir apparaître une « GPSisation » des comportements (l’expression est de M. Chauvière) même si la pression est néanmoins devenue plus importante.
• Si le modèle de « l’organisation ad hoc » (adaptable, réactive, etc…) influe parfois sur les services du « social fragilisé » (insertion, formation, ville, etc…), il est peu probant pour les 33 000 établissements et services sociaux et médico-sociaux. « L’organisation ad hoc » est présentée comme une référence (par des consultants notamment ! tiens, tiens…), mais c’est en réalité un autre modèle qui progresse : « l’organisation rationnelle légale ». S’y développent des supports, outils en partie standardisés, procédures, finalement un ensemble de process qui, sous couvert du changement, vont plutôt se réaliser de manière répétitive ou contrôlée. Quand est mis en avant le modèle « d’organisation ad hoc », c’est pour faire avancer des « administrations bis ». On est alors loin des organisations développant des projets, alors que, comme chacun le devine, je pense que c’est l’urgence aujourd’hui…

                                                                                 Daniel GACOIN

Une interview de Robert Castel, accessible à tous : des questionnements très actuels sur l’État social et son effritement

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Une possibilité donnée par le Site La Vie des Idées …

Il y a 10 jours, le site La Vie des idées déjà évoqué ici, a mis en ligne la version audio d'une interview de Robert Castel, sociologue connu pour ses apports sur les questions sociales. Cette idée est intéressante, mettant les contenus de l’auteur à la portée du plus grand nombre.

Je rappelle le livre principal de Robert Castel,
 « Les métamorphoses de la question sociale »
(Gallimard, collection Folio, 1995)

mais également le livre « L’insécurité sociale » paru en 2003 
(La république des idées, Seuil),

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et « La discrimination négative » en 2007 (La république des idées, Seuil).

J’invite chacun à relire ces ouvrages et, en guise d’introduction, à télécharger la version audio de l’interview (par le lien inscrit ici : Retour-sur-la-question-sociale.la vie des idées- Robert Castel).

… permettant de reprendre quelques concepts de base de Robert Castel

> Le concept de « citoyenneté sociale » est le premier : conçu en 1995, il indique que la « citoyenneté politique », après la révolution française et la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, était restée imparfaite puisque centrée sur la propriété (on pouvait parler d’une « citoyenneté des propriétaires »),

> La « citoyenneté sociale » a progressé dès la fin du XIXe siècle, avec la construction du compromis salarial à son apogée au milieu des années 1960, la classe non propriétaire acquérant des supports et droits importants, liés au statut salarial, en parallèle avec la construction de l’État social. La société salariale (et ses protections) était certes un équilibre encore instable et parfois « boiteux », mais c’était un compromis structurant.

> Or, depuis le milieu des années 1970, on constate, non un effondrement (R. Castel veut éviter les propos catastrophistes), mais un effritement des situations :

• Un changement de régime du capitalisme : passage du capitalisme industriel et  de ses formes de régulation au capitalisme financier, où la domestication du marché est devenue un problème,
• Le développement d’un « précariat » : personnes sortant du statut classique de l’emploi, avec de nouvelles formes d’activité en deçà de l’emploi, où la précarité n’est plus une situation transitoire (les personnes s’y installent avec des périodes de travail avec statut précaire et périodes de non-emploi),
• La nouvelle déclinaison du capitalisme : elle crée de la richesse, mais pas de l’emploi, plutôt de l’activité, où on éradiquerait à terme le chômage, mais en abaissant les droits classiques liés à l’emploi,
• La société assurantielle initiale, où l’État social fonctionnait comme un gestionnaire de risques et engendrait un besoin de sécurité un peu fou, s’effrite à l’égard d’une certaine catégorie de population concentrant tous les risques.

… pour formuler les faux remèdes et vraies pistes de solution

R. Castel est catégorique : on ne retournera pas à l’état d’équilibre antérieur, il faut donc amorcer des solutions. Pour cela, il analyse les faux remèdes :

• La poursuite d’un individualisme (satisfaction des besoins de catégories suffisamment protégées) et son corollaire : la stigmatisation des « mauvais pauvres »,
• La gestion des risques se traduisant par une seule perspective : éloignement ou enfermement des populations à risques  au lieu des profilages permettant des actions préventives,
• Des outils  de prédiction des risques utilisés par des experts et responsables dont on ne mesure pas le caractère bienveillant, non assortis de contrôles citoyens.

Les solutions tournent autour de la réévaluation de la question du risque :

• Il propose des choix : pour les individus (l’individu est une construction sociale), il s’agit de penser le choix de collectifs protecteurs à l’égard des risques principaux  supprimant l’indépendance sociale,
• Il indique la cible : ce sont d’abord les travailleurs pauvres et les personnes en situation de précarité car ils vivent une vraie menace de déconstruction de l’individu,
• Il formule des vecteurs : ne pas centrer les droits des travailleurs sur le statut de l’emploi, mais sur celui des personnes, de sorte qu’en période d’alternance entre 2 emplois, elles garderaient des droits minimums pour leur indépendance sociale (la sécurisation des trajectoires professionnelles, une proposition de la CGT maintenant largement admise, toute la question restant la définition du niveau des droits minimums),
• Il avance des outils : l’utilisation des nouvelles technologies bouleversant la pensée du risque (avancée des prédictions/préventions qui peut être une bon vecteur des résolutions) avec une réel travail de gouvernance citoyenne de ces outils,
• Il insiste sur le rôle de l’État : il s’agit pour Robert Castel de montrer la possible construction parallèle État / individu en évitant la seule fascination pour un État jacobin, afin qu’il fasse preuve de souplesse et de capacité d’accueil (catégories ethniques nouvelles), qu’il se réforme en s’ouvrant et se décentralisant, qu’il fasse sa mue, sans renoncement à ses fonctions essentielles.

Des propos à méditer

Robert Castel lie son propos engagé avec une réflexion de fond, riche et objective, sur les évolutions en cours et les perspectives à travailler. J’ai retenu notamment que :

• il interroge les structures sociales : comment proposer des perspectives de sécurisation des parcours des personnes (y compris en accompagnement économique et social) en dehors des seules protections/assurances salariales ?
• il ne se contente pas d’un discours alarmiste ou de plainte, évitant la victimisation dès lors que toutes les directions, sans échelle de valeur, ne sont pas explorées en parallèle,
• il affirme l’action en faveur de publics prioritaires : les travailleurs pauvres, un challenge central pour les structures économiques et sociales. Je regrette néanmoins cette cible unique alors précisément que le « précariat » décrit concerne maintenant toutes les catégories sociales et me semble « la » cible principale, même si elle est plus diffuse. Pensons la correction du processus et pas simplement la prise en charge de personnes désignées.

Merci toutefois, Robert Castel, de ces réflexions qui dérangent et ouvrent des pistes…

                                                                                 Daniel GACOIN 

Le travail social face à l’évolution des conceptions de la protection sociale : welfare contre workfare ?

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Une actualité riche…

Dans la foulée des conséquences économiques de la crise financière mondiale, je mets en relation deux évènements montrant l’avancée des protections sociales se référant au concept de « workfare » :

• Le possible rebond d’une politique sociale aux USA, similaire à celles des années 1990 sous la direction du président Clinton,
• Le 20ème anniversaire en France de la loi sur le Revenu Minimum d’Insertion (RMI) au moment où notre pays adopte le Revenu de Solidarité Active (RSA)

… qui va stimuler l’interrogation des systèmes de protection sociale

Deux conceptions de protection sociale, en opposition, seront questionnées par cette avancée : l’une, le « welfare », basée sur la généralisation des droits et garanties sans contrepartie pour les bénéficiaires, l’autre, le « workfare », insistant sur l’activation / responsabilisation des bénéficiaires, avec des contreparties aux garanties, cette 2ème étant en forte progression (volonté de corriger des effets pervers des systèmes, de développer  leur efficience).

… mais oblige à reprendre les concepts de base

Le concept de « welfare » est le plus ancien…

• Il provient de l'idée de  « Welfare State », traduite en français par État-Providence, créé en 1942 par un jeu de mots évoquant l’inverse du « Warface State » (l’état de guerre). Le « Welfare State » a immédiatement été relié à une conception, beverdgienne (conçue par Lord Beveridge), de la protection sociale : un système de protection ou de sécurité sociale généralisée assurant le minimum vital pour tout individu, quels que soient ses revenus ou sa situation, salariale ou non. Cette conception est principalement mise en œuvre dans les pays scandinaves.
• Cette conception est très éloignée d’une vision américaine (protection sociale pour les publics les plus fragiles) ou bismarkienne (assurances sociales liées à des solidarités professionnelles, co-gérées par des organisations professionnelles ou syndicales). À noter : le système français, attaché à la vision bismarckienne, développe néanmoins des systèmes croisés (solidarité beveridgienne, discrimination positive pour des publics fragiles) dans un patchwork hétéroclite.
• Si donc le « Welfare State » et ensuite sa contraction dans le  terme unique de « welfare » sont liés à un seul système de protection sociale, l’usage de leurs termes a été étendu à l’ensemble des systèmes protectionnels, pourvu qu’ils apportent droits et soutiens, sans exiger de contreparties.

Le concept de « workfare » est plus récent…

• Le terme a été employé pour la première fois en 1969  par le Président Nixon (« What America needs now is not more “welfare” but more “workfare” ») ce qui lui a donné son parfum idéologique (associé au système américain, aux logiques libérales).
• Il porte l’idée d’une « activation de la protection sociale » par la mise en avant « d’aides au conditionnel », d’une « responsabilisation des bénéficiaires » ou d’une  « contrepartie » demandée à la protection.
• Il est associé aux politiques américaines (réforme de l’assistance sociale à partir de 1995 par le Gouvernement Clinton, avec des effets notés principalement pour une seule catégorie de « bénéficiaires » : les mères seules, pauvres, noires) ou anglo-saxonnes (politique économique de Margaret Thatcher, puis politiques sociales des travaillistes évoquant le « welfare-to-work »).
• Pourtant, responsabiliser, demander des contreparties viennent de plus loin.  Rappelons la France de 1793 : après le « Plus d’assistance ! plus d’hôpitaux ! » du député Barrère à la tribune de la Convention, un droit social s’élabore couplant l’assistance aux plus démunis et leur mise au travail, droit social réactivé en 1848 avec l’ouverture des Ateliers nationaux.
• Indiquons également que activation, responsabilisation et aides au conditionnel ont été largement explorées depuis 15 ans par tous les systèmes de protection, pas simplement aux USA et dans les pays anglo-saxons. En France, citons les politiques d’insertion dès les années 1980, les emplois aidés, le I du RMI, l’insertion par l’économique, les impôts-cotisations favorisant le travail, la responsabilisation des parents, le RSA (maintien d’une part des minima-sociaux après un démarrage d’activité salariée), etc… En Allemagne : la loi de 2001, dite JobAqtiv Gesetz, la loi de 2004 de nouvelle prestation appelée Arbeitslosensgeld II (Alg II). Au Danemark : obligation depuis 1992 soutenue par les syndicats pour les jeunes, d’accepter des offres de formation et de travail au bout de six mois, obligation étendue en 1994 aux adultes, etc…

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Sortir des seules visions idéologiques…

Il convient surtout  de sortir de la dichotomie faisant du « workfare » le résultat de l’idéologie libérale ou néolibérale… et du « welfare » le principe d’une vraie protection sociale solidariste. Tous les systèmes, libéraux ou protectionnels, ont avancé vers le « workfare », et ses déclinaisons ont été multiples. Une de ses traductions au sein des établissements et services sociaux et médico-sociaux en France, fut la demande des travailleurs sociaux de voir adossées aux droits des usagers (loi  du 2 janvier 2002), des obligations ou contreparties, souvent reliées dans les discours à un esprit d’accès à la citoyenneté.

… sans croire au caractère magique des politiques d’activation

Les études sur les résultats des politiques de « workfare » ne sont pas probantes. L’exemple du RSA est éloquent : peu de preuve d’efficacité et pourtant des propos incitatifs plaidant pour sa nécessité et son efficacité, y compris sa dimension responsabilisante pour les bénéficiaires, ainsi que l’indiquent le livre vert du commissariat aux solidarités actives sur le RSA… ou les réflexions de l’Agence Nationale aux Solidarités Actives :
  

L’efficacité globale du « workfare » n’est pas garantie. Un article récent de J-C. Barbier publié par le site La vie des Idées (dont j'ai repris ici quelques apports) indique ainsi que « dans tous les pays, les changements positifs dans la situation des personnes, dans l’égalisation de l’accès au marché du travail, le recul de la pauvreté, ne sont pas au rendez-vous », les grandes différences entre les « performances » sociales ont persisté entre les pays, presqu’inchangées après quinze ans de réformes ». Il donne des exemples :

« L’écart entre la Suède et la Grande-Bretagne n’a pas fondamentalement changé si on le mesure selon les coefficients d’inégalité classiques, alors que les deux pays ont maintenant un niveau de vie moyen tout à fait comparable. Les dépenses sociales ont été ralenties : l’activation aura certainement été un moyen de maîtriser les coûts et cela correspond bien à la logique économique de gestion de l’austérité ; mais, dans les pays scandinaves, cela n’a pas abouti à une augmentation significative des inégalités et ces derniers restent vraiment très spécifiques. D’autre part, dans les pays latins, le sentiment de la précarité des conditions de vie s’est accru. En Allemagne, c’est aussi le cas depuis la réforme Hartz. Même en Grande-Bretagne, depuis deux ou trois ans (et encore plus avec les développements de la crise en 2008), les indices d’un changement des perceptions se multiplient : le gouvernement de Gordon Brown vient de lever l’opposition britannique, qui dure depuis près de vingt-cinq ans, à l’adoption d’une directive européenne sur les travailleurs « temporaires », qu’on considère de plus en plus largement comme « vulnérables ». »

… avec deux recommandations

1. Tout mode d’accompagnement devrait rendre le bénéficiaire acteur et non objet de prestations. C’est une question de fond. Le travail social a vocation à développer cette approche pour les groupes ou personnes en difficulté. Néanmoins, le lien social étant une interaction, tout volontarisme (activation au sens du « workfare ») dans un programme en direction de bénéficiaires devrait s’adosser à un même volontarisme à l’égard de l’environnement, du tissu social, des structures intégratives… C’est encore loin d’être le cas… Une fonction des structures sociales est aussi de rappeler cette double nécessité.

2. Toute mesure d’efficience d’une politique sociale, donc également des programmes inspirés du « workfare », devrait se réaliser de manière globale en prenant en compte : les changements, les effets des changements, tant du point de vue des masses financières, que de l’efficacité globale, des interactions institutionnelles et des dynamiques d’intégration, etc...  J’aimerais aussi que le vécu réel des personnes concernées (pour l’un ou l’autre des systèmes) soit intégré dans les choix, prévisions, évaluations des politiques. Un bon exemple de cette nécessité de s’appuyer sur la vie réelle d es gens a été illustré par le livre marquant « American Dream, trois femmes, dix enfants et la fin de l’Aide  Sociale aux Etats-Unis » paru en 2007, dont j’ai parlé dans ce blog (je renvoie chacun à la relecture de mon billet du 15 août 2007).

Et je reformule une question principale : et si les politiques sociales étaient systématiquement conçues en intégrant la réalité vécue des bénéficiaires ?

                                        Daniel GACOIN

L’avenir du secteur médico-social : arrivée des ARS et profonde réorganisation…

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L’arrivée des ARS…

J’ai commenté ici le 12 mars 2008 la décision gouvernementale de créer des Agences Régionales de Santé (ARS). Le projet de loi vient d’être adopté par le Conseil des ministres et sera présenté au Parlement en procédure accélérée. Chacun aura pu lire les commentaires, souvent édulcorés, de la presse. Je m’empresse d’apporter mes réflexions avec d’emblée un premier sentiment : une affaire énorme pour le travail social et ses bénéficiaires.

… avec l’intention politique initiale…

L’objet de la réforme ? Donner une cohérence à la conduite de l’action sanitaire et médico-sociale par 3 processus : 1. Pilotage (planification plus affirmée, plus lisible, davantage territorialisée), 2. Maîtrise des dépenses (démarche contractuelle reliant des objectifs nationaux et des Contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens, les CPOM), 3. Gouvernance (selon le concept : conduite d’orientations puis des modalités participatives de construction des diagnostics et des plans de mises en œuvre).

… et leur champ d’intervention

Territorialisant les politiques de santé avec un pilotage unifié, la loi donne aux ARS un vaste champ d'intervention : soin (médecine libérale et hôpitaux), santé publique et prévention (expertise, veille et alerte), action médico-sociale pour personnes âgées ou handicapées, formations médicales. 
Les ARS regrouperont les ARH et Unions régionales d'assurance maladie et les pôles « santé » et « médico-social » des DDASS et DRASS.

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La lecture plus attentive des 73 pages et 33 articles du projet de loi…

> Le titre 1 est axé sur la modernisation des établissements de santé. 33 pages et 13 articles prévoient l’affirmation des missions de ces établissements, leurs obligations de démarches qualité, leur gouvernance (prédominance du directeur et autonomie financière, appui sur une commission médicale, un conseil de surveillance, un directoire), le développement de coopérations (communautés hospitalières de territoire, groupements de coopération), la coordination des évolutions par l’ARS.

> Le Titre 2 valorise l’accès de tous à des soins de qualité. 12 pages et 8 articles prévoient l’organisation de l’accès aux soins (premier recours et continuité, fixation du quota régional des internes par l’ARS, non-refus de soins pour des titulaires de la CMU), la coopération entre professionnels, la gestion de fonds de formation continue par l’ARS.

>Le titre 3 est centré sur la prévention et la Santé publique. 4 pages et 4 articles promeuvent l’éducation thérapeutique du patient, la limitation de la vente de boissons alcooliques (aux mineurs notamment).

> Le Titre 4 confirme une nouvelle organisation territoriale du système de santé. 23 pages et 8 articles indiquent le statut et l’organisation des ARS (missions, large pouvoir du directeur général, appui sur un conseil de surveillance, une conférence régionale de santé et 2 commissions de coordination, régime financier et personnel des agences), la conduite régionale de l’ARS (responsabilité du projet régional de santé, des CPOM, des inspections et contrôles), la représentation des professions de santé libérales, la responsabilité des ARS sur les établissements et services médico-sociaux, la mise en place progressive des ARS (pour le 1er janvier 2010, c’est sûr maintenant !).

… et des changements pour les établissements et services médico-sociaux

C’est l’article 28 sur le médico-social (5 pages) qui m’a le plus interpellé : il bouleverse la tutelle publique des structures pour mineurs et jeunes adultes handicapés ou avec des difficultés d’adaptation (IME, SESSAD, ITEP, CMPP, CAMSP…), des centres de réadaptation, préorientation ou rééducation fonctionnelle, des établissements ou services pour personnes âgées dépendantes (EHPAD, SSIAD,…) ou pour adultes handicapés médicalisés (MAS, FAM, etc…), des centres de ressources, d’information ou coordination, expérimentaux ou prestataires de services de proximité pour personnes handicapées ou âgées dépendantes, des établissements et services d’aide par le travail (ESAT), des structures du secteur addictologique (CSAPA, CAARUD et ACT).

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Ce qui va changer pour le médico-social ? Une planification régionale…

> Si les schémas nationaux sont maintenus (handicaps rares), l’élaboration et le suivi des schémas régionaux en action médico-sociale (partie des plans régionaux de santé) seront de la responsabilité du directeur de l’ARS : finis les schémas départementaux. Les programmes interdépartementaux d’accompagnement des handicaps et de la perte d’autonomie (PRIAC), financés par la CNSA, seront également arrêtés par le directeur de l’ARS.

> L’État gardera la tutelle des schémas régionaux pour l’inclusion sociale (dont CADA), pour la protection des majeurs et les AGBF : aide à la gestion du budget familial : une surprise !). Les conseils généraux garderont la tutelle des schémas départementaux de l’aide sociale à l’enfance ou en offre de proximité pour les personnes handicapées ou en perte d’autonomie (avec concertation avec le directeur de l’ARS)

… et ses conséquences concrètes pour le médico-social

> La réforme évoque nommément la réorientation d’une partie de l’offre hospitalière vers le médico-social. À noter sur ce thème l’avis du Conseil d’administration de la CNSA (14 octobre 2008) indiquant une limite nécessaire : « les structures médico-sociales ne doivent pas être considérées comme le "réceptacle naturel" de sorties hospitalières ».

> La commission de coordination du médico-social mobilisée autour du directeur de l’ARS comprendra une très faible représentation du secteur professionnel (uniquement des personnes qualifiées, au bon vouloir du directeur de l’ARS).

> La création d’un établissement ou service médico-social ne passera plus par le Comité Régional des Organismes Sociaux et Médico-Sociaux (le CROSMS) : finie cette structure avec des représentants des fédérations professionnelles ! Lorsque les projets concerneront un financement public (partiel ou intégral), l’autorisation sera délivrée après avis d’une « commission d’appel à projet social ou médico-social » placée auprès de l’ARS. La mise en concurrence des projets (respectant « un cahier des charges » établi par les autorités concernées) est ainsi inscrite dans la loi, comme le caractère décisionnel de l’ARS. Pour les projets de relevant pas de financements publics, l’autorisation sera accordée si le projet satisfait aux règles d’organisation et de fonctionnement prévues par la réglementation et s’il prévoit des démarches d’évaluation.

> La procédure de CPOM pour les structures relevant de l’ARS ou du représentant de l’État est confirmée à partir d’un seuil qui sera fixé par arrêté. La généralisation de cette nouvelle forme de contractualisation est bien en cours.

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Autre changement pour le médico-social ? Le nouveau cadre des évaluations…

J’ai également  été interpellé par les clarifications du projet de loi  sur les évaluations :

• Tous les établissements et services sociaux et médico-sociaux seront tenus de réaliser, pendant leurs 15 années d’autorisation, 2 évaluations internes (et non plus une tous les 5 ans) et 2 évaluations externes (2 ans après une évaluation interne).
• De manière dérogatoire, toutes les structures en place avant le 1er janvier 2002, procéderont uniquement à une évaluation interne et une évaluation externe avant la date de renouvellement de leur autorisation (dates butoirs de 2015 et 2017).
• Pour les structures créées après le 1er janvier 2002, la durée de validité de l’autorisation court à partir du 1er janvier 2009, imposant les 2 évaluations internes et  les 2 évaluations externes avant le 1er janvier 2024.

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Mes réflexions avant la discussion parlementaire de ce projet de loi

Le cadre régional de l’action médico-sociale me paraît un nouvel horizon, bien intéressant et en tous cas plus adapté que le cadre départemental. De même, l’idée d’une plus grande cohérence, garantie par les autorités publiques, manquait à un secteur en absence de lisibilité. Néanmoins :

• Je continue à penser que l’alignement du secteur médico-social à la santé promeut une philosophie qui méconnaît la spécificité du travail social et des personnes accompagnées.
• Je persiste à demander qu’on n’évoque pas le terme de « gouvernance » pour parler du pilotage/dirigisme à venir du secteur médico-social, sauf à faire dire au concept le contraire de ce qu’il contient (voir mon billet du 5 février 2006).
• Les futures formes de pilotage du secteur médico-social, alliées à la mise en concurrence (avec fixation en amont de coûts standards, en contradiction avec la loi du 2 janvier 2002), seront inadaptées, d’autant que disparaissent les CROSMS, les schémas départementaux établis avec participation des organismes concernés.
• Je crains l’administration nouvelle, moins proche du terrain et l’absence de contre-pouvoirs des directeur généraux des ARS.
• Les nouvelles dates butoirs des évaluations (encore une surprise !) donnent une idée de l’indécision des pouvoirs publics sur ces démarches : je continue, sans m’en réjouir, à anticiper sur une autre évolution (après 2015) de ces dernières vers un processus d’accréditation.

                                                                  Daniel GACOIN

Droits et devoirs des demandeurs d’emploi : réflexions sur les exigences publiques nouvelles à l’égard des chômeurs, dans un contexte de crise…

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La Vie des Idées, un site à consulter absolument…

J’évoque souvent ici des livres de « La République des idées » (collection du Seuil), ou des évènements suscités par ce réseau de penseurs (voir le forum intitulé « La nouvelle critique sociale » de mai 2006 et commenté à l’époque sur ce blog). En 2003, il avait créé un site Internet, « La Vie des Idées », publiant des articles ambitieux et divers : une véritable mine de réflexions à travers deux à quatre textes publiés chaque semaine au sein de 3 rubriques (Monde, Essais et débats, Livres et essais).

… avec notamment un article récent, particulièrement acéré…

J’ai relevé il y a peu l’article du sociologue Patrick Cingolani (auteur en 2005 d’un « Que sais-je ? » bien intéressant : « La précarité »). Cet article concerne la loi N° 2008-758 du 1er août 2008 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d’emplois, loi témoignant, pour l’auteur, « d’une transformation idéologique et politique de grande ampleur des modes de traitement du chômage ».

… sur une loi dont il est utile de rappeler le contenu précis...

Les droits des demandeurs d’emploi selon la loi du 1er août 2008 :

• Un accompagnement par le service public de l'emploi (ANPE-ASSEDIC réunies) ou un organisme conventionné par celui-ci,
• L’expression d’un « projet personnalisé d’accès à l’emploi » (caractéristiques de l'emploi recherché, zone géographique privilégiée, niveau de salaire attendu). Prenant en compte la qualification et les compétences de la personne, sa situation personnelle et familiale, le marché du travail local, ce projet personnalisé intègre des engagements du service public de l’emploi (soutien et suivi, formation, aide à la mobilité),
• Un régime d’indemnisation (sous condition),
• La réclamation possible, auprès d’un médiateur national du service public de l’emploi (via des médiateurs régionaux) sur des dysfonctionnements, sans préjudice d’autres voies de recours.

Leurs devoirs selon la même loi :

• « L'accomplissement d'actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer ou de reprendre une entreprise »,
• L’impossibilité de refuser à deux reprises « sans motif légitime, une offre d’emploi raisonnable »,
• « L’actualisation de son projet personnalisé »,
• La soumission à une visite médicale,
• L’impossibilité de refuser « une offre de formation » ou « un contrat d’apprentissage ou de professionnalisation, un contrat aidé ou une action d’insertion ».

L’absence de recherche active, un refus à deux reprises « d’une offre raisonnable d’emploi » étant motifs à interruption de l’indemnisation, il est important de comprendre ce que la loi du 1er août 2008 appelle «  offre raisonnable d’emploi » :

• Pour les 3 premiers mois de recherche, elle est constituée par : la nature et les caractéristiques de l'emploi recherché, la zone géographique privilégiée et le niveau de salaire attendu, tels que mentionnés dans le projet personnalisé d'accès à l'emploi,
• Entre 3 et 6 mois de recherche, elle est constituée par : un emploi compatible avec les qualifications et compétences du demandeur, rémunéré au moins à 95 % du salaire antérieurement perçu,
• Après 6 mois de recherche, elle est constituée par : un emploi compatible avec les qualifications et compétences du demandeur et rémunéré au moins à 85 % du salaire antérieurement perçu, emploi entraînant, à l'aller comme au retour, un temps de trajet en transport en commun, entre le domicile et le lieu de travail, d'une durée maximale d'une heure ou une distance à parcourir d'au plus trente kilomètres,
• Enfin, après 1 an de recherche, cette « offre raisonnable d’emploi » est constituée par : un emploi compatible avec les qualifications et compétences du demandeur et rémunéré au moins à hauteur du revenu de remplacement (allocation chômage, etc…),  emploi entraînant, à l'aller comme au retour, un temps de trajet en transport en commun, entre le domicile et le lieu de travail, d'une durée maximale d'une heure ou une distance à parcourir d'au plus trente kilomètres.

… d’autant plus que sa mise en œuvre s’est accélérée cette semaine

Un décret du 13 octobre 2008 vient en effet de détailler la mise en application de la loi, dont le « projet personnalisé d'accès à l'emploi » (PPAE) : élaboré au bout de 15 jours et revu tous les 3 mois. Le temps de suppression d’indemnités après 2 refus « d’une offre raisonnable d’emploi »  serait de 2 mois, porté à 6 mois en cas de refus répétés ou de refus de formuler ou actualiser un PPAE. Cette semaine, les ministères ont en outre dévoilé des modalités du nouveau service public de l’emploi : l’organisme réunissant l’ANPE et l’ASSEDIC portera le nom de « Pôle Emploi » : titre peu ambitieux au premier regard…
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Le regard sur une progression idéologique…

Pour P. Cingolani, les soubassements de la loi  du 1er août 2008 sont liés à la promotion d’une « troisième voie »,  entre assistance et loi du marché, avec pour devise : « pas de droits sans responsabilités », nouvelle approche qui veut « qu’à l’expansion de l’individualisme doit correspondre une extension des obligations individuelles : les allocations chômage doivent entraîner l’obligation de chercher activement du travail, par exemple. » L’idée d’un « monitoring des comportements », souhaitée par Denis Kessler, Vice-président du MEDEF, dès 1999 (voir l’ancien projet, avorté, de Contrat d’accès au retour à l’emploi, CARE), a fait son chemin, selon l’auteur, jusqu’à la loi du 1er août 2008 au double sens de surveillance et de régulation des chômeurs. Cela correspondrait à la progression d’une recherche de correction de ce qui a été appelé, par certains théoriciens libéraux, le « moral hazard », mécanisme censé apparaître « lorsqu’un dispositif de protection sociale suscite une modification de comportement entrainant des rapports de dépendance ou plus directement lorsque des individus détournent un tel dispositif à des fins personnelles ».

… qui méconnait la réalité des demandeurs d’emploi…

Toujours pour P. Cingolani, cette pensée nouvelle est basée sur une méconnaissance de la situation des demandeurs d’emploi : la progression d’offres d’emploi peu satisfaisantes et motivantes, essentiellement à temps partiel, à temps précaire, avec des conditions dégradées ou à très faibles revenus, favorisant pour plus de 7 % des salariés aujourd’hui, une situation de travailleurs pauvres (on retrouvera la même analyse dans le livre récent de Denis Clerc, La France des travailleurs pauvres, chez Grasset) est la principale cause de possibles passivités dans la recherche d’emploi.

…et pose des questions bien intéressantes

J’ai aimé les positions de l’auteur et son analyse, savoureuse dans le contexte actuel :

• La nouvelle pensée publique sur les devoirs des chômeurs rejoint la vision libérale de la protection sociale, exprimée par Denis Kessler (revue Commentaire, Automne 1999) : « les marchés apparaissent plus sûrs aujourd’hui que certains dispositifs collectifs », « leurs valeurs paraissent d’une valeur supérieure », et même « eu égard aux incertitudes de l’État, les marchés offrent des couvertures de risques qui satisfont les ménages », et encore « les marchés traitent beaucoup plus efficacement que l’assurance sociale des problèmes bien connus des économistes du risque comme celui du "moral hazard" »… Les victimes de la crise financière et économique à venir  apprécieront.
• L’argument de l’abus est lié au succès, conjoncturel, d’un regard critique sur 2 catégories stigmatisées : le fonctionnaire et le chômeur. Or pour P. Cingolani, les principaux utilisateurs du « moral hazard », avec les conséquences les plus graves et les plus contraires aux valeurs démocratiques, sont d’abord des personnes riches, manifestant « un appât du gain sans limite et un désir de domination dans la violation des libertés et le mépris de l’autre ». Peu de personnes oseront aujourd’hui démentir ce point de vue, au vu des conséquences des pratiques financières douteuses des 10 dernières années, il n’est pourtant pas évident que des contraintes aussi fortes que celles imposées aux chômeurs soient inventées pour les investisseurs financiers aventureux ou les responsables d’entreprises peu responsables.

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Quelques réflexions de travailleur social…

Il me semble utile de rappeler que la responsabilisation des chômeurs ne peut réellement exister, à mon sens, que comme partie d’un ensemble : perspectives économiques réelles en termes d’emploi, refus de la progression des emplois précaires, accompagnement social et économique digne de ce nom pour chaque personne, règles simples annoncées et respectées sans stigmatisation.

Il me semble important de remettre les responsabilités publiques (la crise financière trouve son origine dans les années 1970-1980 avec la politique dite des « 3 D » : désintermédiation – déspécialisation bancaire – décloisonnement des marchés financiers par les innovations financières) et individuelles (l’énorme absence de culpabilité des opérateurs financiers et responsables d’entreprises, dont les banquiers, assise en outre sur la désignation de l’autre) à leur juste place, en cessant de rendre le chômeur, systématiquement présenté comme abuseur, responsable des dérives des comptes publics.

Et je garde surtout en tête, en cette période, le titre d’un éditorial de François-Régis Hutin (Ouest France, le 11 octobre 2008) : « Quand les riches maigrissent, les pauvres meurent ».

..................................................... Daniel GACOIN

Comment comprendre l’évolution des politiques d'action sociale ? Les derniers apports de Valérie Löchen

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La nouvelle édition d'un ouvrage…

Le « Guide des politiques sociales et de l’action sociale », édité en 2000 par Dunod, vient de bénéficier d’une nouvelle édition, depuis la fin du mois d’août. Il est intéressant de comparer les deux éditions, la deuxième étant une refonte complète. Même le titre du Guide a changé, puisqu’il s’intitule maintenant « Comprendre les politiques d’action sociale » : il ne s’agit plus de connaître, il s’agit d’entendre une logique, dans sa complexité.

… d’une auteure avertie

L’ouvrage est rédigé par Valérie Löchen, dont beaucoup connaissent le professionnalisme : proximité et intérêt à l’égard des questions de terrain, rigueur intellectuelle, autorité et exigence. J’ai été son collègue comme consultant, j’ai aussi travaillé avec elle comme formateur dans l’association qu’elle dirigeait à la fin des années 1990 ou dans une fonction de conseil (sur la méthodologie de l’évaluation interne) au sein de la Fondation d’Auteuil, où elle est maintenant Directrice Veille et Stratégie.

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Partir de la première édition…

Le Guide initial, en 2000, présentait un catalogue de 100 champs des politiques et de l’action sociale (adoption, délinquance juvénile, logement social, handicap, etc…). Pour chacun étaient détaillés les repères historiques de la construction, les dispositifs et actions en place, les questions et enjeux d’avenir, les références juridiques. Ce catalogue était largement renseigné… mais c’était un catalogue, donnant ainsi l’impression que l’action sociale et les politiques qui l’orientent formaient un empilement de dispositifs avec chacun sa logique, mais sans vision commune.

… pour aborder une nouvelle approche

Le nouvel ouvrage est visiblement le fruit d’un considérable travail de reconstruction, illustrant une logique d’ensemble, certes complexe, ponctuée d’avancées et de reculs contradictoires, mais construite autour de programmes et finalités. Par analogie, le passage d’une édition à l’autre est révélateur de l’énorme mouvement engagé depuis 15 ans : une approche générale de l’action sociale avec des constructions organisationnelles et des orientations, globales ou ciblées, autour de l’ajustement des réponses aux besoins. Selon les références, les uns verront (appuieront ou dénonceront) essentiellement les évolutions institutionnelles et organisationnelles, d’autres les avancées et insuffisances en termes de réponses aux besoins sociaux.

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Les contenus, en commençant par le cadre général de l’action sociale…

L’auteure présente dans une première partie l’architecture et les institutions gérant les politiques d’action sociale. Cette approche revient à illustrer les propos de Robert Castel, évoquant un « nouveau référentiel de tensions » dans son livre « L’insécurité sociale » (Seuil, 2003) à l’œuvre dans l’évolution de la Protection sociale :

• Ouverture généralisée et égalitaire versus ciblage et discrimination positive,
• Prestations uniformes versus définition des prestations à partir des besoins,
• Secteurs cloisonnés les uns des autres versus traitement transversal de l’ensemble des problèmes sociaux rencontrés par une même personne,
• Administrations centralisées dans la gestion d’un risque et d’un problème versus partenariat contractualisé avec l’ensemble des acteurs susceptibles d’intervenir,
• « Administrations de gestion » versus « administrations de mission »,
• « Centralisation et administration pyramidale » versus « décentralisation et territorialisation ».

Au-delà des dispositifs institutionnels, le livre détaille les nouveaux outils du pilotage public (schémas, PRIAC, CPOM, GCSMS…) souvent commentés ici. Je note un optimisme mesuré sur les GCSMS (peu utilisés aujourd’hui, davantage demain, selon l’auteure, comme supports des recompositions), alors que je suis plus dubitatif (un dispositif probablement marginal). Ces contenus sont évoqués sans angélisme mais en évitant le discours incantatoire pour faciliter la compréhension.

… se poursuivant autour de 7 champs, plus un résumé

L’ouvrage présente les grands champs de l’action sociale, en les reliant soit par rapport à des publics catégoriels, soit à des secteurs de l’action publique :

• Un 1er chapitre sur les politiques de la famille, très détaillé, présente 5 problématiques ciblées : politiques familiales, petite enfance, adoption, politiques de la jeunesse, l’errance (une problématique originale, même si l’auteur indique une faible médiatisation du thème dans la période récente). Pour chaque problématique (et également dans les chapitres suivants), sont présentés les grandes phases historiques de construction des politiques qui la concernent, les évolutions récentes, les enjeux actuels, les dispositifs et actions, les références juridiques, une bibliographie.
• Un 2ème chapitre sur la prévention et la protection de l’enfance avec 4 problématiques ciblées : protection maternelle infantile, protection de l’enfance, prévention spécialisée, protection judiciaire de la jeunesse.
• Un 3ème  chapitre sur le handicap et l’insertion, avec 4 problématiques : politiques en direction des personnes en situation de handicap, intégration scolaire, prise en compte de l’autisme, travail protégé et insertion professionnelle.
• Un 4ème chapitre pour l’âge et la dépendance. 3 problématiques sont détaillées : politiques en direction des personnes âgées, dépendance comme nouvelle question sociale, tutelles.
• Un 5ème chapitre pour la précarité, la pauvreté, l’exclusion, toujours avec le détail de problématiques. L’auteure en détaille 7 : politiques de lutte contre la pauvreté, surendettement, politiques du logement, logement des jeunes, hébergement et habitat collectif, insertion par l’économique, les gens du voyage (un contenu original, déjà en partie présenté dans la 1ère édition, très enrichissant).
• Un 6ème sur la question des villes et territoires, avec 2 problématiques : action sociale globale et politiques de la ville.
• Un dernier sur le thème santé publique et intervention sociale, avec 4 problématiques ; toxicomanie, maladies mentales, politique de lutte contre le SIDA, prévention du suicide.
• 3 périodes sont représentées dans les pages finales : des tableaux très clairs pour 1945 à 1975, 1975 à 2000, après 2000.

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Un conseil : achetez, lisez ce livre …

Au-delà des contenus et du découpage pertinents, chacun retrouvera ou apprendra une construction qui allie une approche politique avec une culture de l’action sociale dans ses différents dispositifs. Le style est concis, limpide, mesuré, précis et défend ainsi mieux des modes d’intervention qu’un discours militant. Certains passages sont passionnants, notamment ceux qui détaillent l’histoire, dans certaines thématiques (j’ai beaucoup apprécié les pages sur les gens du voyage, la protection judiciaire de la jeunesse, l’adoption, l’errance, la petite enfance, l’autisme).

Je relève quelques oublis : en matière de toxicomanie, l’omission des évolutions récentes autour de toutes les addictions et de la transformation en cours des CSST/CCAA en CSAPA, en matière de tutelles, l’omission de la question des MAJ et MASP pour les tutelles aux prestations sociales, du régime nouveau des services tutélaires, du soutien des tuteurs dans les familles. Je ne suis pas du tout d’accord sur la toute dernière phrase du livre concernant le dossier de l’usager qui, du fait d’une absence de décret spécifique, ne pourrait donc, selon l’auteure, être communiqué. Il me semble qu’est trop mise de côté dans les tableaux finaux la phase de construction des professions sociales, dans les années 1950-1960.

Mais enfin, à ces éléments  près, ce livre est rigoureux et d’une richesse inégalée, sans langue de bois, serein, pédagogique. Merci donc pour ce gros travail qui sera utile à beaucoup.

Daniel GACOIN

Evaluation sociale et médico-sociale et bonnes pratiques professionnelles : derniers épisodes…

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Un domaine en progression dans le secteur social et médico-social…

Je donne régulièrement ici des nouvelles de l’évaluation sociale et médico-sociale. Si cette dernière peut relever de plusieurs domaines (juger la pertinence des politiques sociales ou le fonctionnement d’une organisation, mesurer l’efficience des pratiques d’accompagnement, analyser les besoins sociaux pour un territoire, un groupe ou une personne), celle qui est évoquée ici concerne l’amélioration continue de la qualité, dans des processus rendus obligatoires par la loi du 2 janvier 2002 :

• pour chaque établissement ou service, la réalisation une fois tous les 5 ans d’une évaluation interne sur la qualité des pratiques et des fonctionnements,
• pour le même établissement ou service, la réalisation une fois tous les 7 ans d’une évaluation externe opérée par un cabinet agréé, toujours sur les pratiques et fonctionnements, mais avec un regard sur les suites données à l’évaluation interne,
• pour chaque structure, la prise en compte progressive de « recommandations, références et procédures de bonnes pratiques professionnelles », élaborées et validées par un Conseil national de l’évaluation (CNESMS), devenu Agence Nationale de l’Évaluation Sociale et Médico-sociale (ANESM).

… et ses clarifications progressives, depuis 2006 notamment

Au-delà de mes réflexions sur ces démarches, chacun aura pu lire ici (15 billets sur 104, depuis 32 mois),  des informations sur les clarifications officielles :

• le positionnement de l’évaluation interne : démarche de progrès et d’amélioration, non de notation ou de certification (CNESMS 2006, ANESM 2008),
• le positionnement de l’évaluation externe : un contenu, une exigence de qualité des futurs évaluateurs (cahier des charges 2007),
• les contenus à aborder : 4 domaines indispensables,
• la dynamique de l’ANESM depuis 2007, et sa production des premières « recommandations de bonnes pratiques professionnelles » (sur la participation des usagers dans les structures comme les CHRS), diffusées en mai 2008,
• le feuilleton des dates butoirs avec le report prévisible à fin 2009 pour l’évaluation interne et fin 2016 pour l’évaluation externe (à quand la clarification définitive ?).

Nouvel épisode : l’avancée des travaux de l’ANESM

L’ANESM a produit, le 8 août 2008, 3 séries de « recommandations de bonnes pratiques professionnelles », sur les thèmes suivants :

• Les conduites violentes dans les établissements accueillant des adolescents,
• La mise en œuvre d’une stratégie d’adaptation à l’emploi des personnels au regard des populations accompagnées,
• La bientraitance : définition et repères pour la mise en œuvre.

J’aurai l’occasion de revenir sur ces contenus, mais, dans la forme, je note que l’ANESM poursuit son travail avec une même méthode (de « consensus formalisé » comme dans le domaine sanitaire, même s’il existe des inflexions). Je confirme ce que je disais en mai dernier, l’ANESM s’éloigne sensiblement des définitions posées par le CNESMS pour ces textes (il avait demandé une déclinaison en 3 catégories : « recommandations », « références », « procédures ») en présentant surtout des références. Et je confirme aussi mon regard sur ces productions : un caractère normatif, peu de place à l’innovation. Néanmoins, pour le texte sur la bientraitance, je retire mon appréciation négative de mai : le texte apporte des éclairages et connaissances pour le lecteur, même averti, ce qui n’est pas le cas des autres textes.

Les autres travaux ou prévisions de l’ANESM depuis mai :

• Le lancement d’une étude sur l’avancée de l’évaluation interne par deux canaux (interrogation des DDASS et Conseils généraux, interrogation des établissements et services).
• La mise en place d’une évaluation externe ciblée, au nom de la CNSA, sur les centres de ressources pour le handicap rare : la fin de cette évaluation, par un cabinet choisi par appel d’offres, est prévue pour début octobre 2008.
• Le lancement d’un appel à contribution d’établissements ou services pour la mise en œuvre des recommandations : les établissements volontaires seront appuyés par des chargés de mission de l’ANESM et contribueront à un retour d’expériences et à une adaptation des recommandations.
• La sortie dans quelques semaines de nouveaux textes de recommandations de bonnes pratiques professionnelles concernant : 1. L’ouverture des établissements, 2. Le projet de vie de la personne, 3. Le rôle du management dans la prévention et la lutte contre la maltraitance, 4. Le soutien de l’exercice de l’autorité parentale.
• La prévision d’une lettre d’information trimestrielle dénommée « Perspectives », qui se fera l’écho des échanges dans ses instances.
• La dynamisation de son site Internet.

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Autre épisode : le regard sur l’avancée des évaluations internes sur le terrain…

Il est intéressant de lire en détail une étude faite par le CREAI de Bourgogne. Il s’agit du résultat d’une enquête effectuée au premier trimestre 2008 auprès de 316 structures (on est loin de l’ensemble des structures de la Région), dont 53 % seulement ont répondu. Ses résultats indiquent :

• 35 % des établissements ou services répondeurs ont réalisé ou entamé l’évaluation interne (16 % démarche terminée), 26 % ont clairement le projet de la démarrer, 38 % ne sont pas engagés (n’en ont pas même le projet). Si l’on tient compte du taux de non réponses, le pourcentage de structures non engagées dans une évaluation est plus élevé, au moins entre 40 % et 50 % des structures.
• La durée des démarches d’évaluation interne terminées : pour 40 % moins d’un an (dont 8 % en un mois), pour 42 % de 1 an à 2 ans (mais avec une grande majorité de 1 an), pour 18 % plus de 2 ans (démarche ISO ou qualité).
• Une utilisation de référentiels déjà établis pour deux tiers des réponses (le référentiel du CREAI, Périclès, étant le plus cité, sans prédominance), une construction ex nihilo pour un tiers.
• L’appel à un intervenant extérieur pour deux tiers des répondeurs. Parmi ces intervenants extérieurs : pour 35 % un intervenant de fédérations associatives (APF, FEGAPEI, Arche), 27 % un cabinet privé (dont mon propre cabinet, ProÉthique conseil), 21 % le CREAI, 5 % l’IRTS.
• Le coût de l’évaluation interne, quand elle a été réalisée ou programmée : pour 59 % moins de 10 000 euros (interventions brèves, non comptabilisation d’un intervenant d’un siège, etc…), pour 35 % un coût entre 10 000 et 20 000 euros, pour 6 % un coût entre 20 000 et 30 000 euros (plusieurs années, démarche ISO).
• Les répondants n’ayant pas réalisé ni engagé la démarche d’évaluation : pour 16 % il s’agit de problèmes techniques ou méthodologiques, 16 % en attente d’une position de l’ANESM, 16 % ne pouvant financer le coût de la démarche, 15 % l’équipe n’étant pas prête, 48 % autres motifs  sans précision (plusieurs réponses possibles).
• Enfin, l’enquête relève, au-delà des difficultés rencontrées (démarche lourde, difficultés de mobilisation, manque de moyens, approche normative), des retours très positifs et surtout une absence de « déçus de l’évaluation » dans les réponses.

... et ses premiers enseignements

Je prends ces résultats avec intérêt et prudence, une seule région n’étant pas représentative de l’ensemble de la France. L’étude est insuffisante, mais l’on peut en tirer deux enseignements :

• Le taux de 40 à 50 % de structures non engagées dans l’évaluation (attendant de voir, etc…) semble très important. L’indécision des impératifs et méthodes semble en être la principale cause : une raison de plus pour espérer des repères clairs, du côté des pouvoirs publics,
• Compte tenu de l’hétérogénéité des démarches et outils utilisés pour l’évaluation, y compris pour le tiers de structures construisant leur propre référentiel, se confirme l’avancée d’un marché concurrentiel : une raison de plus pour demander aux porteurs de référentiels clés ou accompagnateurs de rester modestes et de présenter leurs supports avec l’intégralité des coûts (direct, indirect).

                                                                                    Daniel GACOIN

Faut-il défendre les internats ? Dernières évolutions en Protection de l’Enfance…

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Un livre récent de Francis Batifoulier…

La sortie d’un ouvrage aux Éditions Dunod me permet de revenir sur les évolutions en cours en Protection de l’Enfance. L’ouvrage s’intitule « Refonder les internats spécialisés : pratiques innovantes en protection de l’enfance ». Il est dirigé par Francis Batifoulier, directeur d’une Maison d’enfants à caractère social (MECS) à Biarritz, co-auteur d’un autre livre (« Fonction de direction et gouvernance dans les associations d’action sociale » : cf. mon billet du 5 février 2006), formateur des cadres du secteur social et médico-social en IRTS (j’ai eu le plaisir de travailler avec lui à plusieurs reprises). L’ouvrage apporte des propositions, bâties essentiellement sur une expérience unique.

… sur les évolutions des MECS dans la Protection de l’Enfance…

Les MECS sont à l’origine de la Protection de l’Enfance, qui a vécu de nombreuses évolutions depuis 900 ans. Ce secteur concerne l’intervention de l’Etat dans la vie privée des familles (dans les années 1970, J. Donzelot a parlé de « police des familles »), par une aide sociale obligatoire, parfois imposée, au bénéfice d’enfants dont les parents ne peuvent pas assumer leurs responsabilités, ou sont parfois maltraitants.

• Il est d’abord né dans l’action philanthropique privée, puis dans l’action publique : 1ers  accueils familiaux au XIème siècle, accueils dans les Hôtels-Dieu (mélange des situations), puis en orphelinat avec Vincent-de-Paul (le premier à parler du devoir d’accueil en institution spécifique) et enfin dans les hospices royaux. L’échec social de la Révolution française aboutit, à la fin du XIXème siècle, au développement d’institutions privées : orphelinats, lieux d’accueil des enfants « vicieux » ou malades, lieux des « corrections paternelles ».
• Les années 1950 à 1980 verront la spécialisation de l’éducation en suppléance provisoire des parents sur décision judiciaire ou administrative : MECS, accueils familiaux, foyers éducatifs. Les années 1980 verront deux évolutions : la place du  Conseil général (le Président) gérant une nouvelle administration territoriale (l’Aide Sociale à l’Enfance, permettant de ne plus parler des « enfants de la DDASS »), l’attention à la fonction parentale (les parents aidés et non plus mis à l’écart). On parle toujours de placement, mais apparaît la volonté affichée de respect et d’accompagnement des parents, et se développent en parallèle les actions éducatives en milieu ouvert, créées dès 1958.

… qui vient d’être l’objet d’une des grandes lois sociales de 2007

La loi du 5 mars 2007 réformant la Protection de l’Enfance, parallèle à la loi de prévention de la délinquance, était mal partie (velléités de dépistage systématique des enfants de moins de 3 ans « possibles futurs délinquants »…). Elle est pourtant venue affirmer des évolutions mises en place progressivement, notamment :

• L’insertion de la protection de l'enfance dans la politique familiale, rattachée ainsi à des angles individuels (mineurs) et sociétaux (familles, parents, vie sociale), et la reformulation des bénéficiaires : mineurs en danger ou en risque de danger (dont mineurs isolés et jeunes majeurs), détenteurs de l’autorité parentale rencontrant des difficultés porteuses de dangers potentiels,
• Le développement des approches préventives et précoces  autour des situations à risque, sans référence unique à la notion stigmatisante de « maltraitance »,
• Le nouveau fonctionnement autour des signalements d’enfants en danger : recueil des informations préoccupantes par la cellule de signalement avec  maintien des actions de coordination de l’autorité judiciaire, mise en œuvre d’une évaluation coordonnée, transmission à l’autorité judiciaire et évaluation judiciaire (enquête sociale, IOE) si l’évaluation de la cellule est insuffisante, se heurte au refus de la famille ou est impossible à réaliser,
• L’aménagement du secret professionnel avec le principe, limité, du secret partagé,
• De nouvelles missions de l’Aide Sociale à l’Enfance : soutien des liens de l’enfant avec d’autres personnes que les parents pour « l’intérêt supérieur » de l’enfant,
• La suppression de la notion de « retrait » de l’enfant, avec marginalité du placement judiciaire direct, l’organisation par le Président du Conseil Général du parcours en protection de l’enfance « en amont, en cours et en fin de mesure », l’obligation de rapport annuel fondé sur l’évaluation pluridisciplinaire,  la gradation du droit de visite ou d’hébergement des parents, la limitation des mesures à 2 ans avec reconduction,
• Le développement de nouvelles formes d’aide : nouvelle prestation d’accueil de jour, accueil individualisé (à temps complet, partiel, modulable selon les besoins), nouvelles formules d’accueil d’urgence (dont accueil de 72 h pour des mineurs en fugue), soutien des entretiens et rencontres aménagées entre des parents et enfants.

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Le travail des MECS et le contenu du livre de F. Batifoulier…

Le livre répond à ces nouvelles formes d’aide citées par la loi :

• Un regard thématique sur la place des MECS : dans un paradoxe juridique, dans leur intervention auprès d’une population qui évolue, dans leur évolution vers de multiples formules résidentielles,
• Une réflexion sur les fondements des institutions de placement : approche clinique institutionnelle, approche éducative professionnelle, nouage individuel / collectif, question du soin, question de l’aide et soutien à la parentalité,
• Enfin un regard sur les modalités de mise en œuvre de l’innovation : la gouvernance autour de la logique de service (nouvelle conception d’un cadre d’évolution pour les adolescents, modes de gouvernance sociale), la modélisation d’un service expérimental (le Groupe d’accueil et d’accompagnement modulable, GAAM  pour adolescents mis en œuvre par l’Association Saint-Vincent de Paul à Biarritz).

… apportant des perspectives

La première idée présentée est la confirmation d’une possible intervention, fondée, utile, non stigmatisante, en « suppléance parentale » : loin du « retrait », un accueil est une occasion d’entrer dans un parcours et même de le développer, en s’articulant avec des parents, tout en assumant une fonction de cadre structurant et de protection, « un travail de transition » dans « une éducation résidentielle ». Les traductions concrètes : des unités de vie aux dimensions plus restreintes, des modes d’accueil articulant l’accueil collectif et l’accueil familial, des modalités adaptées (appartement en ville pour les adolescents), l’ouverture sur l’environnement et des actions de prévention (lieux d’écoute, de rencontre, de soutien scolaire, soutien à la parentalité…), le relais parental, l’accueil de jour, l’accueil de jour du groupe parental, l’accueil séquentiel, l’accompagnement liant intervention au domicile et suppléance parentale… Le livre développe particulièrement l’expérience du GAAM ados de la MECS en détaillant la démarche structurée, engagée dès l’accueil, et également les parcours rendus possibles par cette structure dans ses services diversifiés (accueil séquentiel, mobilisation en temps de crise, etc…).

L’ensemble est revigorant et nous indique que l’internat a plus que jamais sa place en Protection de l’Enfance, s’il développe des formules plurielles.

… malgré les manques

Une première piste me paraît manquer : l’investissement possible et nécessaire dans des dimensions collectives de l’action, avec ses détails, ses pratiques, notamment en termes d’activités, de démarches de projets, de vie ensemble (voir mes propositions sur le thème dans mon billet du 13 février 2006).

Par ailleurs, l’ouvrage questionne : l’exemple cité (MECS Biarritz) a été rendu possible grâce aux moyens alloués par un Conseil général (financement du séquentiel, souplesse budgétaire, budget global, moyens suffisants), or il n’est pas toujours possible que l'évolution d’une MECS soit réellement, et partout, soutenue de la même manière par les départements, c’est même rarement le cas.

Ne boudons pas notre plaisir néanmoins. Ce livre nous incite à penser qu’il est possible d’innover, d’inventer encore, de porter des projets. Cette « logique de l’offre » n’est pas incompatible avec la rationalité institutionnelle et la mise en place d’une relation de service, avec « la logique de la réponse » donc, à condition d’en avoir l’ambition. Merci Francis de tous ces propos et à bientôt …

                                                           Daniel GACOIN

Les 2 réformes des tutelles : des avancées évidentes, un chantier loin d’être abouti

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L’esprit de la réforme…

Les 3 lois sociales majeures de mars 2007 (protection de l’enfance, prévention de la délinquance, protection juridique des majeurs) sont acquises. Chacun commente les changements qu’elles génèrent, pour les appuyer ou les éreinter, en faisant comme si elles étaient déjà appliquées. C’est loin d’être le cas. Je l’évoquais il y a peu (billet du 24 mars) pour les mesures de responsabilisation des parents, je le confirme aujourd’hui pour les tutelles, je le développerai demain pour la protection de l’enfance. Dans ces lois, la « réforme des tutelles » concerne en fait 2 réformes, avec un même état d’esprit : action plus protectrice et moins stigmatisante, nouvelles mesures plus préventives et moins privatrices de libertés, en amont de mesures judiciaires.

… peu connu du grand public …

Seuls quelques journalistes parlent au grand public de ces réformes, alors que leur nécessité se faisait jour du fait du nombre de personnes concernées : en 2005, 600 000 mesures de tutelles ou de curatelle (1% de la population française et une prévision de plus d’1 million de mesures en 2010) et 27 000 familles avec une tutelle aux prestations sociales pour 100 000 enfants bénéficiaires.

… bousculant un édifice ancien ...

Jusqu’en 2007, les « tutelles » étaient des mesures judiciaires…

• au profit de mineurs « dans le cas où les enfants donnant droit aux prestations familiales sont élevés dans des conditions d’alimentation, de logement ou d’hygiène manifestement défectueuses ou lorsque le montant des prestations n’est pas employé dans leur intérêt ». La tutelle aux prestations sociales pour enfant (TPSE) est alors prévue par la loi du 18 octobre 1966 (dans la foulée de dispositions de 1942) pour la gestion, à la place des parents, des prestations sociales reçues. Des organismes associatifs, agréés, contrôlés et financés par les pouvoirs publics (UDAF, associations de Sauvegarde, etc…) sont désignés par le juge des enfants pour l’exercer,
• pour des adultes « lorsqu’en raison d’une altération des facultés mentales (dues à la maladie, à une infirmité ou à l’affaiblissement lié à l’âge) ou de l’altération des facultés corporelles, une personne est empêchée d’exprimer sa volonté ». Par la loi du 3 janvier 1968, existent 3 mesures possibles, décidées par un juge des tutelles à la demande des familles ou du Procureur : sauvegarde de justice (protection provisoire laissant à la personne sa possibilité d’agir), curatelle (gestion des biens, ou des biens et revenus, par un curateur), tutelle (gestion des intérêts, biens et revenus et représentation par un tuteur ; dans ce cas, la personne est nommée « incapable majeur »). Ces mesures ont été créées progressivement avec 3 dates-clés : 1808 (1ère législation pour les « imbéciles, déments et furieux »), 1838 (1er statut du malade mental), 1968 (indépendance entre régime de soins et gestion des intérêts de la personne). A noter : une curatelle peut être décidée au bénéfice d’une personne « prodigue, intempérante ou oisive », dès lors « qu’elle risque de tomber dans le besoin ou de ne pas faire face à ses obligations familiales » ; cette possibilité a multiplié des décisions pour des personnes ayant des problématiques sociales lourdes (exclusion, dettes, précarité, etc…). Les tuteurs sont des personnes de l’entourage (famille dans 60 % des cas), des associations  agréées, ou des personnes privées professionnelles (notaires, banquiers, médecins...) ou non.
• au profit d’adultes encore  « lorsque les allocations d’aide sociale, les avantages vieillesse (…), l’allocation supplémentaire, ne sont pas utilisées dans l’intérêt du bénéficiaire ou lorsque, en raison de son état mental ou d’une déficience physique, celui-ci vit dans des conditions d’alimentation, de logement ou d’hygiène manifestement défectueuses ». Une tutelle aux prestations sociales pour adultes (TPSA) est prévue par la loi du 18 octobre 1966 pour la gestion, à la place de la personne, de ses prestations sociales, tutelle assurée également par des organismes associatifs privés (UDAF, associations de Sauvegarde, etc…).

… mais avec un fort besoin d’évolution

Des changements sont intervenus à la fin des années 1990 à la suite de rapports des inspections générales des finances, des affaires sociales et de la justice (signalant de nombreuses dérives : décisions sans écoute des personnes, possibles captations de revenus financiers, fraudes, exercice illégal des activités bancaires, détournements de fonds, vols etc). Un des changements a été l’abandon des comptes pivots (qui permettaient la captation des intérêts bancaires des bénéficiaires). Mais restaient de nombreuses questions : nombre de mesures (un record pour la France… avec ses effets : coûts, juges et greffes débordés, faiblesse des contrôles), atteintes aux droits des personnes, stigmatisations, absences d’accompagnement social ou d’aide à la sortie des situations de dépendance, faible niveau de compétences des tuteurs, modes de contrôle, irréversibilité des mesures…

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Et la réforme dans son détail …

10 ans plus tard, les 2 réformes arrivent enfin… avec des ambitions :
> pour la loi du 5 mars 2007 sur la protection juridique des majeurs * :

• Sortir du statut « d’incapable majeur » au profit de celui de personne « vulnérable », ayant des droits : mise sous tutelle (perte des droits civils) ou curatelle (conseil et contrôle par curateur) réservée à l’altération des facultés constatée par certificat médical, suppression des motifs de « prodigalité, intempérance ou oisiveté », durée limitée (avec modalités de renouvellement, non automatique), la personne systématiquement entendue par le magistrat.
• Diminuer le nombre (et le coût) des mesures de tutelle et de curatelle : personnes en exclusion sociale soutenues par une mesure d'accompagnement social personnalisé (MASP) avec aide à la gestion des revenus sous forme de contrat passé avec le Conseil général et passage à une mesure d'assistance judiciaire (MAJ) en cas d'échec, sous le contrôle d'un juge.
• Créer un « mandat de protection future » : possibilité de prévoir son éventuelle protection future, notamment en désignant à l’avance qui sera chargé de veiller sur ses intérêts et sa personne en cas de besoin, possibilité ouverte aux parents d’un enfant handicapé pouvant ainsi organiser sa prise en charge après leur mort ou lorsqu’ils deviendraient eux-mêmes incapables (application dès que l’altération des capacités est médicalement constatée, sans qu’un juge n’ait à intervenir).
• Développer encore le nombre de tutelles assurées par les familles plutôt que par des organismes,
• Poursuivre l’encadrement et la qualité de travail dans les services de tutelles : formation obligatoire des délégués, comptes-rendus plus effectifs et annuels, prédominance de la protection de la personne sur la protection de ses biens, association de la personne à la gestion de sa vie et de sa protection.

> pour la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance :

• Transformer l’accompagnement des familles sur le plan budgétaire et social : suppression de la TPSE, création d’une mesure d'accompagnement en économie familiale  sociale (MAESF) avec soutien social et à la gestion sous forme de contrat passé avec le Conseil général et passage à une mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget  familial (MAGBF) en cas d'échec ou de refus de la MAESF, sous le contrôle d'un juge.

… et la prévision du chantier

La loi sur la protection juridique des majeurs entre en application en janvier 2009, celle sur la protection de l’enfance (avec MAESF et MAGBF) dès maintenant au fur et à mesure de sa prise en compte par les Conseils généraux (les nouvelles mesures et leurs modalités) : tout paraît simple, et pourtant…

• Les associations agréées pour être services de tutelle, dans les nouvelles configurations doivent encore, pendant une période transitoire qui ne peut excéder 2011, mettre en œuvre tous les outils reliés au positionnement comme structure sociale et médico-sociale (les outils de la loi du 2 janvier 2002), rédiger un projet institutionnel, réaliser un projet d’agrément à examiner en CROSMS, entrer dans le régime classique de l’évaluation sociale et médico-sociale (accompagnant des services de tutelle, je ne peux que confirmer l'ampleur de la tâche, et son intérêt)
• Les mesures MAJ (peu différentes des TPSA) seront vite opérationnelles et pourront être exercées dès 2009 par ces associations déjà en place, mais ce sera bien différent pour les MASP, non encore formalisées à travers des cahiers des charges par tous les Conseils généraux : seuls quelques-uns sont en cours de préparation sérieuse **,
• Les mesures AGBF sont très proches des anciennes TPSE, mais les MAESF ne sont pas encore balisées à travers des cahiers des charges par tous les Conseils généraux **,
• Le mandat de protection future ouvert dès janvier 2009 risque ainsi d’être adressé uniquement à des personnes privées, tant que les associations ne sont pas agréées dans les nouvelles configurations.

On le voit, le chantier est immense et, si ces réformes ont été acquises à la satisfaction générale, il conviendrait aujourd’hui de ne pas perdre de vue leur effectivité, la mobilisation nécessaire des moyens, la conduite politique des mises en œuvre.  Pour cela, ne faisons pas comme si, une fois les lois votées, elles étaient acquises. La réforme est encore devant nous.

                                                    Daniel GACOIN

* on lira avec intérêt : « A propos de la réforme des tutelles » (Les Cahiers de l’Actif, Sept-octobre 2007) ; « Les tutelles » (de T. Fossier et M. Bauer, ESF, 4ème édition 2007 : un ouvrage intéressant mais très confus, malgré la volonté de présenter des fiches,  quelques erreurs isolées et une absence problématique sur les tutelles aux mineurs) ; « Point d’actualité de mars 2008 sur la réforme de la protection juridique des majeurs » (UNAF)
** voir à ce titre le document de juillet 2008 du Conseil général des Hautes-Alpes : www.cg05.fr/uploads/Document/ WEB_CHEMIN_3100_1216385000.pdf

Cahiers de transmission et notes journalières dans les institutions : des « écritures mineures » inutiles ? utilisables ?

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La prédominance de l’écrit dans les établissements et services …

C’est devenu une évidence dans les établissements et services : il ne s’agit plus seulement d’agir, accompagner, soutenir des personnes en difficulté, il s’agit également de noter, suivre et formaliser les observations comme les engagements. On écrit donc de plus en plus : rapports d’observation, comptes-rendus de réunions, documents personnalisés d’accompagnement ou contrats de séjour, rapports au magistrat, grilles d’évaluation… Même si, depuis toujours, « l’acte d’écrire constitue une dimension incontournable de l’intervention socio-éducative » (E. Ejzenberg, Les écrits professionnels, Vuibert, 2007), deux évolutions majeures peuvent être constatées :

• Les compétences professionnelles demandées aux travailleurs sociaux sont davantage reliées aux écrits à produire et beaucoup moins aux contenus des accompagnements,
• Les écrits produits, beaucoup plus nombreux, sont soumis au filtre d’une inquiétude sur des risques éventuels de lecture et de partage avec les usagers. Pour les uns, l’évolution est négative (on n’écrit plus rien, on édulcore), pour les autres, elle est positive, générant l’idée qu’il ne s’agit plus d’écrire « sur » l’autre, mais d’écrire « avec » l’autre (cf. E. Ejzenberg, déjà citée, et J. Riffault, Penser l’écrit professionnel en travail social, Dunod, 2ème éd. 2006).

…. et pourtant, des écrits journaliers inexploités (cahiers de liaison, de bord, etc…)…

Peu étudiés ou désignés, les écrits journaliers que constituent les cahiers de liaison, agendas journaliers, cahiers de bord... occupent une part fréquente du temps des travailleurs sociaux, la plus quotidienne…  Autant nous constatons des formations, ouvrages, recommandations sur les écrits majeurs (rapports, etc…), autant il en existe peu pour ces types d’écrits.

… à regarder à partir d’un ouvrage récent…

Un ouvrage intitulé « Les nuits de la main courante », rédigé par Jean-François Laé, sociologue, édité par Stock vient d’être publié sur ces écrits précisément, désignés comme des « écritures mineures ». Le livre a bénéficié d’une présentation élogieuse dans le journal Le Monde, évoquant « une réalité surprenante faite d’une narration d’affrontements et de sollicitude mêlés », sortie de l’oubli par un auteur qui aurait fait un énorme travail de terrain.

…avec ses contenus bien riches…

Dans ce contenu original, l’auteur utilise la métaphore de « la main courante » (terme utilisé pour les écritures journalières de la police à propos de signalements sans plainte) pour évoquer des contenus formalisés par « la main de professionnels rêvant de tenir le monde qui s’agite sous leurs yeux »  et « la vie courante » de « ceux qui en sont la cible et qui vaquent à leurs occupations ». J-F. Laé a en effet lu, annoté, compulsé des écrits de travailleurs sociaux ou assimilés, dans des établissements ou des services de vie sociale :

• Le carnet journalier d’un gardien d’immeuble, dans les années 1990, dont la mission dans une résidence de la banlieue est de Paris a évolué vers une fonction de médiation sociale et de sécurité publique. Sont relevés les incidents, complicités, hésitations à signaler, rumeurs, difficultés ressenties et sentiments de solitude,
• Des notes de 3000 dossiers d’un centre de post-cure psychiatrique. Sont retenus des narrations de comportements dans les ateliers, des attitudes montrant l’évolution des patients dans l’acceptation de soins, leurs plaintes, leurs mots en vrac et leur impatiences, des courriers de leur famille, etc…
• Le cahier de bord des visites et entretiens d’éducateurs d’un service d’Action Educative en Milieu Ouvert (AEMO) : des comptes-rendus de rencontres, incidents, cheminements sont ainsi patiemment notés, ainsi que des exposés de situations qui interrogent, les hésitations à signaler, la préparation de réunions ou rapports,
• Le cahier de liaison des professionnels d’un Centre d’hébergement de nuit pour des personnes sans domicile fixe. Sont relevés dans les notes journalières les situations des personnes à leur arrivée le soir ou pendant les rondes de nuit, les incidents multiples faits de violence, de compassion et d’affirmation de discipline, les modes de départ le matin…
• Les écrits d’un cahier de transmission de professionnels d’un centre pour personnes polyhandicapées (notamment les notes prises une nuit par une surveillante, les inquiétudes à l’égard des comportements ou de la souffrance des résidents), en contrepoint des courriers de familles, faits de plaintes et protestations à l’égard de l’ignorance dans laquelle elles sont placées par l’institution,
• Un vieux (de 1962) cahier journalier de la célèbre maternité des Bluets avec la mention des mini-évènements des nuits d’accouchement, complétée par des lettres de mamans à leur futur bébé relevées dans leur cahier de préparation à sa naissance.

… dont je conseille la lecture…. distanciée

Contrairement à ce qui apparaissait dans les critiques très positives, le texte, littéraire, manque de consistance et d’analyse malgré l’important matériau étudié. Les écrits consultés n’ont pas la même nature (ici, un cahier de liaison, là un courrier officiel ou un rapport, ailleurs, des lettres des usagers, etc…), une partie des écrits ont été recueillis en cachette, presque par dissimulation, ce qui interroge, et surtout, la tentative finale d’élaboration d’une sociologie de ces « écritures mineures » est limitée.

J’ai relevé néanmoins dans les retours sur les cahiers de liaison, l’intérêt des paroles en vrac de personnes rencontrées dans les institutions, des paroles des professionnels sur eux-mêmes, sur leur doute et leur subjectivité, des éventuelles annotations de responsables institutionnels.

J’ai également noté la mise en évidence d’un rapport au temps original, dans ces « écritures mineures » : un temps vertical et chronologique, perçu dans l’addition des urgences successives, mais également un temps qui s’affadit avec une perte d’intérêt progressive sur les périodes qui s’éloignent. J’ai aimé également le simple témoignage de la vie heurtée avec l’hétérogénéité des contenus (paroles, incidents matériels, réflexions fondamentales), le besoin de décompression perçu dans les mots brefs de « l’urgence à dire », le mélange de violence et de compassion dans les expressions relevés par l’auteur.

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Finalement quel intérêt pour ces écrits ?

Je rappelle tout d’abord que la réglementation est encore peu précise sur les contenus des écrits sur les usagers : elle parle des éléments du dossier (rapport, observation, courrier, examen, etc…) et des notes personnelles hors dossier (documents non définitifs, non échangeables, non réutilisables, selon une définition de la Haute Autorité de Santé publiée dans un arrêté du 5 mars 2004). À côté du dossier et des notes à caractère personnel, il convient de garder une place spécifique pour les « écritures mineures » que sont les cahiers de liaison, agendas, carnets de bord : ne cherchons pas à les traiter comme d’autres écrits, à caractère définitif, mais maintenons au contraire leur dimension transitoire, urgente, factuelle favorisant l’expression de la subjectivité. Et ne nous soucions pas de la lecture éventuelle par les usagers… même si ces contenus ne sont pas des notes personnelles. Leur intérêt est précisément leur caractère fourre-tout et subjectif.

… et quelle utilisation ?

Le cahier de liaison, agenda ou carnet de bord est un outil interactif, il est à lire par chacun. Chaque destinataire d’une information, quand il y a un destinataire désigné, devrait s'astreindre à donner ses réponses (à penser donc, l'espace des réponses).

Une différence est à construire dans ces cahiers entre les notes factuelles sur les temps et la vie dans l’institution et les notes, paroles, observations sur les personnes : concrètement, des rubriques séparées (notes à part et portées, à terme, dans le dossier de la personne) ou des cahiers différents.

Il est également important de se donner le temps, au moment du bilan de fin d’année, d’une relecture ensemble des contenus chronologiques ou faits remarquables que ces cahiers nous révèlent (parfois même des faits qui n'ont pas été repris).

Pourquoi pas enfin, une histoire institutionnelle écrite à partir de ces cahiers ?

                                                                Daniel GACOIN

Inégalités et richesses des territoires : questions républicaines, questions sociales

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Des publications récentes

Trois documents ont bousculé ma réflexion ces dernières semaines :

• Un ouvrage de Laurent Davezies, universitaire et économiste, spécialiste du développement territorial. Il s’intitule « La République et ses territoires », édité en 2008 par le Seuil dans sa collection la République des Idées.
• La critique de ce livre, écrite par Jérôme Giudicelli et parue en mai 2008 dans la revue Esprit. Elle s’intitule « Inégalités territoriales : faut-il incriminer la décentralisation ? » et comporte à la fois la critique de l’ouvrage de L. Davezies et une réponse de l’auteur.
• Un article de la sociologue Dominique Meda (un des 2 auteurs de « Faut-il brûler le modèle social français ? » en 2006) paru dans le Monde du 22 avril 2008. Il s’intitule : « Deux Nobel ne font pas le bonheur ».

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Les constats de L. Davezies

L’auteur propose une approche originale : il dénonce une vision du développement territorial systématiquement ramenée à la seule mesure d’une richesse par des niveaux de production, à partir de la progression du PIB (somme des valeurs ajoutées créées par les entreprises). Ce mode de mesure du développement territorial favorise ainsi une première lecture : l’évolution des inégalités entre territoires.

Nous aurions assisté à une réduction rapide des disparités du PIB par habitant, entre les régions, entre les régions et les villes, pendant la seconde moitié du XXe  siècle, puis depuis 20 ans à un inversement de tendance, les inégalités territoriales (PIB) augmenteraient à nouveau. Pour l’auteur, la perception de cette inversion est favorisée par le mode de lecture (la seule croissance productive) occultant une autre réalité. En effet, l’inégalité des revenus des territoires et de leurs habitants continue à se réduire, ce revenu ne dépendant pas de la capacité productive mais d’un ensemble de revenus. La réduction continue des inégalités n’est pas entendue, tant le thème de l’inégalité, de la fracture, obsède la littérature et les médias, ainsi que les décideurs politiques.

L’explication de l’auteur ? La richesse d’un pays, de régions, dépend en part majeure, non de la production locale (le PIB), mais de revenus régionaux provenant de transferts publics (mécanismes de redistribution inter-régionaux), des retraites des habitants, de transferts privés (zones de consommation et non de production) notamment du fait de la dissociation lieu de résidence / lieu de travail et du tourisme. Pour l’auteur, juger la richesse économique d’un territoire devrait consister à ajouter à des revenus du travail et du capital (les activités exportatrices d’un territoire), une base publique (salaires des emplois publics), une base résidentielle (retraites, tourisme, revenus d’actifs employés ailleurs) et une base sociale (prestations sociales). Dit trivialement, l’économie locale devrait davantage être mesurée comme « la couche de beurre sur la tartine », soit « de la population et du revenu », et non de la production.

… et leurs prolongements

La conséquence selon l’auteur ? Pouvoir renverser notre vision des régions riches et des régions appauvries. La progression française des revenus (28 % pendant les 15 dernières années) et de l’emploi, ne concerne, nous dit-il, pas les régions les plus productives : ainsi ce ne sont pas les Hauts-de-Seine qui progressent le plus, mais la Vendée, l’Hérault, les Pyrénées-Orientales, le Morbihan, la Lozère… De même sur un plan social, la propension à sortir du chômage ou d’une situation de précarité est beaucoup plus aisée dans les zones géographiques résidentielles que dans les zones de forte production.

La dernière approche de L. Davezies ? Un regard critique sur la gestion des territoires dans le cadre de la décentralisation. « L’esprit de la décentralisation en effet, consistait à responsabiliser l’élu local vis-à-vis de son électeur-contribuable ». Or, l’essentiel des ressources publiques locales ne provient pas aujourd’hui de la base fiscale et encore moins des électeurs locaux. Le développement local « s’est transformé dans une sorte de programme électoral permanent « vendu » à des électeurs qui n’en paient pas le vrai prix ». La conséquence est évidente pour l’auteur : « on assiste à une « tentation résidentielle » de la part de nombreux élus périurbains, poussée par un raisonnement économique mais aussi par un simple calcul fiscal ou écologique », la décentralisation favorisant ainsi un processus premier de satisfaction des besoins de communautés particulières. Un risque majeur progresse : la promotion de politiques favorisant essentiellement l’élec